Chương 1. Giới thiệu đề tài: mô tả bối cảnh nghiên cứu và giới thiệu chủ đề nghiên cứu, chỉ ra các câu hỏi nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu và phương pháp luận. Cơ sở lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế: trình bày cơ sở lý thuyết về sự cần thiết của can thiệp nhà nước; đồng thời mô tả kinh nghiệm quốc tế về nhà ở phi chính thức, nhà ở ổ chuột mà các nước đang phát triển đang gặp phải thách thức để làm cơ sở so sánh với môi trường sống của khu vực nhà ở phi chính thức tại TP. Tình huống xã Thới Tam Thôn: nghiên cứu tình huống nhà ở phi chính thức tại xã Thới Tam Thôn, huyện Hóc Môn, TP.HCM - đại diện tiêu biểu cho các khu vực ngoại thành đang diễn ra các hoạt động xây dựng trái phép và tự phát tăng nhanh qua các năm, trong đó trình bày kết quả khảo sát được tác giả thực hiện đối với 30 căn nhà thuộc diện xây dựng trái phép ở xã Thới Tam Thôn.
Chi phí nhà ở cùng với môi trường sống thuộc khu vực này sẽ minh chứng cho luận điểm (1) và (2) trình bày ở trên. Những thay đổi về chính sách đất đai và nhà ở: trình bày thay đổi của chính sách trong vòng 20 năm qua; tóm tắt những quy định hiện hành đối với vấn đề hợp thức hóa nhà ở hiện nay; minh họa bằng tình huống cụ thể nhằm cho thấy lợi ích cũng như thách thức về mặt chính sách của chính quyền thành phố. Kết luận và gợi ý chính sách: nhấn mạnh các kết quả chính yếu được phát hiện và đưa ra các đề xuất chính sách cũng như một số gợi ý cho nghiên cứu tiếp theo. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ Hầu hết những lý thuyết về nhà ở tập trung ở thị trường nhà ở chính thức hơn là phi chính thức, đặc biệt ở Việt Nam có rất ít nghiên cứu về lĩnh vực này.
Chương này sẽ trình bày khái quát về loại hình nhà ở phi chính thức, định nghĩa và cách thức phân loại được sử dụng trong luận văn này. Đồng thời đề cập đến cơ sở lý thuyết bao gồm sự cần thiết của can thiệp nhà nước và tình thế tiến thoái lưỡng nan. Ngoài ra kinh nghiệm quốc tế về nhà ở phi chính thức, nhà ở ổ chuột mà các nước đang gặp phải thách thức cũng được mô tả để làm cơ sở so sánh với điều kiện sống của khu vực nhà ở phi chính thức tại TP. NHÀ Ở PHI CHÍNH THỨC Theo báo cáo năm 2008 của Unhabitat, khoảng 1/3 dân số đô thị trên thế giới sống ở khu nhà ổ chuột hoặc điều kiện tồi tệ.
Bởi nhà ở là một trong những vấn đề khó khăn nhất mà người dân nhập cư hay người dân nghèo thành thị phải đối mặt, trong khi đó nhà nước lại hầu như không thể làm gia tăng nguồn cung nhà ở giá rẻ nên đành chấp nhận để cho thị trường tự điều chỉnh vấn đề chỗ ở. Những người nhập cư hay thu nhập thấp đành tìm đến khu vực phi chính thức như là một hệ quả tất yếu. Có nhiều cách khác nhau để phân loại nhà ở chính thức và phi chính thức. Tuy nhiên, khó có một định nghĩa chuẩn xác để sử dụng cho tất cả bởi còn tùy thuộc vào đặc điểm lịch sử, văn hóa và quy định pháp luật của mỗi quốc gia.
