Chương 1: Cơ sở lý luận về nợ nước ngoài Chương 2: Thực trạng quản lý nợ nước ngoài ở Việt Nam Chương 3: Một số định hướng và giải pháp quản lý nợ nước ngoài 3 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NỢ NƢỚC NGOÀI 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Nợ công Một cách tổng quát, nợ công (public debt) là tổng giá trị các khoản nợ của chính phủ và vì thế đôi khi còn được gọi là nợ chính phủ (government debt). Các khoản nợ này bao gồm số tiền nợ của tất cả các cơ quan của Chính phủ (trực tiếp hoặc gián tiếp do Chính phủ kiểm soát) từ cấp trung ương đến cấp địa phương.
Nguồn gốc của nợ công đến từ việc các khoản thu (trong đó thuế chiếm tỷ trọng cao nhất) của Chính phủ không bù đắp được các khoản chi, từ đó dẫn đến thâm hụt ngân sách. Để tài trợ cho thâm hụt ngân sách Chính phủ sẽ phải đi vay nợ. Khoản vay nợ ròng hàng năm của Chính phủ (nợ ròng bằng tổng nợ bao gồm cả gốc và lãi trừ đi số tiền đã trả được) tích lũy dần lại ra tổng nợ công của quốc gia hay nợ chính phủ. Hiện nay, trên thế giới chưa có khái niệm chung nào cho khái niệm về nợ công, nhưng phổ biến nhất và được các quốc gia sử dụng nhiều nhất là các quan điểm của các tổ chức tài chính, kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB) và diễn đàn Liên hợp quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD) đưa ra.
Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) nợ công theo nghĩa rộng là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập với nguồn vốn hoạt động do ngân sách nhà nước quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước và trong trường hợp vỡ nợ, nhà nước phải trả nợ thay. Ngoài ra nợ công còn bao gồm các khoản nợ của tổ chức độc lập được Chính phủ bảo lãnh thanh toán ví dụ như các khoản nợ của doanh nghiệp nhà nước (IMF, 2015). Theo Ngân hàng Thế giới (WB) nợ công là toàn bộ nghĩa vụ trả nợ của khu vực công, bao gồm nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ và của các tổ chức công. Khu vực Chính phủ bao gồm chính quyền trung ương và chính quyền địa phương.
Các tổ chức công là các tổ chức công phi tài chính và các tổ chức tài chính công như ngân hàng trung ương (NHTW), các tổ chức nhà nước nhận tiền gửi như ngân hàng thương mại nhà nước. Ngoài ra giống như IMF, nợ của các thể chế độc lập nhưng nguồn vốn hoạt động do ngân sách nhà nước quyết đinh (trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước) và trong trường 4 hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay cho thể chế đó cũng được tính vào nợ công (WB, 2019). Diễn đàn Liên hiệp quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD) còn tính đến khoản nợ trong quỹ lương hưu quốc gia vào nợ công. Hàng năm quỹ lương hưu quốc gia (ở Việt Nam là Bảo hiểm xã hội quốc gia) là một định chế công cộng phải trả lương hưu cho người về hưu và nếu như giá trị hiện tại của quỹ lương hưu quốc gia không đủ để trả lương cho tương lai (kể cả tính thêm các khoản thu thêm trong tương lai) thì khoản thiếu hụt này sẽ được tính vào nợ công (UNCTAD, 2008).
Như vậy, theo Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB), nợ công hay còn gọi là nợ chính phủ, là những phần nghĩa vụ nợ trực tiếp hoặc được thừa nhận của chính phủ một quốc gia với phần còn lại của nền kinh tế và nước ngoài. Khu vực chính phủ bao gồm chính phủ trung ương, chính quyền liên bang và chính quyền địa phương. Khu vực được thừa nhận của chính phủ hay còn được hiểu là khu vực các tổ chức công là tổ chức công phi tài chính, tổ chức công tài chính, ngân hàng trung ương (NHTW), các tổ chức nhà nước nhận tiền gửi (trừ NHTW) và các tổ chức tài chính công khác. Khái quát lại, nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của 4 nhóm chủ thể bao gồm: (1) nợ của Chính phủ và các Bộ, ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của Ngân hàng trung ương; (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn hay quyết toán ngân sách của tổ chức được Chính phủ phê duyệt hoặc Chính phủ phải chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ.
Đối với Việt Nam, theo Điều 4 Luật Quản lý nợ công mới nhất của Việt Nam năm 2017 thì nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Trong đó, nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước nhân danh Chính phủ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh khoản nợ do doanh nghiệp, ngân hàng chính sách của Nhà nước vay được chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ phát sinh do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vay.
