Tổng quan luận án
Luận án tiến sĩ luật học “Quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập ở nước ta hiện nay” được nghiên cứu sinh Nguyễn Trọng Tuấn thực hiện tại Học viện Khoa học Xã hội thuộc Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Trần Đình Hảo, bảo vệ năm 2018 thuộc chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính (mã số 9.02).
Tính cấp thiết của đề tài xuất phát từ chủ trương đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục và đào tạo được khẳng định tại Đại hội Đảng lần thứ XI và Nghị quyết số 29-NQ/TW ngày 04/11/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI. Về phương diện thể chế, quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học đã từng bước được ghi nhận tại Quyết định số 153/2003/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, Điều 14 Luật Giáo dục năm 2005, Nghị quyết số 14/2005/NQ-CP ngày 02/11/2005 của Chính phủ về đổi mới cơ bản và toàn diện giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2006–2020 (đặt mục tiêu chuyển các cơ sở giáo dục đại học công lập sang hoạt động theo cơ chế tự chủ, có tư cách pháp nhân đầy đủ và xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản), Điều 32 Luật Giáo dục đại học năm 2012, Nghị định số 16/2015/NĐ-CP và Nghị quyết số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với 23 trường đại học công lập.
Tuy nhiên, thực tiễn vận hành bộc lộ nhiều điểm bất cập: cơ chế quản lý nhà nước đối với các trường đại học chậm thay đổi, mang tính cứng nhắc; quy mô đào tạo mở rộng tràn lan nhưng không bảo đảm các điều kiện tối thiểu về cơ sở vật chất, đội ngũ giảng viên, chương trình đào tạo và tài chính; cơ chế quản lý còn tập trung ở các bộ chủ quản, chưa phân cấp rõ ràng và thiếu cơ chế phối hợp liên ngành. Khoảng trống nghiên cứu then chốt được tác giả xác định là: tại Việt Nam chưa có một mô hình mang tính hệ thống, quy chuẩn và toàn diện về quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập dưới góc độ luật học, đặc biệt là dưới lăng kính của pháp luật hành chính.
Mục đích nghiên cứu của luận án là trình bày những vấn đề lý luận về tự chủ, quyền tự chủ, bản chất, vai trò, nội dung quyền tự chủ của các trường đại học công lập; phân tích và đánh giá thực trạng các quy định pháp luật cùng thực tiễn thực hiện quyền tự chủ; xác định nguyên nhân, tồn tại, bất cập; từ đó xây dựng hệ thống quan điểm và đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm thực hiện hiệu quả quyền tự chủ đại học công lập tại Việt Nam.
Để đạt được mục đích trên, luận án xác định 4 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:
- Tổng quan tình hình nghiên cứu các công trình trong và ngoài nước về quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học; đánh giá phạm vi, mức độ nghiên cứu, xác định kiến thức kế thừa và làm rõ những vấn đề cần tiếp tục giải quyết.
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về tự chủ, quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập, bao gồm bản chất, vai trò, nội dung và các điều kiện thực hiện.
- Phân tích, đánh giá thực trạng các quy định pháp luật và thực tế thực hiện quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập.
- Kiến nghị, đề xuất các giải pháp có cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện quyền tự chủ của các trường đại học ở Việt Nam.
Luận án đặt ra các nhóm câu hỏi nghiên cứu:
- Lý luận tổng thể về tự chủ đại học và quyền tự chủ đại học được hiểu như thế nào? Đặc điểm, bản chất, vai trò và giới hạn của quyền tự chủ đại học ra sao?
- Quyền tự chủ đại học có mối liên hệ như thế nào với đổi mới quản lý nhà nước và nâng cao chất lượng đào tạo nguồn nhân lực?
- Các điều kiện để thực hiện quyền tự chủ đại học là gì và mối quan hệ với chế độ kinh tế, xã hội của quốc gia ra sao?
- Pháp luật điều chỉnh những nội dung nào của tự chủ đại học, mức độ và nội dung điều chỉnh đến đâu?
- Thực trạng quy định và thực hiện quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập hiện nay như thế nào, kết quả thí điểm tại 23 cơ sở theo Nghị quyết số 77/NQ-CP đặt ra vấn đề gì?
