Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU 1. Cơ sở pháp lý trên thế giới và tại Việt Nam về chi trả dịch vụ môi trường rừng 1. Cơ sở pháp lý của chi trả dịch vụ môi trường rừng trên thế giới Dịch vụ môi trường là những lợi ích trực tiếp hoặc gián tiếp mà con người hưởng thụ từ các chức năng của hệ sinh thái. Dịch vụ môi trường đóng vai trò quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế, cải thiện sinh kế cũng như sức khỏe cộng đồng trên thế giới.
Dựa vào vai trò, chức năng của các hệ sinh thái, các nhà khoa học đã phân thành 4 nhóm chức năng hay 4 loại dịch vụ của hệ sinh thái với mục đích kinh tế, xã hội khác nhau, bao gồm: - Dịch vụ sản xuất: thực phẩm, nước sạch, nguyên liệu, chất đốt, nguồn gen… - Dịch vụ điều tiết: Phòng hộ đầu nguồn, hạn chế lụt, điều hòa khí hậu, điều tiết nước, lọc nước… - Dịch vụ văn hóa: giá trị thẩm mỹ, quan hệ xã hội, giải trí và du lịch sinh thái, lịch sử, khoa học giáo dục… - Dịch vụ hỗ trợ: cấu tạo đất, điều hòa dinh dưỡng… Có nhiều khái niệm về chi trả dịch vụ môi trường (Payment for Environment Services - PES) nhưng khái niệm được sử dụng phổ biến là: “Chi trả dịch vụ môi trường là một giao dịch trên cơ sở tự nguyện, trong đó một dịch vụ môi trường (xác định được) được mua bởi người mua (là người hưởng lợi từ dịch vụ môi trường) khi và chỉ khi, người cung cấp (là người dân sinh sống hoặc là chủ đất ở địa phương) đảm bảo dịch vụ cung cấp dịch vụ môi trường đó” (Wunder và cs. Như vậy, chi trả dịch vụ môi trường là cam kết tham gia hợp đồng trên cơ sở tự nguyện có sự ràng buộc về mặt pháp lý và với hợp đồng này thì một hay nhiều người mua chi trả cho dịch vụ hệ sinh thái xác định bằng cách trả tiền mặt hoặc các hỗ trợ cho một hay nhiều người bán và người bán này có trách nhiệm đảm bảo một loại hình sử dụng đất. Chi trả dịch vụ môi trường là một công cụ bảo tồn có lịch sử lâu dài ở các nước phát triển như chương trình Khu Bảo tồn ở Mỹ, chính sách nông nghiệp chung của EU 6 và các kế hoạch bảo vệ môi trường tương tự ở Úc và New Zealand. Nhiều nghiên cứu của Wunder và cs.], Wunder và cs.] cho thấy các chương trình chi trả dịch vụ môi trường đã nhanh chóng mở rộng quy mô và phạm vi ra các quốc gia đang phát triển trong những năm qua.
Cũng theo Wunder và cs.], mặc dù có rất nhiều dịch vụ khác nhau có thể được trao đổi trong cơ chế chi trả dịch vụ môi trường, nhưng thực tế chỉ có 4 loại hình dịch vụ có tiềm năng lớn nhất xét ở quy mô thương mại, bao gồm: - Bảo vệ rừng đầu nguồn: cung cấp dịch vụ chất lượng nước, điều tiết nước, bảo vệ nơi cư trú dưới nước và kiểm soát ô nhiễm đất,… - Bảo tồn đa dạng sinh học: phòng trừ dịch bệnh, giá trị sinh thái… - Hấp thụ các bon: biến đổi khí hậu… - Vẻ đẹp cảnh quan/ Du lịch sinh thái: giá trị thẩm mỹ và giá trị văn hóa. Quy mô của các chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng ở các quốc gia rất khác nhau với xu hướng phát triển theo khu vực. Một số quốc gia có chính sách chi trả dịch vụ môi trường áp dụng cho hàng chục ngàn người tham gia và đã được thực hiện trong một vài năm, ví dụ như ở Costa Rica, Mexico, Ecuador và Trung Quốc. Chương trình chi trả dịch vụ môi trường cấp quốc gia mới bắt đầu ở Brazil và Nam Phi.
