LỜI MỞ ĐẦU 1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI Cùng với quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và tham gia các cam kết tự do hóa trong lĩnh vực tài chính, thị trường tài chính ở Việt Nam đã phát triển nhanh chóng, phức tạp cả về quy mô lẫn cấu trúc, với các hoạt động tài chính đan xen giữa các khu vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm và trong môi trường kinh tế vĩ mô nhiều biến động. Tuy nhiên, thị trường tài chính vẫn còn tồn tại nhiều rủi ro ảnh hưởng đến sự phát triển ổn định và bền vững của thị trường, trong đó, đáng chú ý là các rủi ro chéo giữa khu vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm và các rủi ro mang tính hệ thống xuất phát từ sự bất ổn của môi trường kinh tế vĩ mô cũng như từ các cú sốc bên ngoài. Trong khi sự xuất hiện của các tập đoàn tài chính, tập đoàn kinh tế làm tăng thêm tính phức tạp trong quản lý, giám sát, cơ chế quản lý giám sát thị trường tài chính ở Việt Nam vẫn chưa thể theo kịp sự phát triển của thị trường.
Điều này được thể hiện ở hai yếu tố: (i) về mặt tổ chức: thông qua việc thành lập các công ty con thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau và việc đầu tư, góp vốn mua cổ phần và trái phiếu ở nhiều ngành nghề khác nhau đã dẫn đến hoạt động của ngân hàng đồng thời chịu sự điều chỉnh của nhiều khuôn khổ pháp lý trong khi sự phối hợp của các cơ quan chức năng còn hạn chế; (ii) về sản phẩm: ngân hàng đưa ra các sản phẩm và dịch vụ tài chính phức tạp, kết hợp giữa các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm khiến việc xác định phạm vi điều chỉnh đối với các sản phẩm này trở nên không rõ ràng, và dẫn đến cơ quan giám sát tài chính hiện hành hoặc không nhận diện được hoặc không đủ thẩm quyền để kiểm soát hoặc chưa nằm trong đối tượng điều chỉnh của pháp luật hiện hành, do đó làm hạn chế hiệu quả của công tác thanh tra, giám sát của Nhà nước. Hệ thống giám sát tài chính hiện nay chủ yếu tập trung vào công tác giám sát an toàn vi mô trên cơ sở giám sát tuân thủ hơn là giám sát dựa trên rủi ro. Việc bỏ qua các rủi ro tiềm ẩn giữa các định chế tài chính trước những bất ổn kinh tế vĩ mô có thể khiến cho các cơ quan quản lý, giám sát chuyên ngành có những nhận định không chính xác về mức độ an toàn hệ thống và có thể đưa ra các chính sách ứng phó không thỏa đáng. Do đó, giám sát an toàn vĩ mô chính là sự bổ sung cần thiết cho cơ chế giám sát tài chính hiện nay.
Bài học rút ra từ khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008 là: nguyên nhân khủng hoảng bắt nguồn từ những bất cập trong giám sát tài chính, đặc biệt ở cấp độ giám sát an toàn vĩ mô - liên quan đến toàn bộ hệ thống tài chính. Hệ thống điều tiết, giám sát đã 1 luan an không thể phát hiện kịp thời cũng như xử lý khủng hoảng. Điều này khẳng định việc ổn định tài chính và kiềm chế lạm phát không thể chỉ dựa vào chính sách tiền tệ hay giám sát tài chính đơn lẻ. Nghiên cứu của Ủy ban Hệ thống tài chính toàn cầu (CGFS, 2010) cho thấy việc giám sát vi mô đối với các định chế tài chính là không đủ để đảm bảo rằng các định chế có đủ vốn và thanh khoản để đối mặt với các cú sốc của hệ thống tài chính; hiệu quả của chính sách tiền tệ trong việc thích ứng với các rủi ro tài chính toàn hệ thống trong môi trường lạm phát ổn định vẫn còn đang tranh cãi.
Rủi ro đối với hệ thống tài chính vẫn có thể xảy ra ngay cả khi các định chế tài chính vẫn nằm trong giới hạn an toàn vi mô. Vì vậy, việc chỉ thực hiện giám sát vi mô đối với các định chế tài chính là chưa đủ để đảm bảo sự an toàn cho hệ thống tài chính và cần thiết phải có thêm khuôn khổ chính sách an toàn vĩ mô, tập trung vào việc phát hiện ra những rủi ro tiềm tàng trong hệ thống tài chính và đưa ra các biện pháp can thiệp kịp thời. Sau khủng hoảng tài chính 2008, thuật ngữ “an toàn vĩ mô” thường xuyên được nhắc đến khi người ta nhận ra rằng một yếu tố then chốt để đối phó với khủng hoảng tài chính là cần phải tăng cường giám sát an toàn vĩ mô đối với hệ thống tài chính cũng như mối liên hệ của nó đối với nền kinh tế thực. Chính sách an toàn vĩ mô có thể được nhìn nhận là chính sách điều hành thận trọng nhằm hướng tới mục tiêu giảm rủi ro hệ thống.
Nhận thức được vai trò của giám sát an toàn vĩ mô, các quốc gia và khu vực đã và đang sử dụng một chính sách mới trong điều hành kinh tế, đó là “chính sách an toàn vĩ mô”. Hiện nay, chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ và chính sách an toàn vĩ mô được ví như bộ ba công cụ trong việc điều hành kinh tế vĩ mô của các nước theo phương thức “kiềng ba chân”. Trên thực tế, chính sách an toàn vĩ mô đã được xây dựng và thực thi ở Châu Á (Nhật, Hàn Quốc, Thái Lan.) sau cuộc khủng hoảng 1997 và sau đó là Mỹ và Anh năm 2010, ở Châu Âu năm 2011 và một số nước khác như Mexico và Malaysia. Giám sát an toàn vĩ mô đứng trên giác độ toàn hệ thống tài chính đặt trong tương quan tổng thể kinh tế vĩ mô nhằm hạn chế rủi ro hệ thống có khả năng gây hậu quả nghiêm trọng đối với hệ thống tài chính.