- Cơ sở lý luận, quan điểm, nguyên tắc và nội dung của hệ thống giải pháp thực hiện quyền tự chủ cho các trường đại học công lập gồm những gì?
Các giả thuyết nghiên cứu của luận án bao gồm:
- Các nghiên cứu hiện có về tự chủ đại học chưa sâu sắc, triệt để dưới góc độ pháp luật;
- Các vấn đề lý luận và nội dung của quyền tự chủ đại học chưa được phân tích toàn diện, có hệ thống;
- Thực trạng xây dựng và thực hiện pháp luật về quyền tự chủ đại học chưa được tổng kết, đánh giá đầy đủ ở cả mức độ khái quát lẫn cụ thể;
- Cần xây dựng một mô hình đại học tự chủ có tính đến thể chế pháp luật, năng lực nội tại của cơ sở giáo dục và điều kiện kinh tế – xã hội của đất nước.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:
- Đối tượng nghiên cứu: Việc triển khai thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm ở các cơ sở đào tạo công lập; các trường đại học đã và đang thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong giáo dục và đào tạo.
- Phạm vi nội dung: Quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập dưới góc độ pháp luật, trọng tâm là pháp luật hành chính thuộc chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính.
- Phạm vi không gian: Một số trường đại học trên phạm vi cả nước, đặc biệt là nhóm 23 cơ sở giáo dục đại học công lập thực hiện cơ chế thí điểm tự chủ theo Nghị quyết số 77/NQ-CP.
- Phạm vi thời gian: Thu thập và nghiên cứu dữ liệu trong khoảng thời gian 10 năm, từ năm 2008 đến năm 2017.
Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án
Luận án thực hiện rà soát các tài liệu nghiên cứu liên quan đến tự chủ đại học ở cả phạm vi quốc tế và trong nước.
Về tình hình nghiên cứu ở nước ngoài, tác giả khảo cứu:
- Luận án tiến sĩ giáo dục học của Joanne Y. Taira (2004) tại Hoa Kỳ (Autonomy in public higher education: a case study of stakeholder perspectives and socio-cultural context), phân tích quyền tự chủ đại học công lập gắn với quan điểm của các bên liên quan và bối cảnh văn hóa xã hội.
- Công trình của Su-Yan Pan (2009, bản dịch tiếng Việt của Phạm Thị Ly năm 2010: Tự chủ đại học, nhà nước và những thay đổi xã hội ở Trung Quốc), nghiên cứu lịch sử các mô hình tự chủ và sự thừa nhận quyền tự chủ trong hệ thống giáo dục chịu sự kiểm soát tập trung của Bộ Giáo dục Trung Quốc.
- Báo cáo của Don Anderson và Richard Johnson (1998, University Autonomy in Twenty Countries), phân tích mức độ can thiệp pháp lý của nhà nước đối với giáo dục đại học tại 20 quốc gia, so sánh 3 nhóm truyền thống: Anh – Mỹ, Châu Âu và Châu Á.
- Báo cáo của Arthur Hauptman (Four models of growth, International Higher Education), xây dựng 4 kịch bản phát triển giáo dục đại học dựa trên mức độ phụ thuộc tài chính vào nhà nước.
- Báo cáo của Thomas Estermann, Terhi Nokkala và Monika Steinel (2010, University Autonomy in Europe II), khảo sát và so sánh quyền tự chủ tại 22 quốc gia Châu Âu trên 4 khía cạnh: tổ chức, tài chính, học thuật và nhân sự.
- Báo cáo của Chan Da-Wan (2017, The history of University Autonomy in Malaysia), phân tích các giai đoạn phát triển tự chủ đại học tại Malaysia qua các mốc 1962 (tự chủ cao), 1969 (nhà nước can thiệp kiểm soát) và 2003 (thành lập Bộ Đại học, phục hồi một phần quyền tự chủ).
