CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THANH TRA, GIÁM SÁT VÀ PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA, GIÁM SÁT TRONG LĨNH VỰC NGÂN HÀNG 1. Khái quát về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng 1. Khái niệm tranh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng 1. Khái niệm thanh tra, giám sát Để hiểu rõ thế nào là thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng, trước hết cần phải hiểu về thanh tra, giám sát nói chung.
Đây là hai khái niệm thường xuyên được sử dụng trong công tác QLNN trên tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội, vậy thanh tra, giám sát là gì? Trong tiếng Anh thường sử dụng từ Inspect (thanh tra) – xuất phát từ một từ gốc Latinh là In – Spectare có nghĩa là “nhìn vào bên trong” chỉ “một sự xem xét từ bên goài vào một đối tượng nhất định”. Theo cuốn Từ điển tiếng Việt - Viện Ngôn ngữ học do Giáo sư Hoàng Phê làm chủ biên, xuất bản năm 2003, thanh tra được nêu với ý nghĩa là hành động “kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”. Về mặt khoa học pháp lý, từ thanh tra được giải thích trong Từ điển Luật học “là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định” (Bộ Tư pháp, 2016). Trong khi đó Luật Thanh tra 2010 (Luật số 56/2010/QH12 thông qua ngày 15 tháng 11 năm 2010); không được định nghĩa một cách cụ thể thanh tra là gì, mà luật chỉ đề cập đến mục đích của hoạt động thanh tra là“.
nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục, phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật, phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo về lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.” 7 Đối với khái niệm giám sát nói chung, cũng theo cuốn Từ điển tiếng Việt, giám sát nghĩa là “theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không” (Hoàng Phê, 2003). Từ điển bách khoa Việt Nam, giải thích giám sát “là một hình thức hoạt động của cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội nhằm bảo đảm pháp chế hoặc sự chấp hành những quy tắc chung nào đó” (Hội đồng quốc gia, 2002). Theo Từ điển Luật học, giám sát là “sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh” (Bộ Tư pháp, 2016). Trong ngành khoa học pháp lý, giám sát thường được nhắc tới với hai nội dung, thứ nhất là giám sát nhân dân - hoạt động của nhân dân, thực hiện giám sát đối với bộ máy nhà nước, đảm bảo bộ máy nhà nước hoạt động đúng Hiến pháp và pháp luật.
Nội dung giám sát thứ hai đề cập đến hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước, tiến hành đối với các cơ quan khác trong bộ máy của mình, Quốc hội giám sát đối với Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ,.; Hội đồng nhân dân giám sát hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân,. Để điều chỉnh quan hệ này, Quốc hội đã thông qua Luật số 87/2015/QH13 (sau đây gọi là Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân) vào ngày 20 tháng 11 năm 2015; tại khoản 1, Điều 2 luật này giải thích “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”. Có thể thấy hai khái niệm thanh tra, giám sát dù được nêu lên ở trong các từ điển hay văn bản pháp luật khác nhau đều mang đặc trưng là các hoạt động mang tính kiểm tra, xem xét, theo dõi của một chủ thể nào đó đối với một hay nhiều đối tượng để đánh giá tính đúng đắn, chính xác trong hoạt động của các đối tượng này, xem xem các hoạt động của đối tượng bị thanh tra, giám sát có tuân thủ đúng các 8 nguyên tắc và quy định đã đặt ra hay không; đặc biệt trong lĩnh vực pháp luật cuốn Từ điển Luật học còn nêu rõ mục đích của hoạt động giám sát là nhằm đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh. Từ khái niệm thanh tra đã được đề cập ở trên và mục đích của hoạt động thanh tra theo Luật Thanh tra năm 2010, có thể rút ra khái niệm khái quát về thanh tra như sau: Thanh tra là hoạt động kiểm tra, xem xét của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm đánh giá tính hợp pháp trong các hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; phát hiện những khe hở trong cơ chế chính sách của Nhà nước và tìm ra biện pháp khắc phục; xử lý những hành vi sai phạm; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội.
Đối với khái niệm giám sát, trong phạm vi nghiên cứu của khóa luận này, với mục tiêu là tìm hiểu về hoạt động giám sát của cơ quan nhà nước cụ thể là cơ quan thanh tra Ngân hàng nhà nước (NHNN) đối với các tổ chức tín dụng (TCTD), chi nhánh ngân hàng nước ngoài tại Việt Nam; em xin phép chỉ đề cập đến hoạt động của cơ quan giám sát nhà nước và sử dụng lại cách giải thích từ ngữ nêu tại khoản 1, Điều 2, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân; mà không xây dựng lại một khái niệm giám sát khác. Khái niệm thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng Lịch sử ra đời và phát triển của ngân hàng và các hoạt động ngân hàng được ghi nhận từ thời kỳ Cổ Hy Lạp, thời kỳ La Mã đến thời kỳ Trung Cổ và cận hiện đại. Bắt nguồn từ những việc đơn thuần là ký gửi đồ dùng cá nhân cho các dòng temple tại Tây Âu thời kỳ Cổ Hy Lạp, đến các hình thái rõ nét hơn của hoạt động ngân hàng như nhận tiền, cho vay tiền; trong các thời kỳ sau đó, ngân hàng khi này với tư cách là trung gian tín dụng, cầu nối giữa người có tiền nhàn dỗi và người có nhu cầu vay vốn sử dụng cho các hoạt động tiêu dùng, sản xuất kinh doanh; ngân hàng cần có trách nhiệm với cả hai bên trong mối quan hệ này, đặc biệt là sự an toàn cho số tiền của người gửi tiền. Vì ngay từ ban đầu, đối tượng kinh doanh của ngân hàng đã rất đặc thù là tiền tệ, nên các nhà nước khi đó cũng bắt đầu có sự can 9 thiệp vào hoạt động này, bằng cách ban hành pháp luật điều chỉnh, kiểm tra và theo dõi thường xuyên.
Ngày nay, cùng với sự phát triển của nền kinh tế toàn cầu, hoạt động ngân hàng ngày càng giữ vai trò quan trọng trong lĩnh vực tín dụng, tiền tệ; theo sau đó là sự xuất hiện của nhiều loại hình tổ chức mới, gọi chung là TCTD, nhiều hoạt động ngân hàng hoàn toàn mới và hiện đại được ra đời, không còn chỉ là các ngân hàng thông thường hay dịch vụ nhận tiền gửi và cho vay đơn thuần, mà là các TCTD phi ngân hàng, những hoạt động hoàn toàn mới như cung ứng dịch vụ thẻ, dịch vụ thanh toán. càng làm tăng thêm tính phức tạp cho các hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng. Chính vì vậy, việc đảm bảo an toàn cho hệ thống TCTD cũng như cho hệ thống tài chính rất được chú trọng. Để thực hiện được mục tiêu này, cần có hoạt động tranh tra, giám sát mang tính chất thường xuyên, liên tục và được thực hiện bởi một cơ quan có thẩm quyền.
Thông qua cơ chế này và những quy định của pháp luật nhằm đánh giá tính hiệu quả trong hoạt động ngân hàng, đánh giá mức độ rủi ro của các TCTD; có những biện pháp khắc phục và xử lý những hành vi vi phạm, đảm bảo sự an toàn trong quá trình thực hiện các nghiệp vụ ngân hàng của TCTD. Hai khái niệm thanh tra, giám sát ngân hàng được giải thích trong Luật NHNN Việt Nam 2010 (Luật số 46/2010/QH12 được thông qua ngày 16 tháng 06 năm 2010) như sau: “Thanh tra ngân hàng là hoạt động thanh tra của NHNN đối với các đối tượng thanh tra ngân hàng trong việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng” “Giám sát ngân hàng là hoạt động của NHNN trong việc thu thập, tổng hợp, phân tích thông tin về đối tượng giám sát ngân hàng thông qua hệ thống thông tin, báo cáo nhằm phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời rủi ro gây mất an toàn hoạt động ngân hàng, vi phạm quy định an toàn hoạt động ngân hàng và các quy định khác của pháp luật có liên quan.” Như vây, từ cách giải thích như trên về thanh tra, giám sát cũng những đặc trưng trong lĩnh vực ngân hàng, có thể rút ra khái niệm sau: Thanh tra, giám sát 10 trong lĩnh vực ngân hàng được hiểu là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền, thực hiện một số hoạt động mang tính chuyên môn, nghiệp vụ nhằm đảm bảo cho hoạt động của hệ thống các TCTD luôn an toàn, hiệu quả, hạn chế mọi loại rủi ro gây ảnh hưởng đến hệ thống tín dụng và nền kinh tế. Mục đích thực hiện thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng Mục đích của cơ quan quản lý khi tiến hành hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng trước hết là để đảm bảo sự phát triển an toàn, lành mạnh của hệ thống TCTD, hệ thống tài chính, phòng ngừa, phát hiện và ngăn chặn mọi rủi ro xuất phát từ việc thực hiện các nghiệp vụ ngân hàng của TCTD hoặc các tác nhân từ bên ngoài. Thông qua mục tiêu này để duy trì và nâng cao lòng tin của công chúng với hệ thống TCTD, thu hút sự quan tâm và đầu tư từ các cá nhân, tổ chức cả trong và ngoài nước.