Tổng quan luận án

Công trình nghiên cứu "Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương" do nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Ngọc Mai thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Nguyễn Cảnh Hợp, chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính (mã số: 62.02), bảo vệ tại Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh năm 2019.

Về tính cấp thiết, luận án được thực hiện trong bối cảnh Việt Nam đẩy mạnh xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa theo định hướng của Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII và triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên khẳng định nguyên tắc phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương thay vì chỉ dừng lại ở mức độ phân cấp quản lý như các giai đoạn trước. Trong bộ máy nhà nước, chính quyền địa phương (gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) sử dụng việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật như một công cụ pháp lý chủ yếu nhằm quản lý nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương.

Tuy nhiên, thực tiễn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã bộc lộ nhiều bất cập:

  • Tình trạng ban hành văn bản không đúng thẩm quyền, nội dung trái pháp luật, thiếu tính khả thi, hoặc sao chép lại quy định của cơ quan trung ương mà không tạo ra giá trị gia tăng.
  • Quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh còn cồng kềnh, thiếu cơ chế rút gọn cho các văn bản không phát sinh chính sách mới; quy định giao cơ quan thẩm tra chủ trì chỉnh lý dự thảo làm suy giảm tính khách quan và trách nhiệm của cơ quan trình.
  • Chưa có sự xử lý triệt để đối với các văn bản khiếm khuyết về tính hợp pháp và tính hợp lý; cơ chế xử lý trách nhiệm cá nhân, cơ quan ban hành văn bản sai trái còn mang tính hình thức; Tòa án chưa có thẩm quyền phán quyết hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật.

Khoảng trống nghiên cứu được xác định là sự thiếu vắng một công trình khoa học nghiên cứu có hệ thống, toàn diện về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở cả ba cấp hành chính (tỉnh, huyện, xã) tại Việt Nam trên cơ sở thể chế hóa Hiến pháp năm 2013.

Mục đích nghiên cứu của luận án là làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và thực trạng pháp luật về thẩm quyền, thủ tục ban hành, các yêu cầu tính hợp pháp, tính hợp lý cũng như hậu quả pháp lý khi không tuân thủ các yêu cầu này, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương.

Luận án xác định 3 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Làm sáng tỏ vị trí, tính chất pháp lý của chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước đơn nhất Việt Nam; nghiên cứu khái niệm, đặc điểm, vai trò, hình thức và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương để đưa ra nhận xét, đánh giá và kiến nghị hoàn thiện.
  2. Đánh giá thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thi hành về thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương; nhận diện bất cập và đề xuất giải pháp.
  3. Xây dựng các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương; xác định hậu quả pháp lý khi văn bản không đáp ứng các yêu cầu này và đề xuất giải pháp thực thi nguyên tắc pháp quyền.

Về đối tượng nghiên cứu: Luận án tập trung vào lý thuyết và thực tiễn các quy định pháp luật điều chỉnh thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành, yêu cầu về tính hợp pháp, tính hợp lý và hậu quả pháp lý của việc không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương các cấp ở Việt Nam.

Về phạm vi nghiên cứu:

  • Phạm vi nội dung: Tập trung vào ba nhóm vấn đề cơ bản gồm khái niệm/đặc điểm/vai trò/hình thức; thủ tục xây dựng và ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân; yêu cầu tính hợp pháp, tính hợp lý và hậu quả pháp lý.
  • Phạm vi không gian: Nghiên cứu thực tiễn tại Việt Nam; việc tham chiếu pháp luật của các quốc gia khác chỉ nhằm mục đích so sánh, đối chiếu.
  • Phạm vi thời gian: Nghiên cứu từ năm 1997 (khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 có hiệu lực) đến năm 2019, trọng tâm là giai đoạn từ sau khi ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004.
Thông tin tổng quan Chi tiết
Tên đề tài Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
Tác giả Nguyễn Thị Ngọc Mai
Cơ sở đào tạo Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
Chuyên ngành & Mã số Luật Hiến pháp và Luật Hành chính (Mã số: 62.02)
Người hướng dẫn PGS.TS Nguyễn Cảnh Hợp
Năm bảo vệ 2019
Khối lượng nghiên cứu 3 Chương chính, 9 Phụ lục số liệu thực tiễn