Cách tiếp cận của giám sát an toàn vĩ mô là “từ đỉnh xuống đáy”. Phương pháp này chú trọng tới rủi ro hệ thống, tập trung giám sát đối với các định chế tài chính quy mô lớn, phức tạp, có tầm ảnh hưởng tới toàn hệ thống (các tập đoàn tài chính/các công ty nắm giữ ngân hàng); đánh giá tập trung tín dụng của các định chế tài chính cũng như khả năng bị tổn thương trước các biến động, chẳng hạn như các cú sốc về giá cả tài sản, các biến động trong ngành, khu vực và kinh tế vĩ mô. Bằng cách tiếp cận này, giám sát an toàn vĩ mô thực sự hỗ trợ tích cực trong việc xác định khu vực dễ tổn thương, hoạch định chính sách ứng phó xác đáng và đóng vai 2 luan an trò quan trọng trong việc bảo đảm ổn định tài chính, tạo lập môi trường vĩ mô thuận lợi, qua đó làm cho từng định chế tài chính được an toàn hơn. Chính sách an toàn vĩ mô khi được thực thi sẽ tập trung vào giám sát an toàn ở cấp độ toàn hệ thống tài chính đặt trong tương quan tổng thể kinh tế vĩ mô, nhằm hướng tới mục tiêu: (i) phát hiện và ngăn ngừa nguy cơ xảy ra khủng hoảng tài chính làm sụt giảm tổng sản phẩm quốc nội; và (ii) giảm thiểu những rủi ro lan truyền từ hệ thống tài chính đến nền kinh tế thực.
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Mặc dù đã manh nha từ những năm 1970, các nghiên cứu về chính sách an toàn vĩ mô chủ yếu được thực hiện sau năm 2000 và đặc biệt là sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008. Các nghiên cứu quốc tế về chính sách an toàn vĩ mô rất phong phú nhưng chủ yếu tập trung trong vòng 10 năm trở lại đây và được phân loại thành nhiều tuyến khác nhau. Ở Việt Nam, chính sách an toàn vĩ mô gần đây đã được các nhà khoa học quan tâm, được nghiên cứu và được đề cập đến trong các cuộc hội thảo chuyên ngành cùng một số công trình nghiên cứu khoa học của các chuyên gia kinh tế. Các nghiên cứu quốc tế Hoàn cảnh ra đời của chính sách an toàn vĩ mô Clement (2010) chỉ ra nguồn gốc của thuật ngữ “an toàn vĩ mô” được sử dụng lần đầu vào cuối những năm 1970 trong biên bản họp của Ủy ban Cook (tiền thân của Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng - BCBS).
Sau đó không lâu, thuật ngữ này lại xuất hiện trong tài liệu của NHTW Anh (Maes, 2009). Vào thời điểm đó, thuật ngữ này chỉ là một định hướng có tính hệ thống về việc quản lý và giám sát có liên quan đến kinh tế vĩ mô (Borio, 2010). Những tham khảo rộng rãi về chính sách an toàn vĩ mô xuất hiện vào giữa những năm 1980. BIS (1986) cho rằng đây là một chính sách hướng đến việc hỗ trợ “sự an toàn và lành mạnh của toàn bộ hệ thống tài chính cũng như cơ chế thanh toán”.
George Blunden, chủ tịch đầu tiên của BCBS, đã nhấn mạnh trong một bài trình bày về tầm nhìn có tính hệ thống rằng có thể siết lại các thông lệ ngân hàng đang có vẻ thận trọng/an toàn khi nhìn nhận từ phương diện từng ngân hàng riêng lẻ (Blunden, 1987). Đầu những năm 2000, khái niệm về cách tiếp cận an toàn vĩ mô trong việc quản lý và giám sát đã nhận được sự ủng hộ và được thể hiện trong bài phát biểu có tầm ảnh hưởng của Andrew Crockett khi còn là Giám đốc điều hành của BIS (Crockett, 2010). Theo ý kiến của Crockett (2000), Brunnermeier và cộng sự (2009), sự ra đời của chính sách an toàn vĩ mô xuất phát từ định hướng an toàn vi mô một cách thuần túy phải đối mặt với những lập luận sai lầm về hợp thể. Borio (2011) cho rằng một trong những vấn đề lô-gíc của định hướng an toàn vi mô là “ổn định tài chính chỉ được đảm bảo khi 3 luan an mỗi và tất cả các định chế tài chính lành mạnh”.
Hellwig (1995) lưu ý rằng do có sự kết nối và liên thông (interconnection) giữa các định chế tài chính nên sự ổn định bề ngoài ở cấp độ các định chế có thể trở nên mong manh và bất ổn nếu nhìn nhận ở cấp độ vĩ mô. Thêm vào đó, Crockett (2000) cũng cho rằng, đảm bảo được sự lành mạnh của từng định chế tài chính đơn lẻ có thể dẫn đến sự bảo hộ quá mức và có tác động tiêu cực đến hiệu quả và kỷ luật thị trường. Schinasi (2004) lập luận rằng sự sụp đổ về tài chính một cách cá biệt ở cấp độ vi mô sẽ góp phần tạo nên một hệ thống tài chính lành mạnh hơn. Do đó, việc bảo hộ quá mức đối với từng định chế tài chính riêng lẻ sẽ làm mất đi “sự suy vi cần thiết” của hệ thống tài chính vốn được coi là đặc điểm quan trọng của chủ nghĩa tư bản lành mạnh.