Quy mô của diện tích đất và rừng được kiểm soát bởi các chính sách này rất khác nhau. Mexico có 2,2 triệu ha đất được thống kê vào chương trình chi trả dịch vụ môi trường (Fonatifo, 2012) [84.], trong khi chương trình chuyển đổi đất dốc của Trung Quốc có hơn 28 triệu ha thực hiện các hợp đồng chi trả dịch vụ môi trường (Bennett, 2008 [68.], Xu và cs. Ngoài ra còn có một số lượng ngày càng tăng các dự án chi trả dịch vụ môi trường quy mô nhỏ hơn, thường được các nhà tài trợ, tổ chức bảo tồn thực hiện, các loại hình dịch vụ được chi trả thường có: bảo tồn đa dạng sinh học và động vật hoang dã; bảo vệ khu vực đầu nguồn hoặc hấp thụ các bon. Nhìn chung, cho đến nay châu Mỹ La tinh có số lượng lớn nhất các dự án PES, tiếp theo là châu Á và cuối cùng là châu Phi (Bennett và cs.]; Egoh và cs.
Hầu hết các thị trường và hệ thống chi trả dịch vụ hệ sinh thái đều đang phát triển ở Bắc Mỹ và châu Âu, chi trả dịch vụ hệ sinh thái trong nông nghiệp ở các nước này đã đạt nhiều tỷ USD và tạo thuận lợi cho công tác bảo tồn. Ở các nước đang phát triển, chỉ có một vài tỷ USD được sử dụng để chi trả cho bảo vệ vùng đầu nguồn, trong khi ở châu Mỹ Latinh chi trả dịch vụ môi trường đã được thử nghiệm rộng rãi bằng nhiều hệ 7 thống khác nhau thì ở châu Á và châu Phi, sự phát triển của loại hình này vẫn còn hạn chế (Forest Tren và cs. Có một số lượng lớn các dịch vụ hệ sinh thái tiềm năng có thể được chi trả bằng các chương trình chi trả dịch vụ môi trường, theo đánh giá của hệ sinh thái thiên niên kỷ (MEA - Millennium Ecosystem Assessment), các dịch vụ môi trường có thể được nhóm lại thành bốn loại chính: dịch vụ hỗ trợ, dịch vụ cung cấp, dịch vụ điều hòa và dịch vụ văn hóa. Tuy nhiên, trong thực tế hầu hết các chính sách chi trả dịch vụ môi trường chỉ tập trung vào dịch vụ cung cấp.
Cho đến nay, các chương trình chi trả dịch vụ môi trường phổ biến nhất ở các nước đang phát triển để quản lý rừng đầu nguồn nhằm đảm bảo lưu lượng và chất lượng nước hoặc kiểm soát lũ (Stanton và cs. Bảo vệ rừng cho các dịch vụ hệ sinh thái, bao gồm cả dòng chảy và sau đó là bảo tồn đa dạng sinh học và hấp thụ các bon (Madsen và cs. Dịch vụ môi trường khác ở Nam bán cầu bao gồm kiểm soát xói mòn đất, chẳng hạn như chương trình chống sa mạc hóa ở Trung Quốc (Liu và cs.]); sản xuất năng lượng, như sản xuất thủy điện ở Costa Rica (Blackman và cs.]); bảo tồn động vật hoang dã, như bảo vệ các loài chim ở Campuchia và Bolivia (Asquith và cs.], Clements và cs.], Wunder và cs.], Wunder và cs. Các loại dịch vụ hệ sinh thái Các loại dịch vụ hệ sinh thái Ví dụ Quay vòng chất dinh dưỡng, phân tán hạt Dịch vụ sinh thái Hình thành đất, sản xuất sơ cấp Cung cấp thức ăn và tán che, gỗ, nước, năng Dịch vụ cung cấp lượng (ví dụ thủy điện), nguồn lợi gen Hấp thụ các bon, phân hủy rác thải, thanh lọc nước/không khí, thụ phấn cho mùa màng, kiểm Dịch vụ điều hòa soát dịch bệnh và côn trùng gây bệnh, kiểm soát lũ, kiểm soát xói mòn Dịch vụ vui chơi giải trí, dịch vụ về tâm linh Dịch vụ văn hóa và thẩm mỹ Nguồn: Millennium Ecosystem Assessment, 2005 [101.] Chi trả dịch vụ môi trường dựa vào nông nghiệp ví dụ như thúc đẩy nông nghiệp cải tiến được bao gồm trong một số chương trình chi trả quy mô lớn, chẳng 8 hạn như chương trình Proambiente ở Brazil (Borner và cs.]) và Chương trình chuyển đổi đất dốc ở Trung Quốc (Bennett, 2008 [68.]; Xu và cs.]; Yin và cs.