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án đã phân loại và điểm lại các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế liên quan theo 4 nhóm chuyên đề chính:

Nhóm 1: Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

  • Các công trình trong nước: Cuốn sách Đổi mới nội dung hoạt động của các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế của TS. Nguyễn Hữu Đức và ThS. Đinh Xuân Hà (2006, NXB Chính trị quốc gia); sách chuyên khảo Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay do TS. Nguyễn Văn Cương chủ biên (2014, NXB Chính trị quốc gia - Sự thật); sách Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương của Trương Đắc Linh (2003, NXB Chính trị quốc gia); bài báo Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương nước ta của Vũ Thư (2004, Tạp chí Nhà nước và pháp luật).
  • Các công trình nước ngoài: Sách Local Government and Urban Affairs in International Perspective của Joachim Jens Hesse chủ biên (1991, NXB Nomos Verlagsgesellschaft); sách State and Local Government của Ann Bowman và Richard Kearney (2011) về mô hình chính quyền địa phương và phân quyền tại Hoa Kỳ.

Nhóm 2: Nghiên cứu về khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật

  • Các bài viết phân tích dấu hiệu và cấu trúc khái niệm: Chuỗi 03 bài viết của Nguyễn Cửu Việt trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật (1998) và Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (2005, 2007); bài viết của Nguyễn Minh Đoan (2010, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7) đề xuất hai dấu hiệu bản chất là do nhà nước ban hành/bảo đảm và chứa quy tắc xử sự bắt buộc chung; 03 bài viết của Đoàn Thị Tố Uyên (2004, 2009, 2014) trên Tạp chí Luật học và Kỷ yếu Hội thảo Bộ Tư pháp; bài viết của Nguyễn Đặng Phương Truyền (2015, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp); các công trình nghiên cứu hệ thống của Trương Đắc Linh (1996, 2000, 2012).

Nhóm 3: Nghiên cứu về thẩm quyền và thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật

  • Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ Quy trình ban hành VBQPPL (Dự án VIE/94/003, Bộ Tư pháp, 1998); sách Quy trình xây dựng, ban hành và kiểm tra VBQPPL của Dương Bạch Long (2007, NXB Chính trị quốc gia); Thông tin khoa học pháp lý chuyên đề Bàn về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương (Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý, 1999); Luận văn thạc sĩ của Hoàng Minh Hà (2004); Luận án tiến sĩ của Hà Quang Thanh (2008) về quy trình ban hành văn bản tại cấp tỉnh; các bài báo khoa học của Phạm Tuấn Khải (2010), Đào Đoan Hùng (2001), Trương Hồng Hải (2014), Hoàng Thị Ngân (2010), Đoàn Thị Tố Uyên (2013).

Nhóm 4: Nghiên cứu về tính hợp pháp, tính hợp lý và chế tài xử lý văn bản khiếm khuyết

  • Về lý luận tính hợp pháp và hợp lý: Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Nguyễn Cửu Việt (2013); các bài viết của Vũ Thư (2003), Nguyễn Văn Quang (2013), Cao Vũ Minh (2010, 2012), Hoàng Minh Hà (2008), Bùi Thị Đào (2008) và sách chuyên khảo Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính của Bùi Thị Đào (2015).
  • Về chế tài xử lý và trách nhiệm: Sách Xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm khuyết của Nguyễn Thế Quyền (2009); bài viết về phân biệt hủy bỏ và bãi bỏ của Hoàng Thị Ngân (2005) và Nguyễn Cửu Việt (2005); bài viết về trách nhiệm pháp lý và bồi thường thiệt hại của Hoàng Thị Ngân (2003), Nguyễn Ngọc Điện (2008).
  • Tài liệu quốc tế: Luận án của Somnith Sy Li Boun Lieng (2014) về CHDCND Lào; tài liệu của Lionel Levert (2014) về Canada; sách dịch của Nguyễn Sĩ Đại và Nguyễn Kim Thoa (2003) về CHLB Đức; bài viết của Nguyễn Hoàng Anh (2013) về Pháp và Hoa Kỳ; các ấn phẩm của Peter Cane (2011), David Phillip Jones (2010), Michal Bobek, Giorgio Bongiovanni cùng các cộng sự (2009), P. Paul Craig (1999), Martine Lombard và Gilles Dumont (2007).

