Tổng quan nghiên cứu

Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước là nhiệm vụ trọng tâm nhằm hoàn thiện kết cấu hạ tầng kỹ thuật và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương. Huyện Phú Lương là huyện miền núi nằm ở phía Bắc tỉnh Thái Nguyên với tổng diện tích tự nhiên đạt 368,94 km2, bao gồm 15 đơn vị hành chính trực thuộc với 13 xã và 2 thị trấn. Địa bàn huyện có tính chất đặc thù khi có tới 9 xã sở hữu các xóm thuộc diện đặc biệt khó khăn, dẫn tới nguồn thu ngân sách tại chỗ còn hạn hẹp, trong khi nhu cầu vốn đầu tư phát triển hạ tầng giao thông, thủy lợi, trường học và trạm y tế lại vô cùng cấp thiết.

Thực tế công tác quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản tại huyện Phú Lương giai đoạn 2015-2017 đã đạt được nhiều chuyển biến tích cực, song vẫn bộc lộ những hạn chế lớn. Tình trạng đầu tư còn dàn trải, thời gian thi công kéo dài qua nhiều năm làm giảm hiệu quả sử dụng đồng vốn công. Đặc biệt, tính đến ngày 31 tháng 12 năm 2017, toàn huyện còn tồn đọng tới 219 dự án chậm quyết toán vốn so với quy định pháp luật.

Đề tài nghiên cứu được thực hiện nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, khảo sát toàn diện thực trạng quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước tại huyện Phú Lương trong giai đoạn 3 năm từ 2015 đến 2017. Mục tiêu cụ thể là nhận diện các rào cản trong các khâu từ chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến quyết toán hoàn thành, từ đó xác lập hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả phân bổ vốn và giảm thiểu thất thoát lãng phí.

Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc cung cấp luận cứ khoa học để Ủy ban nhân dân huyện Phú Lương tái cơ cấu kế hoạch đầu tư công trung hạn, hướng tới mục tiêu tăng trưởng kinh tế địa phương đạt mức trên 8% mỗi năm và giải quyết dứt điểm các dự án tồn đọng nợ xây dựng cơ bản.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng hệ thống lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại kết hợp với các nguyên tắc quản trị vòng đời dự án đầu tư công. Ngân sách nhà nước cấp huyện đóng vai trò là công cụ kinh tế vĩ mô quan trọng để chính quyền địa phương thực hiện chức năng quản lý, phân bổ nguồn lực và bảo đảm an sinh xã hội. Theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Luật Đầu tư công năm 2014, chu trình quản lý dự án xây dựng cơ bản sử dụng vốn công bắt buộc phải trải qua ba giai đoạn cốt lõi:

Thứ nhất, giai đoạn chuẩn bị đầu tư bao gồm việc lập, thẩm định và phê duyệt báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn, lập và phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc báo cáo kinh tế - kỹ thuật.

Thứ hai, giai đoạn thực hiện dự án bao gồm công tác thiết kế bản vẽ thi công, lập dự toán công trình, đền bù giải phóng mặt bằng, đấu thầu lựa chọn nhà thầu xây lắp, thi công xây dựng và giám sát chất lượng.

Thứ ba, giai đoạn kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng bao gồm nghiệm thu bàn giao, bảo hành công trình và lập hồ sơ quyết toán vốn đầu tư hoàn thành.

Đặc điểm của dự án xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách là đòi hỏi lượng vốn lớn, thời gian thu hồi vốn gián tiếp thông qua hiệu quả kinh tế - xã hội, địa điểm thi công cố định và gắn liền với nhiều quy chuẩn kỹ thuật nghiêm ngặt. Việc quản lý hiệu quả đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai minh bạch và phân cấp thẩm quyền rõ ràng giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm bảo đảm tính khách quan và chiều sâu phân tích:

Về dữ liệu thứ cấp, tác giả tiến hành thu thập toàn bộ báo cáo thu chi ngân sách, kế hoạch phân bổ vốn đầu tư công, hồ sơ quyết toán công trình và các văn bản chỉ đạo điều hành của Ủy ban nhân dân huyện Phú Lương, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Kinh tế và Hạ tầng trong giai đoạn 2015-2017 với quy mô tổng hợp hơn 300 danh mục dự án.