Về tình hình nghiên cứu ở trong nước, tác giả phân chia theo các nhóm tài liệu:
- Sách chuyên khảo và giáo trình: GS. Trần Hồng Quân (1995) về đổi mới quản lý giáo dục; GS.TSKH. Trần Văn Nhung (2003) về đổi mới và hội nhập quốc tế; Đề tài cấp Nhà nước của Viện Nghiên cứu Chiến lược giáo dục (2003) về lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước về giáo dục; GS.TSKH. Bành Tiến Long (2005) về đổi mới đào tạo và hợp tác quốc tế; PGS. Trần Khánh Đức và PGS. Nguyễn Mạnh Hùng (2012), PGS. Trần Khánh Đức (2014) về quản trị đại học và mô hình tập đoàn hóa của Nhật Bản; loạt bài giảng của GS. Lâm Quang Thiệp về lịch sử giáo dục đại học thế giới, Việt Nam, quản lý đại học trong kinh tế thị trường, thiết chế hội đồng trường và kiểm định chất lượng; TS. Phạm Thị Ly (2008) phân tích mô hình hội đồng quản trị đại học Hoa Kỳ và khả năng vận dụng tại Việt Nam.
- Luận văn thạc sĩ và luận án tiến sĩ: Luận văn thạc sĩ luật học của Lê Thị Kim Dung (2005) và luận án tiến sĩ luật học (2012) về hoàn thiện pháp luật giáo dục và giáo dục đại học; luận văn thạc sĩ của Nguyễn Đức Cường (2006) và luận án tiến sĩ luật học (2009) về bảo đảm pháp luật cho quyền tự chủ và quản lý trường đại học, cao đẳng; luận văn thạc sĩ của chính tác giả Nguyễn Trọng Tuấn (2011) về pháp luật giáo dục đại học; luận án tiến sĩ luật học của Nguyễn Thị Thu Hà (2012) về quản lý nhà nước đối với giáo dục đại học; luận án tiến sĩ kinh tế của Trần Đức Cân (2012) về tự chủ tài chính; luận án tiến sĩ khoa học giáo dục của Nguyễn Thị Hồng Mến (2018) về quản lý tài chính; luận án tiến sĩ kinh tế của Tô Hồng Thiên (2017) về hệ thống thông tin kế toán.
- Kỷ yếu hội thảo và bài báo khoa học: Kỷ yếu hội thảo năm 2009 về vấn đề tự chủ – tự chịu trách nhiệm (35 bài); Kỷ yếu hội thảo quốc gia năm 2016 của Hiệp hội các trường Đại học, Cao đẳng Việt Nam (56 bài); Kỷ yếu hội thảo năm 2017 của Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng của Quốc hội (16 bài); các bài viết của Nguyễn Minh Thuyết (2014, 2017), Đồng Thế Hiển (2017), GS. Đỗ Trung Tá, PGS. Trần Khánh Đức (2018).
| Nhóm công trình |
Đại diện tác giả / Tổ chức |
Nội dung trọng tâm |
Giới hạn so với đề tài luận án |
| Nghiên cứu quốc tế |
Joanne Y. Taira (2004), Anderson & Johnson (1998), Estermann và cộng sự (2010), Chan Da-Wan (2017) |
Mô hình tự chủ, mức độ can thiệp của nhà nước, so sánh các lĩnh vực học thuật, tài chính, nhân sự, tổ chức |
Tập trung vào thể chế nước ngoài, không phân tích trực tiếp khung pháp lý hành chính Việt Nam |
| Sách, giáo trình trong nước |
GS. Trần Hồng Quân (1995), GS. Lâm Quang Thiệp, PGS. Trần Khánh Đức (2012, 2014), TS. Phạm Thị Ly (2008) |
Triết lý giáo dục, lược sử phát triển, quản trị đại học, thiết chế hội đồng trường, kiểm định chất lượng |
Nghiên cứu dưới góc độ quản lý giáo dục, xã hội học hoặc quản trị chung, thiếu phân tích quy phạm pháp luật hành chính |
| Luận án, luận văn chuyên ngành |
Lê Thị Kim Dung (2012), Nguyễn Đức Cường (2009), Nguyễn Thị Thu Hà (2012), Trần Đức Cân (2012) |
Pháp luật giáo dục nói chung, quản lý nhà nước, cơ chế tự chủ tài chính, kế toán |
Chưa tiếp cận chuyên sâu và toàn diện quyền tự chủ của trường đại học công lập dưới góc độ pháp luật hành chính |
| Kỷ yếu hội thảo, bài báo chuyên ngành |
Hội thảo Quốc hội (2017), Hiệp hội các trường ĐH, CĐ (2016), Nguyễn Minh Thuyết, Đồng Thế Hiển |