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết: Phần lớn các công trình trước đây chỉ nghiên cứu phân tán ở một cấp hành chính (như cấp tỉnh), tập trung vào một khía cạnh đơn lẻ (hoặc thẩm quyền, hoặc tính hợp pháp, hoặc thủ tục chung) hoặc nghiên cứu trước thời điểm ban hành Hiến pháp 2013 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Luận án đặt mục tiêu giải quyết một cách tích hợp và toàn diện toàn bộ chu trình từ khái niệm, thẩm quyền, thủ tục ban hành đến cơ chế đánh giá tính hợp pháp, hợp lý và chế tài xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở cả ba cấp.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án dựa trên các nền tảng lý thuyết và phương pháp nghiên cứu định tính trong khoa học pháp lý:

Cơ sở lý thuyết và khái niệm:

  • Học thuyết Mác - Lênin và Tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật.
  • Lý thuyết về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa: đề cao nguyên tắc thượng tôn pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân và tính tối cao của Hiến pháp.
  • Lý thuyết về phân quyền, phân cấp và tự quản địa phương trong nhà nước đơn nhất.
  • Lý thuyết về quyết định quản lý nhà nước, tập trung vào hai tiêu chuẩn đánh giá chất lượng là "tính hợp pháp" (tính hợp hiến, đúng thẩm quyền, nội dung, hình thức, trình tự) và "tính hợp lý" (tính khoa học, khả thi, phù hợp thực tiễn, tương xứng và công bằng).

Phương pháp nghiên cứu:

  • Phương pháp luận: Duy vật biện chứng và duy vật lịch sử.
  • Phương pháp phân tích và tổng hợp quy phạm: Phân tích cấu trúc, nội dung và sự tương tác giữa các văn bản luật thực định (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật các thời kỳ 1996, 2004, 2008, 2015; Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015; Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012; Luật Đất đai; Luật Đường sắt 2017).
  • Phương pháp so sánh luật học: Đối chiếu các quy định pháp luật và kinh nghiệm xây dựng văn bản địa phương giữa Việt Nam với một số quốc gia (Canada, CHLB Đức, Pháp, Hoa Kỳ, Trung Quốc, CHDCND Lào).
  • Phương pháp lịch sử - cụ thể: Khảo sát quá trình biến đổi của các quy định điều chỉnh văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ Sắc lệnh 63-SL, Sắc lệnh 77-SL năm 1945 qua các bản Hiến pháp và luật chuyên ngành.
  • Phương pháp thống kê pháp lý và xã hội học pháp luật: Phân tích các số liệu thực tế về tình hình ban hành, thẩm định, kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật từ các báo cáo chính thức của Bộ Tư pháp và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố.

Nguồn tư liệu và dữ liệu thực tế:

  • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và văn kiện của Đảng (Văn kiện Đại hội XI, XII; Nghị quyết Trung ương).
  • Dữ liệu thực tiễn từ Báo cáo số 69/BC-BTP (2014), Báo cáo số 3225/BTP/PLHS-HC (2005) của Bộ Tư pháp, Báo cáo khảo sát của Dự án Phát triển lập pháp quốc gia (NLD).
  • Hệ thống dữ liệu tổng hợp tại 9 phụ lục của luận án (từ Phụ lục 1.1 đến Phụ lục 9.1) bao gồm số liệu ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, hoạt động thẩm định, thực trạng đội ngũ pháp chế địa phương và số lượng văn bản ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Khái niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Chương 1 thiết lập khung lý luận cơ bản về vị trí pháp lý của chính quyền địa phương và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan này ban hành:

  1. Vị trí, tính chất pháp lý và hoạt động ban hành văn bản: Khẳng định chính quyền địa phương là một chỉnh thể thống nhất gồm Hội đồng nhân dân (cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương) và Ủy ban nhân dân (cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương). Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hình thức hoạt động mang tính pháp lý cơ bản nhất để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.