Về dữ liệu sơ cấp, nghiên cứu tiến hành khảo sát thực địa thông qua phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích với cỡ mẫu gồm 60 cán bộ, chuyên viên quản lý dự án, lãnh đạo phòng ban chuyên môn cấp huyện và cán bộ địa chính - xây dựng tại 15 xã, thị trấn. Lý do lựa chọn phương pháp chọn mẫu phân tầng là để bao quát được đầy đủ góc nhìn từ cấp ban hành quyết định đầu tư đến cấp trực tiếp điều hành công trình tại hiện trường.

Phương pháp phân tích bao gồm thống kê mô tả, so sánh định lượng tốc độ tăng trưởng vốn qua các năm, phân tích cơ cấu tỷ trọng vốn ngân sách nhà nước so với tổng vốn đầu tư toàn xã hội, và phân tích sai lệch tiến độ thi công. Việc kết hợp các phương pháp này giúp chỉ ra chính xác các điểm nghẽn về mặt thủ tục và thời gian trong từng công đoạn thẩm định dự án.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực tế tại huyện Phú Lương giai đoạn 2015-2017 làm nổi bật những kết quả sau:

Thứ nhất, cơ cấu nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện chủ yếu phụ thuộc vào ngân sách cấp trên. Nguồn vốn ngân sách nhà nước chiếm tỷ trọng áp đảo, trung bình trên 80% tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản toàn huyện, trong đó nguồn vốn bổ sung có mục tiêu và hỗ trợ từ ngân sách tỉnh Thái Nguyên cùng ngân sách trung ương chiếm hơn 65% tổng vốn bố trí hàng năm.

Thứ hai, quy mô dự án chủ yếu là các dự án nhóm C và công trình lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật có tổng mức đầu tư dưới 15 tỷ đồng, chiếm tới hơn 85% tổng số dự án được triển khai trên địa bàn 15 xã, thị trấn. Thời gian thẩm định hồ sơ báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư tại cấp huyện theo quy định là không quá 20 ngày làm việc đối với dự án nhóm C, song trong thực tế có khoảng 35% dự án bị kéo dài thời gian thẩm định do hồ sơ khảo sát ban đầu thiếu chuẩn xác.

Thứ ba, công tác giải ngân và quyết toán vốn đầu tư bộc lộ nhiều hạn chế nghiêm trọng. Tỷ lệ giải ngân vốn xây dựng cơ bản hàng năm của huyện chỉ đạt mức từ 78% đến 86% kế hoạch được giao. Tính đến thời điểm 31 tháng 12 năm 2017, toàn huyện có 219 dự án đã hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng nhưng vẫn chậm lập và phê duyệt hồ sơ quyết toán vốn đầu tư so với thời hạn quy định của Bộ Tài chính.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện nghiên cứu phản ánh những vấn đề mang tính hệ thống trong công tác quản lý tài chính công tại địa bàn miền núi. Nguyên nhân trực tiếp của việc chậm trễ nằm ở năng lực của các chủ đầu tư cấp xã còn yếu, đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý dự án tại 13 xã miền núi hầu hết là kiêm nhiệm, thiếu chứng chỉ chuyên môn sâu về xây dựng và đấu thầu.

Số liệu nghiên cứu có thể được trực quan hóa qua Biểu đồ cơ cấu vốn đầu tư thể hiện tỷ lệ giữa ngân sách trung ương, ngân sách tỉnh và ngân sách huyện, cùng Biểu đồ cột so sánh tiến độ giải ngân thực tế so với kế hoạch giai đoạn 2015-2017. Bên cạnh đó, Bảng thống kê phân loại 219 dự án chậm quyết toán cho thấy nhóm công trình giao thông nông thôn và thủy lợi nội đồng chiếm tỷ lệ cao nhất với hơn 60% tổng số dự án tồn đọng, do vướng mắc kéo dài trong khâu đo đạc hiện trạng và giải phóng mặt bằng.