5 (1) Nợ Chính phủ khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ; (2) Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ do doanh nghiệp, ngân hàng chính sách của Nhà nước vay được Chính phủ bảo lãnh; (3) Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ phát sinh do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vay.1: Cấu trúc nợ công của Việt Nam Nguồn:Nguyễn Thị Liên Hương (2019) Trên thực tế, tùy vào quan điểm của từng quốc gia mà nợ công theo khái niệm rộng nhất của các tổ chức quốc tế sẽ loại bổ một số thành phần nhất định. Ví dụ, Bungari hay Macedonia loại bỏ nợ của ngân hàng trung ương (NHTW) trừ trường hợp chính phủ bảo lãnh, Thái Lan và Macedonia loại bỏ nợ của NHTM nhà nước và hoặc định chế tài chính nhà nước, Việt Nam loại bỏ nợ của các DNNN trừ trường hợp được chính phủ bảo lãnh ra khỏi nợ công. Như vậy, khái niệm về nợ công của các tổ chức quốc tế như IMF, WB, UNCTAD là chi tiết và có tính bao trùm cao. Phạm vi của nợ công, theo quan điểm của những tổ chức trên, không chỉ bao gồm nợ của Chính phủ ma còn bao gồm các khoản nợ được chính phủ kiểm soát hay các khoản nợ chính phủ chịu trách nhiệm liên 6 đới (Chính phủ có nghĩa vụ ngầm định).
Khái niệm nợ công của Việt Nam nếu so sánh với khái niệm của các tổ chức quốc tế thì hẹp hơn trong đó chỉ khoanh vùng nợ công là những khoản nợ trực tiếp liên quan đến chính phủ bao gồm nợ chính quyền các cấp và nợ được chính phủ bảo lãnh. Nhiều lúc nợ công được dùng một cách thay thế cho nợ chính phủ tuy nhiên thuật ngữ nợ chính phủ có phạm vi hẹp hơn nợ công. Tùy từng quốc gia thì phạm vi hẹp hơn này đến đâu, có quốc gia tính nợ Chính phủ bao gồm cả nợ của chính quyền trung ương đến địa phuòng và nợ được chính phủ bảo lãnh vì thế nợ chính phủ trong trường hợp này hẹp hơn ở khoản các khoản nợ của các tổ chức định chế công; nếu nợ chính phủ chỉ tính nợ của chính quyền trung ương và các khoản nợ do chính phủ bảo lãnh thì nợ chính phủ trong trường hợp này hẹp hơn ở khoản mục nợ của chính quyền địa phương và các khoản nợ của các tổ chức, định chế công. Việc đi vay của chính phủ có thể được thực hiện thông qua phát hành trái phiếu chính phủ để vay từ các tổ chức, cá nhân.
Việc phát hành trái phiếu chính phủ được thực hiện thông qua cả nội tệ và ngoại tệ; tuy nhiên trái phiếu chính phủ bằng ngoại tệ thường có rủi ro tín dụng cao hơn vì dễ xảy ra rủi ro về tỷ giá hối đoái. Ngoài ra, chính phủ cũng có thể vay tiền trực tiếp từ các ngân hàng thương mại, các thể chế tài chính quốc tế, chẳng hạn Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF)… Hình thức vay này thường được chính phủ của các nước có độ tín nhiệm tín dụng thấp áp dụng vì khi đó khả năng vay nợ bằng hình thức phát hành trái phiếu chính phủ của họ không cao. Chính phủ có thể bảo lãnh cho các khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài bằng nhiều cách khác nhau như bảo lãnh phát hành trái phiếu doanh nghiệp, phát hành thư bảo lãnh hoặc hợp đồng bảo lãnh. Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh là loại trái phiếu có kỳ hạn từ một năm trở lên, do doanh nghiệp phát hành nhằm huy động vốn cho dự án đầu tư theo chỉ định của Thủ tướng Chính phủ và được Chính phủ bảo lãnh.
Theo điều 32 Luật quản lý nợ công năm 2009, đối tượng được Chính phủ bảo lãnh là doanh nghiệp thực hiện chương trình, dự án theo quy định tại Điều 33 của luật này hoặc Ngân hàng chính sách của Nhà nước và tổ chức tài chính, tín dụng thực hiện chương trình tín dụng có mục tiêu của Nhà nước. Tuy nhiên, đây mới chỉ là các khoản 7 nợ được chính phủ bảo lãnh công khai. Trên thực tế, còn có những khoản nợ được chính phủ bảo lãnh một cách không chính thức. Theo điều 40 Luật quản lý nợ công năm 2009, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức phát hành trái phiếu chính quyền địa phương để vay vốn trong nước thông qua Kho bạc Nhà nước hoặc uỷ quyền cho tổ chức tài chính, tín dụng trên địa bàn phát hành theo quy định của Chính phủ và ký kết thoả thuận vay từ các nguồn tài chính hợp pháp khác theo quy định của pháp luật Như vậy, có thể thấy quan điểm về nợ công của Việt Nam có sự khác biệt đáng chú ý về việc xác định phạm vi của nợ công.
Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ và nợ của các doanh nghiệp nhà nước tự vay tự trả mà không có sự bảo lãnh của Chính phủ. Theo quan điểm của IMF và WB thì nợ công bao gồm cả nợ của NHTW để thực hiện chính sách tiền tệ và nợ của doanh nghiệp nhà nước. Từ đó dẫn đến sự khác nhau trong cách tính nợ công của Việt Nam so với IMF và WB. Ngoài ra, chúng ta cần phân biệt nợ công với nợ quốc gia.