  2. Khái niệm và 4 đặc điểm cốt lõi của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương:

  • Tác giả đưa ra định nghĩa chuẩn hóa: "Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương (bao gồm nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân) là hình thức pháp lý thể hiện và ghi nhận ý chí quyền lực nhà nước của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, được ban hành trên cơ sở và nhằm thi hành hiến pháp, luật và văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, theo thể thức và thủ tục do pháp luật quy định, có các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, có hiệu lực thực hiện đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi địa phương và được Nhà nước bảo đảm thực hiện."
  • Bốn đặc điểm cơ bản được phân tích gồm:
    • Tính dưới luật: Luôn có giá trị pháp lý thấp hơn luật của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và văn bản của các cơ quan trung ương; giới hạn hiệu lực trong phạm vi lãnh thổ địa phương quản lý.
    • Ban hành trên cơ sở Hiến pháp, luật và văn bản cấp trên: Nhằm mục đích triển khai, cụ thể hóa các quy định cấp trên; khi ban hành văn bản theo sáng kiến riêng cũng không được trái với tinh thần văn bản cấp trên.
    • Là công cụ chuyển hóa nhiệm vụ của nhà nước ở địa phương: Thể chế hóa các nhiệm vụ do trung ương phân quyền, phân cấp để phù hợp với đặc thù quản lý của từng địa bàn.
    • Cá biệt hóa những đặc điểm của địa phương: Phản ánh các điều kiện kinh tế, địa lý, dân cư và xã hội đặc thù (dẫn chứng TP. Hồ Chí Minh kiến nghị biện pháp quản lý người nghiện ma túy không có nơi cư trú ổn định; quy định khung giá vé đường sắt đô thị theo Luật Đường sắt 2017).
  1. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương:
  • Đối với quản lý nhà nước và phát triển bền vững: Là phương tiện quản lý và định hướng hành vi xã hội; thể chế hóa yêu cầu phát triển kinh tế hài hòa với bảo vệ môi trường, không đánh đổi môi trường lấy tăng trưởng kinh tế; thiết lập chuẩn mực ứng xử công vụ và cộng đồng (dẫn chứng Quyết định 1665/QĐ-UBND và Quyết định 522/QĐ-UBND năm 2017 của UBND TP. Hà Nội).
  • Trong mối quan hệ với văn bản trung ương: Cụ thể hóa quy định trung ương (dẫn chứng HĐND TP. Hà Nội ban hành 17 nghị quyết cụ thể hóa Luật Thủ đô 2012); giải quyết kịp thời các vấn đề thực tiễn phát sinh mà trung ương chưa quy định, đóng vai trò lấp khoảng trống pháp luật tạm thời và làm tiền đề cho quy định trung ương (dẫn chứng Quyết định 31/2003/QĐ-UB của UBND tỉnh Tiền Giang ban hành quy định tạm thời về cưỡng chế vi phạm hành chính trước khi Chính phủ ban hành Nghị định số 37/2005/NĐ-CP).
  • Trong mối quan hệ với nhân dân và quyền con người: Thiết lập hành lang pháp lý trực tiếp bảo đảm quyền, nghĩa vụ công dân. Phân tích thực trạng vi phạm trong quá khứ khi kiểm tra 169 văn bản xử lý vi phạm hành chính của các địa phương năm 2005 thì có tới 91 văn bản của 31 tỉnh/thành ban hành trái pháp luật, xâm phạm quyền công dân.
  1. Hình thức văn bản: Phân tích cấu trúc pháp lý của Nghị quyết Hội đồng nhân dân và Quyết định Ủy ban nhân dân; mối quan hệ biện chứng giữa văn bản mang tính định hướng, quyết sách của cơ quan đại diện và văn bản quản lý, điều hành của cơ quan hành chính; kiến nghị hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền và hình thức văn bản.

Chương 2: Thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Chương 2 phân tích chuyên sâu các giai đoạn trong quy trình ban hành văn bản theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015:

  1. Thủ tục xây dựng, ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân:
  • Khảo sát 5 giai đoạn: (1) Lập đề nghị xây dựng nghị quyết (đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh); (2) Chuẩn bị và soạn thảo dự thảo nghị quyết; (3) Trình dự thảo nghị quyết; (4) Thảo luận, thẩm tra và thông qua tại kỳ họp Hội đồng nhân dân; (5) Truyền đạt, công bố nghị quyết.
  • Chỉ ra các vướng mắc thực tiễn: Luật năm 2015 quy định tách bạch quy trình lập đề nghị (đánh giá tác động, thông qua chính sách) trước khi soạn thảo, tuy nhiên phạm vi áp dụng bắt buộc quá rộng đối với cả các nghị quyết chỉ chứa biện pháp tổ chức thi hành mà không phát sinh chính sách mới; luật thiếu quy định về thủ tục rút gọn trong giai đoạn lập đề nghị đối với các chính sách đã rõ ràng.
  • Bất cập trong hoạt động thẩm tra: Quy định giao cơ quan thẩm tra chủ trì việc chỉnh lý dự thảo nghị quyết làm mất đi tính độc lập, khách quan của cơ quan giám sát, đồng thời làm giảm trách nhiệm bảo vệ dự thảo đến cùng của cơ quan soạn thảo/cơ quan trình.
  1. Thủ tục xây dựng, ban hành Quyết định của Ủy ban nhân dân:
  • Khảo sát các bước: Đề nghị xây dựng quyết định; Chuẩn bị dự thảo; Lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp và các chuyên gia; Hoạt động thẩm định của cơ quan tư pháp (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp); Trình dự thảo; Thảo luận tập thể tại phiên họp Ủy ban nhân dân; Ban hành và truyền đạt quyết định.
  • Đánh giá thực trạng hoạt động lấy ý kiến nhân dân và chuyên gia còn mang tính hình thức; vai trò thẩm định của cơ quan tư pháp tại một số địa phương chưa được coi trọng đúng mức.
  1. Kiến nghị hoàn thiện thủ tục: Đề xuất bổ sung thủ tục rút gọn trong giai đoạn lập đề nghị nghị quyết HĐND cấp tỉnh; thu hẹp phạm vi các nghị quyết phải lập đề nghị chính sách; trả lại trách nhiệm chỉnh lý dự thảo cho cơ quan trình; nâng cao chất lượng thẩm định và thẩm tra độc lập.

Chương 3: Các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương và hậu quả không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Chương 3 tập trung giải quyết tiêu chuẩn chất lượng văn bản và chế tài pháp lý:

  1. Các yêu cầu chất lượng đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương:
  • Tính hợp pháp: Phải bảo đảm tính hợp hiến; ban hành đúng thẩm quyền (thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung); nội dung không được trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; tuân thủ nghiêm ngặt thể thức và thủ tục theo luật định.
  • Tính hợp lý: Văn bản phải phản ánh đúng quy luật khách quan của đời sống kinh tế - xã hội địa phương; bảo đảm tính khả thi về nguồn lực thực hiện; nội dung rõ ràng, dễ hiểu, ngôn ngữ quy phạm chuẩn xác; đạt được sự cân bằng giữa lợi ích công và quyền lợi hợp pháp của công dân; biện pháp quản lý phải tương xứng với mục tiêu đề ra.
  • Mối quan hệ và xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý: Hai tiêu chí có sự thống nhất biện chứng nhưng có tính độc lập tương đối. Luận án phân tích các trường hợp xung đột (văn bản hợp pháp nhưng không hợp lý do thiếu tính khả thi, gây lãng phí nguồn lực; hoặc văn bản có tính hợp lý thực tiễn cao nhưng chưa có căn cứ pháp lý rõ ràng từ cấp trên).
  1. Vận dụng nguyên tắc pháp quyền:
  • Phân biệt giữa "nguyên tắc pháp chế" và "nguyên tắc pháp quyền": Nếu chỉ ưu tiên tính hợp pháp một cách thuần túy, cứng nhắc thì mới dừng lại ở nguyên tắc pháp chế. Để đạt tới nguyên tắc pháp quyền, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương bắt buộc phải bảo đảm đồng thời tính hợp pháp và tính hợp lý, tôn trọng các giá trị công bằng, bảo vệ quyền con người, phục vụ nhân dân.
  1. Hậu quả pháp lý và các chế tài xử lý văn bản khiếm khuyết:
  • Phân định bản chất pháp lý của các biện pháp chế tài:
    • Đình chỉ việc thi hành: Áp dụng khi văn bản có dấu hiệu trái pháp luật cần tạm dừng hiệu lực để tránh gây thiệt hại.
    • Hủy bỏ: Áp dụng đối với văn bản trái pháp luật nghiêm trọng, có hiệu lực hồi tố (tuyên bố văn bản không có giá trị pháp lý kể từ thời điểm ban hành, xem như chưa từng tồn tại).
    • Bãi bỏ: Áp dụng đối với văn bản không còn phù hợp với tình hình mới hoặc bị thay thế, chấm dứt hiệu lực từ thời điểm bãi bỏ.
    • Sửa đổi, bổ sung, đính chính: Khắc phục các sai sót về kỹ thuật hoặc nội dung cục bộ.
  • Cơ chế trách nhiệm và tài phán:
    • Phê phán thực trạng xử lý trách nhiệm cá nhân, cơ quan ban hành văn bản sai trái hiện nay chủ yếu mang tính kiểm điểm, rút kinh nghiệm. Luận án yêu cầu phải áp dụng nghiêm túc trách nhiệm kỷ luật và trách nhiệm bồi thường thiệt hại vật chất/tinh thần cho các tổ chức, cá nhân bị thiệt hại.
    • Đề xuất mở rộng thẩm quyền cho cơ quan Tòa án trong việc xét xử và tuyên hủy các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trái pháp luật.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án tự xác định các đóng góp mới về mặt lý luận và thực tiễn:

  1. Hệ thống hóa toàn diện lý luận và thực tiễn: Xây dựng một công trình nghiên cứu hoàn chỉnh, chuyên sâu về toàn bộ chu trình xây dựng, ban hành và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cả ba cấp hành chính trong bối cảnh thi hành Hiến pháp năm 2013 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
  2. Hoàn thiện hệ thống khái niệm khoa học: Đưa ra định nghĩa khoa học chuẩn xác về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân; phân định rõ dấu hiệu bản chất giữa văn bản quy phạm pháp luật địa phương với văn bản hành chính thông thường và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương.
  3. Kiến nghị đổi mới thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật:
  • Đề xuất trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện nhằm đáp ứng yêu cầu điều hành hành chính khẩn cấp, linh hoạt.
  • Đề xuất không giao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho chính quyền địa phương cấp huyện và cấp xã, chuyển thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm tập trung về cấp tỉnh để tránh phân tán, trùng lặp và giảm thiểu vi phạm pháp luật tại cơ sở.
  1. Kiến nghị cải cách quy trình, thủ tục:
  • Bổ sung quy định cho phép áp dụng thủ tục rút gọn trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với các chính sách đã rõ ràng hoặc các văn bản chỉ chứa biện pháp thi hành.
  • Sửa đổi quy định về chỉnh lý dự thảo: Chuyển giao trách nhiệm chủ trì tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị quyết về cho cơ quan trình dự thảo thay vì cơ quan thẩm tra, nhằm đảm bảo tính khách quan của hoạt động thẩm tra và tính liên tục trong trách nhiệm của cơ quan soạn thảo.
  1. Phát triển luận điểm lý luận về Nguyên tắc pháp quyền: Luận giải sâu sắc mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý. Luận án khẳng định nguyên tắc pháp quyền đòi hỏi văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương không chỉ tuân thủ quy định cấp trên mà phải bảo đảm tính hợp lý, công bằng xã hội và bảo vệ quyền con người; đồng thời kiến nghị mở rộng quyền tài phán của Tòa án đối với các văn bản quy phạm pháp luật bị khiếm khuyết.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của nghiên cứu:

  • Luận án giới hạn phạm vi khảo sát đối với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tại Việt Nam; tư liệu về pháp luật nước ngoài (Canada, CHLB Đức, Pháp, Hoa Kỳ, Trung Quốc, Lào) chủ yếu được sử dụng ở mức độ so sánh, đối chiếu học thuật, chưa phân tích toàn diện bối cảnh thể chế đặc thù của từng quốc gia.
  • Tập trung vào ba trụ cột nội dung trọng tâm (khái niệm/hình thức, thủ tục, yêu cầu hợp pháp/hợp lý và chế tài), chưa đi sâu vào toàn bộ cơ chế giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội hay kiểm toán nhà nước đối với văn bản địa phương.