Tuy nhiên, dịch vụ từ các khu vực nông nghiệp ở các nước này được chú ý ít hơn so với ở các nước phát triển. Các dự án chi trả dịch vụ môi trường trong nông nghiệp đang được mở rộng, và đây là một lĩnh vực mà Việt Nam có thể học hỏi và hoàn thiện hơn cho chính sách chi trả dịch vụ môi trường của mình.2 thể hiện sự lồng gép chi trả dịch vụ môi trường trong chính sách trong nông nghiệp ở các quốc gia khác trên thế giới. Một số ví dụ về chính sách chi trả DVMT trong nông nghiệp Ví dụ về chính sách chi trả DVMT trong nông nghiệp Các dự án Silvo-pastoral ở Colombia, Nicaragua và Costa Rica. Nông nghiệp hữu cơ ở Costa Rica (do Viện Điện lực Quốc gia tài trợ).
Các hợp đồng nông lâm kết hợp trong chương trình PSA ở Costa Rica, và chương trình rừng đầu nguồn Sumberjaya ở Indonesia. Các hợp đồng quản lý tốt nhất ở Catskill-Delaware Watershed ở New York. Chính sách Nông nghiệp Chung của EU (CAP) tài trợ cho việc bảo tồn hệ sinh thái nông nghiệp, như khu vực Giá trị Thiên nhiên Cao (High Nature Value).] Các chương trình dịch vụ môi trường quốc tế rất đa dạng về người sử dụng và người cung cấp dịch vụ. Các chính sách chi trả dịch vụ môi trường được cho là một phương án các bên cùng có lợi trong đó những người sử dụng năng lượng, nước và lương thực giàu có hơn chi trả cho những người cung cấp dịch vụ.
Theo các nghiên cứu của Liu và cs.], Pagiola và cs.], có một số dự án chi trả dịch vụ môi trường nhằm vào người dùng trực tiếp, như các doanh nghiệp và hộ gia đình tiêu thụ nước, chính quyền trung ương hay địa phương làm trung gian để điều phối việc chuyển phí sử dụng tới các các hộ gia đình cung cấp dịch vụ, ví dụ như một số các chương trình ở Mexico. Tuy nhiên đa phần các dự án chi trả dịch vụ môi trường quốc tế lớn thường không tập trung vào những người mua và người bán trực tiếp, thay vào đó, người sử dụng/người mua thường là người đóng thuế hay người sử dụng dịch vụ nói chung. Do đó, một số các dự án không phải là tự nguyện, vì 9 chúng liên quan đến việc bắt buộc người sử dụng phải nộp thuế, tiền thuê hoặc phí sử dụng cho tất cả mọi người. Nhiều dự án chi trả dịch vụ môi trường của các nhà tài trợ nhằm chuyển giao kinh phí và nguồn lực để cung cấp dịch vụ mà không quan tâm đến người sử dụng trực tiếp các dịch vụ này.
Như vậy, trong phần lớn các chương trình chi trả dịch vụ môi trường hiện có ở các nước đang phát triển, ngoài các nhà tài trợ và các tổ chức, chính quyền quốc gia và địa phương có vai trò trung gian rất quan trọng.