So sánh với các nghiên cứu tương tự tại một số huyện vùng cao của tỉnh Bắc Kạn và Lạng Sơn, tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản và chậm quyết toán tại Phú Lương có cùng nguyên nhân là sự phân bổ vốn dàn trải, chưa kiên quyết cắt giảm các dự án không cấp thiết. Kết quả thảo luận khẳng định sự cần thiết phải thiết lập cơ chế giám sát nghiệm thu nghiêm ngặt, gắn trách nhiệm cá nhân của chủ đầu tư với tiến độ giải ngân từng quý.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao chất lượng quản lý dự án xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách trên địa bàn huyện Phú Lương, bốn nhóm giải pháp đồng bộ được đề xuất như sau:

Thứ nhất, nâng cao chất lượng công tác lập, thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư. Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với Phòng Kinh tế và Hạ tầng huyện Phú Lương cần siết chặt quy trình thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn, rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ dự án nhóm C xuống dưới 10 ngày làm việc, kiên quyết không đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn những dự án chưa rõ nguồn vốn bảo đảm, phấn đấu giảm tỷ lệ sai sót hồ sơ thiết kế ban đầu xuống dưới 5% trong giai đoạn tới.

Thứ hai, tăng cường hiệu quả công tác đấu thầu và quản lý thi công xây dựng. Ủy ban nhân dân huyện cần chỉ đạo đẩy mạnh áp dụng 100% hình thức đấu thầu qua Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia đối với các gói thầu xây lắp quy mô dưới 15 tỷ đồng trước năm 2020. Thiết lập cơ chế kiểm tra hiện trường định kỳ 01 tháng một lần đối với các công trình trọng điểm, bảo đảm 100% các mốc tiến độ thi công không bị trễ hạn quá 15 ngày so với hợp đồng.

Thứ ba, xử lý dứt điểm 219 dự án chậm quyết toán và ngăn chặn nợ đọng xây dựng cơ bản. Ủy ban nhân dân huyện Phú Lương cần thành lập Tổ công tác liên ngành hoạt động liên tục trong 12 tháng để rà soát, tháo gỡ khó khăn về chứng từ và hoàn thiện thủ tục tất toán cho toàn bộ 219 công trình tồn đọng. Quy định rõ ràng tiêu chí không giao dự án mới cho các ban quản lý hoặc chính quyền xã còn dự án quá hạn quyết toán trên 06 tháng.

Thứ tư, đào tạo và chuẩn hóa năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý dự án. Huyện ủy và Ủy ban nhân dân huyện cần xây dựng kế hoạch tổ chức tối thiểu 02 khóa tập huấn nghiệp vụ chuyên sâu mỗi năm về Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng và kỹ năng quản lý rủi ro cho hơn 50 cán bộ chuyên trách tại 15 xã, thị trấn và các phòng ban chuyên môn.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị thiết thực cho nhiều nhóm đối tượng:

Nhóm thứ nhất là các nhà quản lý và lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã tại các địa phương có điều kiện tương đồng. Nghiên cứu cung cấp khung tham chiếu thực tiễn để rà soát quy trình phân cấp quản lý, lựa chọn danh mục đầu tư ưu tiên và kiểm soát chặt chẽ kế hoạch phân bổ vốn ngân sách hàng năm.

Nhóm thứ hai là Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng và các phòng chuyên môn như Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Kinh tế và Hạ tầng. Luận văn cung cấp các biểu mẫu phân tích, tiêu chí đánh giá năng lực nhà thầu và phương pháp theo dõi tiến độ giải phóng mặt bằng nhằm tối ưu hóa chi phí và thời gian triển khai công trình.

Nhóm thứ ba là các học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công và Tài chính - Ngân hàng. Tài liệu là nguồn dữ liệu thực chứng hữu ích phục vụ giảng dạy và phát triển các đề tài nghiên cứu chuyên sâu về hiệu quả đầu tư công tại các địa bàn miền núi khó khăn.

Nhóm thứ tư là các doanh nghiệp xây dựng, nhà thầu thi công hạ tầng. Việc nắm bắt các quy định về thẩm định, nghiệm thu và quy trình thanh quyết toán của chính quyền địa phương giúp nhà thầu chuẩn bị hồ sơ dự thầu chuẩn xác và đẩy nhanh tiến độ thu hồi vốn công trình.

Câu hỏi thường gặp

Câu hỏi 1: Quy trình thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn dự án nhóm C cấp huyện được thực hiện như thế nào? Trả lời: Phòng Tài chính - Kế hoạch cấp huyện là cơ quan chủ trì thẩm định nội bộ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách huyện và vốn hỗ trợ từ tỉnh. Thời gian thẩm định theo quy định không quá 10 ngày làm việc. Cơ quan chuyên môn sẽ đánh giá khả năng thu ngân sách thực tế của huyện trước khi trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện phê duyệt chủ trương đầu tư.

Câu hỏi 2: Tại sao huyện Phú Lương lại tồn đọng tới 219 dự án chậm quyết toán tính đến cuối năm 2017? Trả lời: Tình trạng này phát sinh do năng lực lập hồ sơ hoàn công của nhà thầu và chủ đầu tư cấp xã còn hạn chế, nhiều hồ sơ thanh toán thiếu hóa đơn chứng từ hợp lệ. Ngoài ra, việc giải phóng mặt bằng kéo dài dẫn đến biến động đơn giá vật liệu xây dựng, làm thay đổi dự toán ban đầu và gây ách tắc trong công tác phê duyệt quyết toán cuối cùng.

Câu hỏi 3: Tỷ trọng vốn ngân sách trung ương và tỉnh hỗ trợ huyện Phú Lương chiếm bao nhiêu phần trăm? Trả lời: Theo số liệu giai đoạn 2015-2017, nguồn vốn hỗ trợ có mục tiêu từ ngân sách cấp trên chiếm trên 65% tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản toàn huyện. Do nguồn thu ngân sách tại chỗ của 15 xã, thị trấn còn rất thấp, huyện Phú Lương phụ thuộc lớn vào các chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới và giảm nghèo bền vững để hoàn thiện hạ tầng.

Câu hỏi 4: Phòng Kinh tế và Hạ tầng huyện Phú Lương giữ vai trò gì trong quản lý dự án xây dựng cơ bản? Trả lời: Phòng Kinh tế và Hạ tầng là cơ quan chuyên môn chủ trì thẩm định báo cáo kinh tế - kỹ thuật và hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công, dự toán đối với các công trình dân dụng, giao thông từ cấp 3 trở xuống có tổng mức đầu tư dưới 15 tỷ đồng, đồng thời trực tiếp kiểm tra công tác nghiệm thu trước khi đưa công trình vào sử dụng.

Câu hỏi 5: Giải pháp nào là trọng tâm nhất để hạn chế tình trạng đầu tư dàn trải tại cấp huyện? Trả lời: Giải pháp trọng tâm là tuân thủ nghiêm ngặt Luật Đầu tư công, chỉ phê duyệt quyết định đầu tư khi đã xác định rõ nguồn vốn và kế hoạch vốn được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Huyện cần tập trung tối thiểu 80% vốn ngân sách hàng năm để thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản và bố trí vốn cho các công trình chuyển tiếp trước khi khởi công dự án mới.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và khung pháp lý về quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước tại cấp huyện trong bối cảnh thực hiện Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Luật Đầu tư công năm 2014.
  • Công trình đã phản ánh trung thực thực trạng đầu tư xây dựng cơ bản tại huyện Phú Lương giai đoạn 2015-2017 với diện tích 368,94 km2 và 15 đơn vị hành chính, làm rõ điểm nghẽn lớn nhất là 219 dự án chậm hoàn thành hồ sơ quyết toán vốn đầu tư.
  • Nghiên cứu đã phân tích sâu sắc các nguyên nhân khách quan và chủ quan, từ sự phụ thuộc hơn 65% vào nguồn vốn bổ sung cấp trên đến hạn chế về trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ phụ trách dự án cấp cơ sở.
  • Hệ thống 4 nhóm giải pháp đã được xây dựng có tính khả thi cao, gắn liền với các mốc thời gian cụ thể như đẩy mạnh đấu thầu qua mạng trước năm 2020 và xử lý dứt điểm các dự án quá hạn quyết toán trong vòng 12 tháng.
  • Luận văn cung cấp nguồn tài liệu khoa học và thực tiễn có giá trị định hướng cao, hỗ trợ chính quyền địa phương hoàn thiện công tác quản lý tài chính công, nâng cao hiệu quả đồng vốn ngân sách và tạo đà bứt phá cho kinh tế - xã hội huyện Phú Lương trong giai đoạn tiếp theo.