Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN HÀNH VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1. Những vấn đề lý luận pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 1. Khái niệm giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai Trong bất kỳ hình thái xã hội nào, những vấn đề về xử sử của các chủ thể (hay còn gọi là quyền và nghĩa vụ) trong quá trình tham gia vào các quan hệ xã hội diễn ra rất phong phú và đa dạng.
Chính vì vậy, các mâu thuẫn về quyền, lợi ích trong quá trình tham gia quan hệ xã hội là điều không thể tránh khỏi. Theo đó, vấn đề khiếu nại của một đối tượng nhất định khi nằm trong một mối quan hệ xã hội cụ thể đã luôn được quan tâm và được tiếp cận ở nhiều cấp độ, khía cạnh khác nhau, trên những lĩnh vực khác nhau. Theo cách giải nghĩa về từ vừng, “khiếu nại” được hiểu là “đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý” [29, tr. Còn trong nội dung mà sách giải thích thuật ngữ pháp lý thì giải nghĩa khiếu nại là “việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác” [8, tr.
Còn xem xét dưới góc tiếp cận khoa học pháp lý, thuật ngữ khiếu nại được hiểu là sự phản ứng của các chủ thể trong xã hội đối với quyết định của các cơ quan nhà nước hoặc hành vi của người làm việc trong các đơn vị trên khi họ cho rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [9, tr. Về bản chất, quyền khiếu nại còn có thể hiểu là quyền để bảo vệ quyền. Theo đó, khiếu nại là hiện tượng xã hội, hiện tượng này xuất hiện và phát triển nhanh chóng 7 khi có sự xung đột về lợi ích giữa các chủ thể mà biểu hiện của nó là kết quả tất yếu của các chủ thể có liên quan khi họ cho rằng những nhu cầu vốn có thuộc mình bị xâm phạm.Việc khiếu nại không chỉ mang ý nghĩa bảo vệ quyền lợi của người dân tránh sự vi phạm từ phía chủ thể mang trong mình quyền lực nhà nước, thay mặt nhà nước để quản lý xã hội, mà còn góp phần tạo ra cơ chế để kiểm tra, đánh giá khả năng hoạt động của các chủ thể được giao áp dụng pháp luật này đảm bảo tuân thủ đúng pháp luật. Khiếu nại QĐHC, HVHC trong lĩnh vực đất đai là tình trạng xảy ra một cách phổ biến nhất hiện nay.
Đất đai – một vấn đề nhạy cảm không chỉ đối với Nhà nước mà còn đối với cả người dân. Tài nguyên đất được coi tài sản mang lại nhiều giá trị nhất đối với người dân, tuy nhiên, đây vẫn là một tài nguyên hữu hạn, việc tận dụng có hiệu quả từng thửa đất giúp người dân có thể có một cuộc sống tốt đẹp hơn. Còn đối với Nhà nước, việc quản lý khả năng sử dụng đất trên toàn lãnh thổ cũng là tiền đề quan trọng trong triển khai các kế hoạch xúc tiến đất nước. Để điều này có thể xảy ra, họ cần phải xây dựng, đưa vào áp dụng hoặc thực hiện một số hành vi nhân danh quyền lực nhà nước để áp đặt chính sách của mình lên người dân.
Điều này vô hình chúng sẽ gây ra một số bất lợi cho người sử dụng đất dẫn đến tình trạng khiếu nại QĐHC, HVHC trong lĩnh vực này. Dự đoán được tình trạng này, Nhà nước đã công nhận và đảm bảo thực thi hoạt động giải quyết các yêu cầu của người dân bằng một hệ thống pháp luật, đảm bảo các khiếu nại QĐHC, HVHC trong lĩnh vực đất đai được giải quyết một cách triệt để. Như vậy, từ các quan điểm thống nhất và các phân tích đã nêu trên, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai có thể hiểu là một hình thức khiếu nại hành chứng, là việc đề nghị các cơ quan, tổ chức, cá nhân xem xét lại các quyết định, HVHC đã làm trong quản lý và sử dụng đất đai khi có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình – các chủ thể sử dụng đất. 8 Là một loại dạng khiếu nại thuộc lĩnh vực hành chính, khiếu nại đất đai mang những nét đặc trưng chung của khiếu nại nhưng vẫn có những đặc điểm riêng biệt, tạo nên sự khác biệt giữa khiếu nại trong lĩnh vực này với các lĩnh vực chuyên biệt khác Một là, về bản chất vẫn vẫn là khiếu nại thuần tuý, khiếu nại về đất đai mang đầy đủ những đặc trưng chung của quan hệ khiếu nại.
Khiếu nại nói chung làm một quyền năng của công dân (quyền chính trị) mà Nhà nước ghi nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm thực hiện bằng các quy định pháp luật. Trong lĩnh vực đất đai cũng vậy, để đảm bảo quyền năng này, Nhà nước cũng đặt ra một tập hợp các quy phạm pháp luật nhất định để tạo điều kiện cho các chủ thể tự do sử dụng quyền khiếu nại khi cho rằng hoạt động sử dụng đất của mình bị xâm phạm. Bên cạnh đó, việc đặt ra khiếu nại về đất đai cũng là một cách để Nhà nước giám sát hoạt động quản lý hành chính, bởi lẽ, các thông tin thu thập được từ khiếu nại thường đến từ sự vi phạm pháp luật của những người được giao quyền hạn thực thi quyền lực nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính về đất đai. Hai là, xét riêng trong lĩnh vực quản lý đất đai, quyền khiếu nại cũng là một quyền năng cơ bản của chủ thể sử dụng đất.