Theo định nghĩa của OECD thì nhà ở phi chính thức là: (1) nhà ở được xây dựng trên khu vực không có cơ sở pháp lý rõ ràng hoặc chiếm giữ bất hợp pháp; (2) nhà ở tự phát và nhà ở được xây dựng mà không theo quy hoạch hiện hành hoặc những quy định về xây dựng. Ngược lại, nhà ở chính thức thì tuân thủ theo các tiêu chuẩn và quy tắc về xây dựng được quy định bởi chính quyền nhà nước (Ahsan, 2010). Ngoài ra, nhà ở được coi là chính thức khi phù hợp 6 các quy định của pháp luật, và quyền về bất động sản được công nhận và bảo vệ trong phạm vi của luật (A. Trong phạm vi của luận văn này, thuật ngữ nhà ở chính thức được sử dụng để chỉ những loại hình nhà ở được cung cấp bởi nhà nước, các công ty xây dựng và nhà thầu chuyên nghiệp, hoặc nhà được xây dựng trên phần đất đã có cơ sở hạ tầng hoàn chỉnh, và tất cả đều tuân thủ theo các quy định của nhà nước.
Còn nhà ở phi chính thức bao gồm nhà ở trái phép (dưới hai hình thức là xây sai phép hoặc xây không phép) và cả các loại nhà ở tự phát do chủ sở hữu tự xây cất hoặc bởi các nhà thầu nhỏ xây nhà theo kiểu truyền thống tại địa phương. Sự khác biệt của loại hình chính thức và phi chính thức ở đây bị chi phối chính yếu bởi yếu tố quy hoạch. Trong đó, cấu trúc nhà ở đô thị chính thức được quy hoạch đầy đủ và gắn kết với cơ sở hạ tầng. Nhà ở chính thức có thể do nhà nước trực tiếp xây dựng hay cấp phép cho các doanh nghiệp tư nhân tham gia vào các dự án phát triển nhà ở, hay những khu vực đã được quy hoạch và xây dựng cơ sở hạ tầng hoàn chỉnh, sau đó bán cho người có nhu cầu xây cất nhà cửa cũng cũng được coi là chính thức.
Theo đó, hình thái nhà ở đô thị sẽ theo ô, theo thửa và có cơ sở hạ tầng. bởi đã được quy hoạch bài bản. Tuy nhiên, với khả năng hạn chế trong giai đoạn đổi mới, nhà nước không thể sử dụng quy hoạch như công cụ cần thiết để thiết kế nên một đô thị phát triển đẹp mắt mà để mặc cho thị trường hoạt động, và người dân tự xây cất tùy theo nhu cầu với hình thái tự phát có hoặc không có sự chấp thuận của nhà nước (xây dựng trái phép) – đây chính là loại hình nhà ở phi chính thức. Nhà nước theo thời gian đã từng bước cung cấp cơ sở hạ tầng, mở rộng đường xá, hệ thống thoát nước… đến nơi đã hình thành khu dân cư, từ đó điều kiện sống ở những khu vực này cũng nâng lên kèm theo sự tăng giá về đất.
Bên cạnh đó, những vị trí cấp hẻm cũng được cải thiện thông qua các chương trình “nhà nước - nhân dân cùng làm”, với người dân cung cấp đất và nhà nước xây dựng để cơi nới và nâng cấp con đường. Những thay đổi chính sách trong vấn đề hợp thức hóa nhà và đất hiện nay đang đồng thời tạo điều kiện cho rất nhiều người dân khu vực phi chính thức có thể sở hữu nhà ở. Khu vực nhà ở chính thức và phi chính thức tại TPHCM Khu vực nhà ở chính thức – Phú Mỹ Hưng Khu vực nhà ở phi chính thức Với quá trình phát triển tự phát và không tuân thủ theo các tiêu chuẩn xây dựng và luật lệ, nhà ở phi chính thức hiện đang cung cấp chỗ ở cho hơn một nửa dân số của hầu hết đô thị ở các nước đang phát triển (Un-habitat, 2006). Việc phát triển những khu vực định cư phi chính thức là con đường duy nhất mở ra cho người nghèo trong việc tìm kiếm chốn nương thân, bởi vì người nghèo thường không với tới giá nhà chính thức hoặc không thể tiếp cận các khoản vay đòi hỏi có khả năng trả nợ chắc chắn.
Tuy nhiên nhà ở phi chính thức không nhất thiết chỉ dành cho người nghèo mà còn có cả nhóm thu nhập trung bình (A. Nhà ở phi chính thức hiện nay được coi như là một lựa chọn tương thích của những người thu nhập thấp tại hầu hết các nước đang phát triển khi không thể tiệm cận nguồn cung nhà ở giá rẻ chính thống. Ban đầu, loại hình này bị chỉ trích nặng nề bởi nó biểu hiện cho sự lộn xộn và kém hiệu quả. Nhưng theo thời gian, nhiều nhà nghiên cứu đã chỉ ra rằng chúng phù hợp hơn đối với đặc điểm văn hóa và kinh tế của người sử dụng và cung cấp môi trường ở tốt hơn là những dự án phát triển nhà ở thu nhập thấp chính thức trong nhiều trường hợp.
Bởi vì chất liệu, thiết kế, công năng sử dụng của nhà ở tự phát phù hợp với nhu cầu, thu nhập, điều kiện sống, tính chất công việc của người dân hơn rất nhiều so với những loại hình nhà ở chính thức với chuẩn mực theo yêu cầu của chính phủ (Portela, 1992; Ahsan, 2010). 8 Cũng theo Portela (1992), chất lượng nhà ở tự phát thường là thấp ở giai đoạn đầu, tuy nhiên, về lâu dài thì càng được củng cố, thậm chí là thay thế và nâng cấp với chất liệu lâu bền hơn. Ở một số khu vực, nhà ở tự phát có thể so sánh ngang bằng hoặc hơn cả chất lượng của nhà ở chính thức. Trong khi những người có khả năng chi trả thường chỉ xây dựng nhà chỉ trong một thời gian ngắn, nhưng người nghèo lại có khuynh hướng xây dựng từng phần tùy theo thu nhập của họ, và chất lượng nhà sẽ dần được cải thiện khi thu nhập họ tăng lên (Smets, 1999).
Đặc điểm này khá tương thích với quá trình phát triển nhà ở phi chính thức tại TP.HCM trong thời gian qua và sẽ được trình bày cụ thể ở các chương sau. SỰ CẦN THIẾT CỦA CAN THIỆP NHÀ NƯỚC Thị trường nhà ở không phải luôn vận hành ở trạng thái tối ưu mà có tồn tại sự thất bại thị trường. Thất bại thị trường là cơ sở cho sự can thiệp của nhà nước khi thị trường phân bổ nguồn lực không hiệu quả. Có nhiều nguyên nhân gây ra thất bại thị trường như độc quyền, hàng hóa công, ngoại tác và thông tin bất cân xứng… Đối với thị trường nhà ở, những ngoại tác có liên quan là rất lớn.
Nhà ở đã được minh chứng rất quan trọng trong phát triển kinh tế và giảm nghèo, ngoài ra còn có ảnh hưởng tích cực đối với sức khỏe, giáo dục, việc làm và tỉ lệ tội phạm v. Đây là ngoại tác tích cực mà do đó cần có sự can thiệp của nhà nước, và những chính sách nhà ở liên quan sẽ có tầm ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển tương lai của một quốc gia. Tuy nhiên, việc cung cấp nhà ở vẫn là thách thức với hầu hết các nước, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển. Trong những năm gần đây tăng trưởng kinh tế đã đẩy giá đất lên cao, đặc biệt là nhữg khu vực có vị trí tốt và nằm trong trung tâm của các đô thị, và do đó nhóm hộ gia đình có thu nhập trung bình tới thấp không thể mua nổi.