Hướng nghiên cứu tiếp:

  • Tiếp tục nghiên cứu cơ chế cụ thể để Tòa án thực hiện quyền tài phán hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trái pháp luật trong khuôn khổ cải cách tư pháp tại Việt Nam.
  • Đánh giá tác động của việc cắt giảm thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp huyện, cấp xã đến hiệu quả quản trị công và năng lực thực thi chính sách tại cấp cơ sở.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn cao cho nhiều đối tượng:

  • Cơ quan hoạch định chính sách và lập pháp: Cung cấp cơ sở khoa học và dữ liệu thực tiễn cho Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Bộ Tư pháp trong việc sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
  • Cán bộ thực tiễn tại địa phương: Cung cấp hướng dẫn lý luận và giải pháp nghiệp vụ cho đại biểu Hội đồng nhân dân, thành viên Ủy ban nhân dân, công chức Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp và các cơ quan chuyên môn trong quá trình lập đề nghị, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và rà soát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
  • Giảng viên, học viên và nghiên cứu sinh: Làm tài liệu nghiên cứu, giảng dạy chuyên sâu trong các học phần Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và Khoa học quản lý công tại các cơ sở đào tạo luật.

Câu hỏi thường gặp

1. Tác giả luận án định nghĩa như thế nào về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương? Luận án định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương (gồm nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND) là hình thức pháp lý thể hiện và ghi nhận ý chí quyền lực nhà nước của HĐND và UBND, được ban hành trên cơ sở và nhằm thi hành Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, theo thể thức và thủ tục do pháp luật quy định, chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, có hiệu lực thực hiện đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi địa phương và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.

2. Luận án đề xuất thay đổi căn bản nào về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương? Tác giả kiến nghị: (1) Trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện; (2) Không giao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã, nhằm tập trung thẩm quyền về cấp tỉnh để nâng cao chất lượng và tránh tình trạng ban hành văn bản trái pháp luật tại cơ sở.

3. Bất cập lớn nhất trong quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết Hội đồng nhân dân cấp tỉnh theo Luật năm 2015 được chỉ ra là gì? Bất cập lớn nhất là Luật năm 2015 quy định bắt buộc phải thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết (đánh giá tác động, thẩm định, thông qua chính sách) đối với phạm vi quá rộng, bao gồm cả những nghị quyết chỉ thuần túy quy định biện pháp tổ chức thi hành không làm phát sinh chính sách mới; đồng thời luật chưa cho phép áp dụng thủ tục rút gọn đối với các trường hợp chính sách đã rõ ràng.

4. Luận án phân biệt chế tài "hủy bỏ" và "bãi bỏ" đối với văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết như thế nào? Dựa trên quan điểm kế thừa từ các nhà khoa học pháp lý (Nguyễn Cửu Việt, Hoàng Thị Ngân), luận án chỉ rõ:

  • Hủy bỏ: Áp dụng đối với văn bản trái pháp luật nghiêm trọng, có hiệu lực hồi tố kể từ thời điểm ban hành, tức coi như văn bản bị hủy bỏ chưa từng tồn tại về mặt pháp lý.
  • Bãi bỏ: Áp dụng đối với văn bản đã từng tồn tại hợp pháp và có hiệu lực trên thực tế nhưng nay không còn phù hợp với quy định mới hoặc tình hình thực tiễn, chấm dứt hiệu lực kể từ thời điểm bãi bỏ.

5. Luận án luận giải nguyên tắc pháp quyền khác nguyên tắc pháp chế như thế nào trong việc xem xét văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương? Nguyên tắc pháp chế thuần túy chỉ tập trung xem xét tính hợp hiến, hợp pháp (sự tuân thủ văn bản cấp trên). Trong khi đó, nguyên tắc pháp quyền đòi hỏi văn bản của chính quyền địa phương phải bảo đảm đồng bộ cả tính hợp pháp và tính hợp lý, phản ánh đúng nhu cầu khách quan của xã hội, bảo vệ quyền con người, quyền công dân và hiện thực hóa các giá trị tiến bộ, công bằng xã hội.

Kết luận

Luận án tiến sĩ "Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương" của tác giả Nguyễn Thị Ngọc Mai là công trình khoa học nghiên cứu toàn diện và có hệ thống về cơ sở lý luận, thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương ở Việt Nam. Tác giả đã làm sáng tỏ 4 đặc điểm cốt lõi, hoàn thiện định nghĩa khoa học và luận giải sâu sắc nguyên tắc pháp quyền trong việc đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý của văn bản. Các đề xuất sửa đổi về thẩm quyền, cải cách quy trình lập đề nghị chính sách và mở rộng cơ chế tài phán tòa án mang lại giá trị khoa học và thực tiễn thiết thực cho công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam.