Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ THẨM QUYỀN CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRONG GIẢI QUYẾT VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 1. Khái quát chung về giải quyết vụ án hành chính 1. Khái niệm vụ án hành chính Khi nói đến vụ án hành chính trước hết phải nói đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hoạt động hành chính nhà nước) vì đây là hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước, của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước mà chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước tác động chủ yếu bằng pháp luật tới các đối tượng quản lý, để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình, nhằm bảo đảm chấp hành Hiến pháp, Luật và các văn bản quy phạm pháp luật của các CQNN cấp trên, tổ chức chỉ đạo mọi hoạt động của đời sống kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội. Trong quá trình hoạt động chấp hành, điều hành, chủ thể quản lý hành chính nhà nước có quyền nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện các hành vi hành chính hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật hay mệnh lệnh cụ thể, buộc đối tượng bị quản lý có liên quan phải thực hiện.
Thông qua hoạt động ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước vì các lý do khác nhau, có thể gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức (đối tượng quản lý) dẫn đến việc cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu kiện yêu cầu chấm dứt, bồi thường thiệt hại, tạo nên sự tranh chấp hành chính giữa nhà nước với công dân hoặc tổ chức. Và dù muốn hay không Nhà nước phải thiết lập các cơ quan và ban hành các quy định pháp luật tạo cơ sở pháp lý để xem xét và giải quyết những tranh chấp này. 7 Hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính là hoạt động gắn liền với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nó xuất hiện như là một hiện tượng lịch sử, gắn liền với quá trình hình thành, phát triển của Nhà nước và pháp luật. Khi có hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì sẽ có sự xem xét, phán quyết về các hoạt động đó.
Tùy thuộc vào truyền thống pháp luật của mỗi nước, quan điểm chính trị - pháp lý của giai cấp cầm quyền, sự xem xét, phán quyết hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởi nhiều phương thức, do các CQNN khác nhau thực hiện, trong đó có sự xem xét, phán quyết thông qua hoạt động xét xử của Toà án. Mục đích của giải quyết tranh chấp hành chính là bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trước sự xâm phạm bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các CQNN, người có thẩm quyền trong CQNN trong khi thực hiện hoạt động quản lý hành chính, qua đó bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện còn được gọi là giải quyết khiếu nại hành chính. Chủ thể giải quyết khiếu nại là các cơ quan hành chính nhà nước; đối tượng bị khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý hành chính xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại; hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính tuân theo trình tự, thủ tục do pháp luật hành chính quy định hay còn gọi là thủ tục hành chính.
Ở Việt Nam, trước khi Tòa hành chính được thành lập thì vấn đề giải quyết các tranh chấp phát sinh liên quan đến các quyết định hành chính, hành vi hành chính của CQNN, người có thẩm quyền trong CQNN cũng đã được quan tâm ở mức độ nhất định. Tuy nhiên do chịu ảnh hưởng của các nước xã hội chủ nghĩa trước đây nên trong thời kỳ này các tranh chấp hành chính chủ yếu được giải quyết thông qua thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính mà ít 8 được giải quyết theo thủ tục khởi kiện tại Tòa án. Bên cạnh đó, các văn bản luật cũng chỉ thừa nhận các khiếu nại hành chính mà không thừa nhận khiếu kiện hành chính phát sinh giữa công dân, cơ quan, tổ chức với các CQNN. Từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX, nhu cầu của thực tiễn đòi hỏi nhu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam đã đặt ra vấn đề cần phải có một cơ chế kiểm soát hữu hiệu hoạt động của CQNN, người có thẩm quyền trong CQNN trong quá trình quản lý, điều hành xã hội, khắc phục những biểu hiện cửa quyền, lạm quyền, lộng quyền hoặc trốn tránh trách nhiệm.
Nội dung chính là cơ chế kiểm tra, giám sát, giải quyết khiếu nại hành chính và thiết lập hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập để giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp. Đáp ứng nhu cầu đó, các chuyên gia pháp lý đã tập trung nghiên cứu và tiến hành khảo sát thực tế các mô hình tài phán hành chính cũng như kinh nghiệm thực tiễn giải quyết khiếu kiện hành chính trên thế giới, để đưa ra mô hình phù hợp với điều kiện thực tế ở Việt Nam. Nghị quyết Hội nghị lần thứ VIII của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII ngày 23/01/1995 đã quyết định về việc thành lập Toà hành chính trong hệ thống TAND. Ngày 28/10/1995, tại kỳ họp thứ VIII, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức TAND, trong đó giao cho TAND chức năng xét xử các vụ án hành chính (Điều 1 Luật tổ chức TAND năm 1995).
Khái niệm “vụ án hành chính” trở nên phổ biến trong học thuật từ đó đến nay. Nếu trước ngày 01/7/1996, việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính chỉ được thực hiện bằng con đường khiếu nại hành chính thì từ ngày 01/7/1996, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính chính thức có hiệu lực, kéo theo sự ra đời của Tòa hành chính, quyền khởi kiện vụ án hành 9 chính được ghi nhận, mở rộng hơn cơ chế pháp lý cá nhân, cơ quan, tổ chức bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Thực tế có nhiều khái niệm về vụ án hành chính. Trong từ điển Tiếng Việt, vụ án được định nghĩa là “vụ là việc, sự việc không hay, rắc rối cần giải quyết, án là tranh chấp quyền lợi cần được xét xử trước Tòa án”.
Như vậy, về mặt thuật ngữ, “vụ án” là việc phát sinh trên cơ sở tranh chấp về quyền lợi thuộc nhiệm vụ xét xử của Tòa án. Từ điển Luật học cũng đưa ra định nghĩa tương tự như vậy: “Vụ án hành chính là vụ án phát sinh tại Tòa hành chính do cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện ra Tòa án yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Các khái niệm trên chủ yếu đã khái quát sơ lược về thế nào là vụ án hành chính. Tuy nhiên, vẫn chưa mô tả đầy đủ và đúng với bản chất của vụ án hành chính.
Bởi nếu chỉ có hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức khi cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình đang bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính thì chưa đủ để phát sinh vụ án hành chính mà cần phải có sự thụ lý đơn khởi kiện của Tòa án. Toà án chỉ thụ lý đơn khởi kiện đó khi nó đáp ứng một số điều kiện nhất định theo quy định của pháp luật. Thứ nhất, có việc khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Như đã nói ở trên thì có nhiều phương thức giải quyết tranh chấp hành chính như khiếu nại hoặc khởi kiện.
Tuy nhiên, việc khiếu nại hành chính không thể làm phát sinh vụ án hành chính mà vụ án hành chính phát sinh bằng con đường khởi kiện Tòa án. Do đó điều kiện đầu tiên để làm phát sinh vụ án hành chính, đó là việc khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Nếu không có hành vi khởi kiện, sẽ không có vụ án hành chính. Thứ hai, đơn khởi kiện được Tòa án thụ lý giải quyết.
Như vậy vụ án hành chính phát sinh khi có yêu cầu khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức tuy nhiên không phải tất cả các trường hợp khởi kiện 10 đều được Tòa án giải quyết. Đây là căn cứ đầu tiên để Tòa án xem xét thụ lý đơn khởi kiện. Cụ thể, khi có đơn khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức Tòa án sẽ xem xét các điều kiện để quyết định có thụ lý hay không thụ lý đơn khởi kiện. Nếu thỏa mãn đầy đủ các điều kiện đó thì Tòa án sẽ thụ lý vụ án theo trình tự tố tụng nhất định.
Như vậy, nếu nói hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ là điều kiện cần thì việc thụ lý của Tòa án là điều kiện đủ để phát sinh vụ án hành chính. Khởi kiện là quyền tự định đoạt thuộc về cá nhân, tổ chức, cơ quan đối với việc yêu cầu Tòa án phán quyết về quyết định hành chính, hành vi hành chính mà theo họ là trái pháp luật, xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Khởi kiện là một sự kiện làm phát sinh quan hệ giữa người khởi kiện với Tòa án hành chính có thẩm quyền. Chức năng của Tòa án hành chính là xét xử các vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện.
Do đó, khởi kiện vụ án hành chính là tiền đề đối với hoạt động thụ lý của Tòa án. Kể từ thời điểm Tòa án thụ lý đơn khởi kiện vụ án hành chính chính thức phát sinh. Vụ án hành chính có đặc điểm sau đây: - Thứ nhất, đối tượng tranh chấp trực tiếp trong vụ án hành chính là tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, khiếu kiện danh sách cử tri. Quyền tài sản và quyền nhân thân không phải là đối tượng tranh chấp trực tiếp của tranh chấp hành chính.
- Thứ hai, người bị kiện trong vụ án hành chính luôn là CQNN hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. - Thứ ba, người khởi kiện luôn là cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động bởi các khiếu kiện.