Bất cập trong các quy định pháp luật, thực tiễn thí điểm 23 trường theo Nghị quyết 77/NQ-CP |
Các bài viết mang tính phân tích từng khía cạnh riêng lẻ, chưa tạo thành công trình nghiên cứu hệ thống |
Tác giả đánh giá các nghiên cứu trước đây tập trung vào 5 nhóm nội dung chính: (1) hoàn thiện chính sách giáo dục quốc dân; (2) lý luận chung về bản chất và điều kiện tự chủ; (3) quản lý nhà nước và quản trị đại học; (4) các nội dung tự chủ cụ thể (tài chính, học thuật, tổ chức); (5) hệ thống phân tầng giáo dục đại học. Khoảng trống mà luận án giải quyết là xây dựng công trình nghiên cứu chuyên sâu, toàn diện và có hệ thống về quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập dưới góc độ luật học, đặc biệt là pháp luật hành chính, phân định rõ điều kiện, quy trình giao quyền và giới hạn pháp lý của quyền tự chủ.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
Về cơ sở lý thuyết, luận án xây dựng hệ thống các khái niệm và khung phân tích dựa trên các chuẩn mực học thuật quốc tế và quy định pháp luật Việt Nam:
- Khái niệm: Luận án phân tích khái niệm giáo dục đại học (higher education), trường đại học công lập (cơ sở do nhà nước đầu tư kinh phí, đất đai, cơ sở vật chất, hoạt động phi vụ lợi phục vụ lợi ích công), khái niệm tự chủ và quyền tự chủ đại học (university autonomy theo Anderson và Johnson năm 1998; institutional autonomy theo Debreczeni năm 2002).
- Phân loại quyền tự chủ: Luận án tiếp thu cách phân loại gồm:
- Tự chủ thực chất (substantive autonomy): quyền tự xác định chương trình và mục tiêu đào tạo;
- Tự chủ thủ tục (procedural autonomy): quyền tự lựa chọn các phương tiện thực hiện chính sách quốc gia;
- Tự chủ tổ chức (organic autonomy): quyền tự thiết lập cơ cấu học thuật nội bộ (khoa, phòng, viện).
- Mô hình quản trị đại học của World Bank (2008): Gồm 4 mô hình: Nhà nước kiểm soát hoàn toàn (state control - điển hình tại Malaysia), Bán tự chủ (semi-autonomous - Pháp, New Zealand), Bán độc lập (semi-independent - Singapore), và Độc lập (independent - Anh, Úc).
- Mô hình quản trị giáo dục 3A: Khung phân tích vận hành của quyền tự chủ gồm 3 yếu tố khép kín: Tự chủ (Autonomy) – Đánh giá (Assessment) – Giải trình (Accountability).
- Bản chất của quyền tự chủ đại học: Được xác định qua 6 đặc trưng: (1) thể hiện tính độc lập của nhà trường; (2) gắn liền với quá trình hạn chế sự can thiệp trực tiếp của nhà nước; (3) gắn liền với tự do học thuật; (4) gắn liền với trách nhiệm giải trình; (5) không đồng nghĩa với việc nhà nước cắt bỏ hỗ trợ tài chính; (6) gắn liền với quá trình xã hội hóa giáo dục.
- Điều kiện bảo đảm quyền tự chủ: Gồm cơ chế kiểm định chất lượng (dẫn chiếu kinh nghiệm Hoa Kỳ với hơn 50 tổ chức kiểm định quốc gia), xếp hạng đại học (các bảng xếp hạng quốc tế như THE, QS, ARWU) và cơ chế giải trình trách nhiệm trước nhà nước, người học và xã hội.
Phương pháp luận của luận án dựa trên phép biện chứng duy vật của Chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về giáo dục – đào tạo, nghiên cứu quyền tự chủ đại học một cách toàn diện trên nhiều khía cạnh.
Hệ thống phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng gồm:
- Phương pháp phân tích: Dùng để mổ xẻ nội dung các văn bản quy phạm pháp luật hành chính, tài liệu, chính sách của Nhà nước và các công trình học thuật (sử dụng xuyên suốt các chương).
- Phương pháp hệ thống: Dùng để phân loại, bố cục các tài liệu, luận điểm nghiên cứu ở Chương 1 và Chương 2.
- Phương pháp tổng hợp và thống kê: Dùng để tổng hợp số liệu thực tiễn từ các báo cáo công tác năm của các trường đại học giai đoạn 2008–2017 (sử dụng chủ yếu ở Chương 3).
- Phương pháp lịch sử: Tìm hiểu tiến trình chuyển biến quyền tự chủ đại học tại Việt Nam qua các thời kỳ.
- Phương pháp điều tra xã hội học: Khảo sát thực trạng thực hiện quyền tự chủ đại học dưới góc độ pháp luật hành chính thông qua 2 bộ phiếu hỏi:
- Mẫu 1: Dành cho Ban Giám hiệu và cán bộ lãnh đạo quản lý các trường đại học;
- Mẫu 2: Dành cho giảng viên các trường đại học.
- Phương pháp tham khảo ý kiến chuyên gia: Phỏng vấn, xin ý kiến các chuyên gia luật học và nhà quản lý giáo dục.
- Các phương pháp bổ trợ: So sánh, quy nạp và diễn dịch.
Nguồn tư liệu, dữ liệu của luận án gồm hệ thống văn bản pháp luật (Luật Giáo dục năm 2005, Luật Giáo dục đại học năm 2012, các Nghị quyết của Đảng, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư của Bộ Giáo dục và Đào tạo), các báo cáo thống kê chính thức của cơ quan quản lý, số liệu báo cáo của 23 trường đại học thí điểm theo Nghị quyết số 77/NQ-CP, và dữ liệu điều tra bằng phiếu hỏi thực tế.
Nội dung chính theo từng chương
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến quyền tự chủ đại học
Chương này tập trung tổng quan hệ thống các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về tự chủ đại học. Tác giả phân tích các mô hình tự chủ của các quốc gia đại diện (Hoa Kỳ, Anh, Úc, Pháp, Trung Quốc, Malaysia) và phân loại hệ thống tài liệu trong nước theo 5 nhóm hướng nghiên cứu chính: chính sách hệ thống giáo dục quốc dân; lý luận triết lý giáo dục và bản chất tự chủ; quản lý nhà nước và quản trị đại học; các nội dung tự chủ cụ thể (tài chính, học thuật, tổ chức, nhân sự); và phân tầng giáo dục đại học. Chương 1 chỉ ra khoảng trống về mặt luật học hành chính, từ đó xác lập 6 nhóm câu hỏi nghiên cứu và 4 giả thuyết khoa học của đề tài.
Chương 2: Những vấn đề lý luận về quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập
Chương 2 làm rõ cơ sở lý luận về tự chủ và quyền tự chủ đại học công lập. Tác giả phân tích các khái niệm giáo dục đại học, trường đại học công lập, tự chủ thể chế; phân loại tự chủ thành tự chủ thực chất, tự chủ thủ tục và tự chủ tổ chức; đối chiếu 4 mô hình quản trị đại học của World Bank (2008); làm rõ mô hình tương tác 3A (Tự chủ – Đánh giá – Trách nhiệm giải trình); phân tích 6 bản chất và vai trò của tự chủ đại học.
Chương này phân tích chi tiết các nội dung cấu thành quyền tự chủ theo thông lệ quốc tế (Anderson và Johnson, 1998) và pháp luật Việt Nam:
- Quyền tự chủ xác định tầm nhìn, sứ mệnh và giá trị cốt lõi;
- Quyền tự chủ trong hoạt động tuyển sinh (chỉ tiêu, phương thức tuyển sinh);
- Quyền tự chủ trong hoạt động đào tạo (mở ngành đào tạo và xây dựng chương trình đào tạo; luận án chỉ ra hạn chế khi chương trình khung chiếm tỷ lệ tới 60% thời lượng tổng chương trình);
- Quyền tự chủ về khoa học công nghệ (chuyển đổi từ cơ chế giao nhiệm vụ bao cấp sang gắn với nhu cầu thực tiễn);
- Quyền tự chủ trong hợp tác quốc tế;
- Quyền tự chủ về tài chính;
- Quyền tự chủ về tổ chức và nhân sự.
Đồng thời, tác giả phân tích các điều kiện thực hiện quyền tự chủ gồm kiểm định chất lượng, xếp hạng đại học và trách nhiệm giải trình. Tác giả chỉ ra điểm bất cập trong chính sách thí điểm: việc quy định các trường phải tự bảo đảm 100% kinh phí hoạt động thường xuyên và chi đầu tư mới được giao quyền tự chủ cao hơn theo Nghị quyết số 77/NQ-CP là chưa hợp lý, bởi cơ chế này chỉ tạo thuận lợi cho 23 trường thuộc khối kinh tế, kỹ thuật, công nghệ có nguồn thu dịch vụ cao, trong khi đặt các trường khối sư phạm và khoa học cơ bản vào thế bất lợi.
Chương 3: Thực trạng quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập ở Việt Nam hiện nay
Chương 3 đánh giá thực trạng theo 2 tiểu mục lớn:
- Thực trạng các quy định pháp luật về quyền tự chủ: Phân tích các quy định của Luật Giáo dục năm 2005, Điều 32 Luật Giáo dục đại học năm 2012, Nghị định số 16/2015/NĐ-CP và Nghị quyết số 77/NQ-CP. Tác giả chỉ rõ sự thiếu đồng bộ, chồng chéo giữa Luật Giáo dục đại học với các luật chuyên ngành khác (Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư công, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Luật Viên chức); sự mâu thuẫn giữa quy định trao quyền cho cơ sở với quyền hạn can thiệp của Bộ Giáo dục và Đào tạo (như việc quy định điều kiện mở ngành quá khắt khe về diện tích đất đai và chuẩn quốc gia).
- Thực trạng thực hiện quyền tự chủ: Đánh giá quá trình vận hành giai đoạn 2008–2017 và giai đoạn thí điểm 2014–2017 tại 23 trường đại học. Tổng hợp kết quả khảo sát từ 2 bộ phiếu hỏi (Mẫu 1 dành cho cán bộ quản lý và Mẫu 2 dành cho giảng viên), chỉ ra các hạn chế thực tế: cơ chế bộ chủ quản vẫn chi phối sâu sắc vào công tác nhân sự và bổ nhiệm; thiết chế Hội đồng trường hoạt động hình thức, chưa có thực quyền quản trị; quyền tự chủ tài chính bị bó hẹp trong khung giá trần học phí và các thủ tục chi tiêu hành chính; nghiên cứu khoa học chưa gắn chặt với doanh nghiệp.
Chương 4: Các giải pháp thực hiện quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập ở Việt Nam hiện nay
Chương 4 đề xuất hệ thống giải pháp dựa trên 2 nội dung chính:
- Các quan điểm và nguyên tắc đề xuất giải pháp: Tuân thủ đường lối đổi mới giáo dục của Đảng; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính đồng bộ của hệ thống pháp luật; phù hợp với các quy luật của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; gắn quyền tự chủ với trách nhiệm giải trình xã hội; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong trường đại học tự chủ.
- Các nhóm giải pháp thực hiện quyền tự chủ:
- Hoàn thiện hệ thống thể chế pháp lý: Đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Giáo dục đại học năm 2012 nhằm luật hóa cụ thể các nội dung tự chủ (học thuật, nhân sự, tài chính), xóa bỏ sự chồng chéo với các luật chuyên ngành;
- Đổi mới phương thức quản lý nhà nước: Chuyển dịch từ cơ chế kiểm soát trực tiếp sang quản lý giám sát chất lượng; từng bước xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản, tách bạch chức năng quản lý nhà nước với chức năng quản trị cơ sở;
- Hoàn thiện mô hình quản trị nội bộ: Thiết lập thực quyền cho Hội đồng trường là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà trường, có quyền quyết định nhân sự lãnh đạo và chiến lược phát triển;
- Đổi mới cơ chế tài chính: Nhà nước duy trì đầu tư ngân sách theo cơ chế đặt hàng đào tạo và kết quả đầu ra thay vì cấp phát cào bằng, không đồng nhất tự chủ với việc cắt giảm hoàn toàn ngân sách công;
- Nâng cao năng lực giải trình và kiểm định: Thành lập các tổ chức kiểm định chất lượng độc lập, chuẩn hóa công tác công khai thông tin tuyển sinh, đào tạo và tài chính.
Kết quả và những đóng góp mới
Luận án tự xác định 3 đóng góp mới về mặt khoa học:
Thứ nhất, về mặt lý luận: Luận án hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý luận về tự chủ đại học, quyền tự chủ đại học, bản chất, vai trò, nội hàm, điều kiện và giới hạn của việc giao quyền tự chủ cho các cơ sở giáo dục đại học công lập dưới giác độ luật học, đặc biệt là pháp luật hành chính. Công trình xác lập khung phân tích mô hình 3A (Tự chủ – Đánh giá – Trách nhiệm giải trình) áp dụng cho bối cảnh Việt Nam.
Thứ hai, về mặt thực tiễn: Luận án phân tích toàn diện thực trạng các quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2008–2017, trọng tâm là kết quả thí điểm theo Nghị quyết số 77/NQ-CP giai đoạn 2014–2017; đánh giá các ưu điểm, chỉ ra những tồn tại, bất cập và phân tích rõ các nguyên nhân trực tiếp bắt nguồn từ sự thiếu đồng bộ của pháp luật hành chính và cơ chế bộ chủ quản.
Thứ ba, về mặt giải pháp: Luận án xây dựng hệ thống quan điểm, nguyên tắc và đề xuất các giải pháp, kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật hành chính và các công cụ quản lý nhà nước để thực thi quyền tự chủ cho các cơ sở giáo dục đại học công lập; cung cấp các luận cứ khoa học trực tiếp phục vụ việc sửa đổi, bổ sung Luật Giáo dục đại học năm 2012.
Về kiến nghị, luận án đề xuất các giải pháp then chốt:
- Sửa đổi Luật Giáo dục đại học năm 2012 để quy định rõ ranh giới tự chủ của nhà trường và thẩm quyền quản lý nhà nước;
- Xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản đối với các trường đại học công lập;
- Chuyển giao thẩm quyền quyết định mở ngành và phương thức tuyển sinh cho Hội đồng khoa học và Hội đồng trường;
- Sửa đổi tiêu chí giao quyền tự chủ tại Nghị quyết số 77/NQ-CP, không lấy điều kiện tự bảo đảm 100% kinh phí làm tiêu chí tiên quyết để trao quyền tự chủ học thuật và tổ chức nhân sự;
- Quy định địa vị pháp lý thực chất và quyền lực của Hội đồng trường trong việc bầu chọn, bổ nhiệm chức danh Hiệu trưởng.
Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp
Về hạn chế, luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu dưới góc độ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính; phạm vi khảo sát thực tế tập trung vào một số trường đại học công lập và nhóm 23 trường thí điểm tự chủ theo Nghị quyết số 77/NQ-CP; mốc số liệu thực tiễn dừng lại ở giai đoạn 2008–2017.
Về hướng nghiên cứu tiếp theo, các công trình sau này có thể:
- Tiếp tục theo dõi, đánh giá tác động thực tế của các quy định pháp luật sau khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học được Quốc hội ban hành;
- Mở rộng phạm vi khảo sát trên toàn bộ hệ sinh thái các trường đại học công lập thuộc các khối ngành đặc thù (nghệ thuật, văn hóa, thể thao, sư phạm, an ninh, quốc phòng);
- Đi sâu nghiên cứu cơ chế tài phán hành chính trong việc giải quyết các tranh chấp quyền lực nội bộ giữa Hội đồng trường, Hiệu trưởng và cơ quan quản lý nhà nước.
Giá trị tham khảo
Luận án là tài liệu tham khảo cho các nhóm đối tượng:
- Cơ quan lập pháp và quản lý nhà nước: Ủy ban Văn hóa, Giáo dục của Quốc hội, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính có thể tham khảo luận chứng khoa học để rà soát, sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến tự chủ đại học, phân cấp quản lý và xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản.
- Cán bộ quản lý cơ sở giáo dục đại học: Ban Giám hiệu, thành viên Hội đồng trường các trường đại học công lập tham khảo để xây dựng quy chế tổ chức hoạt động, vận hành mô hình quản trị nội bộ và thực hiện trách nhiệm giải trình.
- Giới nghiên cứu và đào tạo luật học: Giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học chuyên ngành Luật Hiến pháp, Luật Hành chính và Quản lý giáo dục có thể sử dụng công trình làm tài liệu giảng dạy, nghiên cứu lý luận về phân cấp quyền lực và dịch vụ công.
Phần nội dung đáng tham khảo nhất là hệ thống hóa lý luận về các mô hình tự chủ trên thế giới và phân tích các mâu thuẫn pháp lý tại Chương 2 và Chương 3.
Câu hỏi thường gặp
1. Quyền tự chủ đại học được luận án định nghĩa như thế nào dưới góc độ pháp lý?
Luận án định nghĩa quyền tự chủ đại học là các quy định của pháp luật phản ánh mối quan hệ giữa nhà nước với các cơ sở giáo dục đại học trong việc thực hiện mục tiêu tự do học thuật, tự chủ quản trị và các điều kiện giải trình bắt buộc để thực hiện quyền tự chủ của mình. Quyền tự chủ không có mục đích tự thân mà là công cụ quản lý do nhà nước giao cho các trường nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả đào tạo.
2. Vì sao luận án phản đối tiêu chí tự bảo đảm 100% kinh phí hoạt động tại Nghị quyết số 77/NQ-CP?
Luận án chỉ ra rằng quy định cơ sở phải lo được 100% kinh phí hoạt động thường xuyên và chi đầu tư mới được trao quyền tự chủ cao hơn là chưa phù hợp. Cơ chế này chỉ thuận lợi cho các trường khối kinh tế, xã hội, kỹ thuật, công nghệ có nhu cầu xã hội cao và ít chi phí thiết bị; ngược lại, các trường khối sư phạm hoặc khoa học cơ bản không có khả năng tự chủ tài chính cao sẽ bị tước đi cơ hội nhận quyền tự chủ ở các mặt học thuật và tổ chức.
3. Mô hình quản lý giáo dục 3A được đề cập trong luận án vận hành ra sao?
Mô hình 3A là vòng lặp phản hồi khép kín trong quản lý giáo dục, gồm 3 thành tố: Tự chủ (Autonomy), Đánh giá (Assessment) và Giải trình (Accountability). Cơ sở giáo dục nhận quyền tự chủ để tự ra quyết định, hoạt động của cơ sở phải trải qua đánh giá và kiểm định chất lượng, từ đó cơ sở phải thực hiện trách nhiệm giải trình công khai trước nhà nước và xã hội; kết quả giải trình là căn cứ để nhà nước quyết định mức độ giao quyền tự chủ tiếp theo.
4. Dữ liệu thực tiễn của luận án được thu thập qua những công cụ nào?
Dữ liệu thực tiễn được thu thập qua báo cáo công tác năm giai đoạn 2008–2017 của các trường đại học, số liệu tổng kết đề án thí điểm của 23 trường đại học theo Nghị quyết số 77/NQ-CP giai đoạn 2014–2017, ý kiến tham vấn chuyên gia luật và quản lý giáo dục, cùng 2 bộ phiếu hỏi điều tra xã hội học: Mẫu 1 dành cho Ban Giám hiệu và cán bộ lãnh đạo quản lý; Mẫu 2 dành cho giảng viên các trường đại học.
5. Luận án chỉ ra hạn chế gì trong quy định về tự chủ chương trình đào tạo tại Việt Nam?
Luận án chỉ ra rằng giáo dục đại học Việt Nam vẫn vận hành theo chương trình khung cố định khá cứng nhắc của Bộ Giáo dục và Đào tạo, chiếm tỷ lệ tới 60% thời lượng tổng chương trình. Giảng viên không được chủ động quyết định đầy đủ nội dung giảng dạy, dẫn đến nội dung đào tạo chưa theo kịp nhu cầu thực tiễn của thị trường lao động.
Kết luận
Luận án của nghiên cứu sinh Nguyễn Trọng Tuấn là công trình nghiên cứu hệ thống về quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập ở Việt Nam dưới góc độ luật học, trọng tâm là pháp luật hành chính. Bằng việc phân tích lý luận mô hình quản trị 3A và đối chiếu thực tiễn thí điểm 23 trường đại học theo Nghị quyết số 77/NQ-CP giai đoạn 2008–2017, tác giả đã chỉ rõ các điểm nghẽn về thể chế bộ chủ quản và sự thiếu đồng bộ của pháp luật hiện hành. Hệ thống quan điểm, nguyên tắc và giải pháp do luận án đề xuất cung cấp luận cứ khoa học trực tiếp cho việc sửa đổi Luật Giáo dục đại học năm 2012 và hoàn thiện chính sách giáo dục đại học công lập tại Việt Nam.