Với bản chất là Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, chế độ sở hữu về đất đai ở nước ta cũng đảm bảo nghiêm túc vấn đề này. Bên cạnh đó, tài nguyên thiên nhiên vô cùng quan trọng với đất nước này cũng được giai cấp thống trị đặc biệt đề cao khi đưa ra các chính sách và quy định pháp luật về loại tài sản này, nổi bất nhất là việc gần như chắc chắn mọi nguồn tài nguyên đất thuộc lãnh thổ nước ta đều thuộc quyền sở hữu của nhân dân cả nước, giai cấp thống trị (hay Nhà nước) sẽ thay mặt người dân làm đại diện chủ sở hữu. Nhà nước vừa là chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ đất đai, vừa là chủ thể thực hiện việc quản lý đất đai, tham gia trực tiếp vào quan hệ đất đai như việc ban hành QĐHC, HVHC nhằm đảm bảo cho việc sử dụng đất được hiệu quả, tiết kiệm, phục vụ đúng nhu cầu của nhân dân.Do đó, mục đích khiếu nại trong lĩnh vực đất đai hướng tới là nhằm bảo vệ và khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. 9 Ba là, chủ thể của khiếu nại trong lĩnh vực đất đai phong phú, đứng về hai phía quyền lực và nhân dân.
Các cơ quan nhà nước, tổ chức hoặc cá nhân có quyền và lợi ích hợp pháp trong lĩnh vực đất đai bị xâm phạm có quyền khiếu nại. Đây là quyền yêu cầu mà ở đó, người sử dụng đất có thể yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai xem xét lại các QĐHC, HVHC trong lĩnh vực quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng QĐHC, HVHC đó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Bốn là, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai rất đa dạng về sự việc, sự kiện bị khiếu nại. Hoạt động quản lý đối với việc vận hành tài nguyên đất là một lĩnh vực lớn với nhiều hoạt động đa đạng từ việc ban hành văn bản pháp luật, văn bản dưới luật đến các hoạt động cụ thể như đo đạc, địa chính, lập bản đồ và các hoạt động hành chính khác.
Có thể nói rằng, hoạt động quản lý đất đai gần như bao trùm lên toàn bộ các hoạt động hành chính tại cấp địa phương, phát sinh mối quan hệ trực tiếp với chủ thể sử dụng đất, do đó, bất kỳ hoạt động này của quản lý nhà nước về đất đai cũng có thể là nguyên nhân dẫn xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể sử dụng đất. Vì lẽ đó, việc này dẫn đến các khiếu nại trong quan hệt đất đai rất phong phú và nhiều biến thể. Năm là, đối tượng của khiếu nại đất đai là các QĐHC, HVHC trong hoạt động quản lý đất đai. Các yêu cầu bảo vệ quyền của người sử dụng đất thường bắt nguồn từ các vi phạm pháp luật, nói cách khác, khi người sử dụng đất nhận định việc có QĐHC, HVHC trong hoạt động quản lý đất đai là trái pháp luật làm ảnh hưởng quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì ngay lập tức sử dụng quyền khiếu nại như một biện pháp bảo vệ.
Việc bảo vệ này nhằm mục đích hướng đến ngay lập tức khắc phục những hậu quả đã, đang và sẽ xảy ra với các chủ thể sử dụng đất trong quá trình họ sử dụng quyền tài sản này. Ngoài ra, đây cũng là một cách thức để người sử dụng đất được bồi thường thoả đáng trước những sai lầm của người khác gây ra, đặc biệt là do người có quyền lực nhà nước thực hiện. 10 Sáu là, khiếu nại về đất đai ảnh hưởng tới hoạt động của người sử dụng đất, đồng thời ảnh hưởng đến hoạt động quản lý đất đai của Nhà nước. Tính dân chủ trong quản lý hành chính nhà nước còn được thể hiện qua nhiều kênh, trong đó bao gồm cả kênh thông qua khiếu nại.
Sự thượng tôn pháp luật là nội dung cần phải được đảm bảo trong quản lý hành chính nhà nước, và thông qua hình thức khiếu nại, tính pháp chế trong lĩnh vực này được đảm bảo một cách đầy đủ, vừa đảm bảo xử lý các hành vi phạm pháp luật đang ảnh hưởng đến dòng chảy hành chính về đất đai, vừa đảm bảo các nhu cầu vốn có mà Nhà nước đã trao cho người sử dụng đất. Để bảo đảm sự giám sát của nhân dân đối với hoạt động quản lý các chủ thể mang quyền lực nhà nước đòi hỏi phải đặt trọng tâm vào công tác giải quyết vấn đề này.