Tổng quan nghiên cứu

Công tác phòng, chống tệ nạn ma túy và quản lý người sau cai nghiện là một trong những nhiệm vụ an sinh xã hội cấp bách hàng đầu hiện nay. Tại quận Hải Châu – trung tâm hành chính, kinh tế, thương mại và văn hóa của thành phố Đà Nẵng với diện tích tự nhiên 23,289 km2 và mật độ dân số lên tới 10.653 người/km2, tình hình tội phạm và tệ nạn ma túy diễn biến hết sức phức tạp. Thống kê năm 2019 ghi nhận toàn quận có 350 người nghiện có hồ sơ quản lý, trong đó tỷ lệ người sử dụng ma túy tổng hợp chiếm tới 77%, đặt ra thách thức gay gắt cho hệ thống an sinh cơ sở.

Vấn đề cốt lõi của nghiên cứu tập trung vào việc đánh giá tính đồng bộ và hiệu quả của các chính sách hỗ trợ người sau cai nghiện tái hòa nhập cộng đồng. Mục tiêu cụ thể của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực thi chính sách công, phân tích thực trạng công tác quản lý và hỗ trợ 87 người sau cai nghiện tại địa phương, làm rõ những điểm nghẽn trong khâu tổ chức phối hợp liên ngành, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực chính sách.

Nghiên cứu được triển khai trên phạm vi không gian gồm 13 phường trọng điểm của quận Hải Châu (Hải Châu 1, Hải Châu 2, Bình Hiên, Bình Thuận, Hòa Cường Bắc, Hòa Cường Nam, Hòa Thuận Đông, Hòa Thuận Tây, Nam Dương, Phước Ninh, Thạch Thang, Thanh Bình, Thuận Phước). Dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện trong giai đoạn 5 năm từ 2015 đến 2019, định hướng giải pháp thực thi cho giai đoạn tiếp theo. Kết quả nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn to lớn nhằm hạ thấp tỷ lệ tái nghiện vốn đang ở mức 81% trong năm đầu tiên, đồng thời tạo cơ chế sinh kế bền vững cho người hoàn lương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý thuyết thực thi chính sách công của Thomas R. Dye và Charles O. Jones, tiếp cận chính sách như một chuỗi hành động có chủ đích của Nhà nước nhằm can thiệp và giải quyết các vấn đề xã hội phát sinh. Đồng thời, nghiên cứu tích hợp lý thuyết hỗ trợ xã hội và tái hòa nhập cộng đồng nhằm làm rõ vai trò của mạng lưới an sinh từ gia đình, đoàn thể và chính quyền cơ sở.

Mô hình nghiên cứu vận dụng chu trình thực thi chính sách công chuẩn hóa gồm 7 bước liên hoàn:

  1. Lập kế hoạch triển khai thực thi chính sách.
  2. Phổ biến, tuyên truyền nội dung chính sách.
  3. Phân công, phối hợp tổ chức thực hiện.
  4. Duy trì thực hiện chính sách.
  5. Điều chỉnh chính sách phù hợp thực tiễn.
  6. Đôn đốc, kiểm tra và giám sát thực thi.
  7. Đánh giá, tổng kết và rút kinh nghiệm.

Nghiên cứu làm rõ 4 khái niệm khoa học trọng tâm bao gồm: chính sách công đối với người sau cai nghiện; quản lý sau cai nghiện tại nơi cư trú; tái hòa nhập cộng đồng; và hệ thống dịch vụ hỗ trợ xã hội cơ sở.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu khảo sát toàn bộ tổng thể 350 hồ sơ người nghiện ma túy có quản lý và 87 đối tượng đang trong diện quản lý sau cai nghiện tại nơi cư trú trên địa bàn 13 phường thuộc quận Hải Châu. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ hồ sơ hành chính kết hợp chọn mẫu định ngạch đối với ban chủ nhiệm 13 Câu lạc bộ sau cai nghiện được áp dụng nhằm đảm bảo tính đại diện tuyệt đối cho không gian đô thị lõi, loại trừ sai số chọn mẫu trong điều kiện đối tượng có biến động cư trú lớn.

Nguồn dữ liệu bao gồm dữ liệu thứ cấp từ 35 văn bản quản lý nhà nước ban hành giai đoạn 2015-2019, các báo cáo chuyên đề của Chi cục Phòng chống tệ nạn xã hội thành phố Đà Nẵng và hệ thống biểu mẫu của Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội quận. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát thực địa và phỏng vấn chuyên sâu cán bộ phụ trách.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả, so sánh tỷ lệ phần trăm và phân tích quy trình chính sách là nhằm lượng hóa chính xác các khoảng trống thực thi giữa quy định pháp luật và thực tiễn triển khai. Toàn bộ dữ liệu thu thập từ giai đoạn 2015-2019 được xử lý và hoàn thiện trong năm 2021.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng thực hiện chính sách quản lý người sau cai nghiện tại quận Hải Châu giai đoạn 2015-2019 chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

  • Thứ nhất, cấu trúc người nghiện tập trung ở độ tuổi lao động trẻ và chuyển dịch mạnh sang ma túy tổng hợp: Trong 350 người nghiện có hồ sơ quản lý năm 2019, nhóm tuổi từ 18 đến 45 tuổi chiếm tới 94% (trong đó độ tuổi 18-30 chiếm 45% với 156 người; độ tuổi 30-45 chiếm 49% với 172 người). Về loại chất sử dụng, ma túy tổng hợp chiếm tỷ lệ áp đảo 77% (269 người), vượt xa cần sa chiếm 21% (74 người) và heroin chỉ còn chiếm 2% (7 người).
  • Thứ hai, khủng hoảng việc làm là rào cản lớn nhất đối với người sau cai: Thống kê cho thấy có tới 81% người nghiện không có việc làm ổn định (29% tương ứng 103 người thất nghiệp hoàn toàn và 52% tương ứng 182 người có công việc bấp bênh; 19% chưa từng qua đào tạo nghề). Trong số 87 người đang quản lý sau cai tại 13 phường, có 30 người (chiếm 34,5%) hoàn toàn chưa tìm được việc làm.
  • Thứ ba, tỷ lệ tái nghiện sớm ở mức báo động: Tỷ lệ tái nghiện lần đầu chiếm 67% (235 người), tái nghiện từ 2 lần trở lên chiếm 33%. Đáng lưu ý, 81% các trường hợp tái nghiện (285 người) xảy ra ngay trong vòng 1 năm đầu sau cai, trong khi tỷ lệ duy trì không tái nghiện sau 5 năm chỉ đạt 1% (2 người).
  • Thứ tư, kết quả phân loại tái hòa nhập tại cộng đồng còn phân hóa mạnh: Trong 87 người quản lý sau cai tại 13 phường, tỷ lệ tiến bộ đạt 50,57% (44 người), chưa tiến bộ chiếm 24,14% (21 người), có nguy cơ tái nghiện chiếm 14,94% (13 người) và 10,34% (9 người) chưa thể phân loại do vắng mặt tại nơi cư trú.

Thảo luận kết quả

Tỷ lệ tái nghiện tập trung tới 81% trong năm đầu tiên bắt nguồn từ sự tương tác phức tạp giữa hội chứng phụ thuộc tâm lý của ma túy tổng hợp và rào cản tìm kiếm sinh kế khi có tới 81% đối tượng không có việc làm ổn định. Môi trường đô thị trung tâm quận Hải Châu với 119 khách sạn, 182 nhà nghỉ trọ và 1.983 hộ cho thuê trọ tạo ra nguy cơ tiếp xúc bạn nghiện rất cao nếu thiếu sự giám sát thường xuyên.

So với các mô hình cai nghiện cộng đồng tại Hà Nội hay Hòa Bình, công tác thực thi tại quận Hải Châu bộc lộ điểm nghẽn lớn trong cơ chế phối hợp. Khảo sát thực tế chỉ ra 55% cán bộ đánh giá hiệu quả phối hợp liên ngành Lao động - Công an - Y tế - Đoàn thể chưa cao, 8% đánh giá không đạt hiệu quả. Về công tác truyền thông, mặc dù tiếp cận hơn 11.000 lượt người nhưng có 47% đánh giá chỉ ở mức đạt và 8% chưa đạt do nội dung còn mang tính phong trào.

Các phát hiện thực chứng này được trực quan hóa tối ưu thông qua bảng phân phối tần số việc làm, biểu đồ tròn phản ánh cơ cấu các kênh truyền thông (30% qua xe lưu động, 30% qua hội thi tọa đàm, 20% qua tư vấn trực tiếp, 20% qua sinh hoạt nhóm cà phê/thể thao) và biểu đồ cột đánh giá sự phối hợp liên ngành.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực chứng, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm hoàn thiện chính sách:

  • Chuẩn hóa quy chế phối hợp liên ngành: Ủy ban nhân dân quận Hải Châu chủ trì phối hợp liên ngành Công an, Lao động - Thương binh và Xã hội, Y tế và Tòa án quận ban hành quy chế phối hợp một cửa; triển khai trong giai đoạn 2021-2022; hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ đánh giá phối hợp hiệu quả từ 37% lên trên 80% và rút ngắn 30% thời gian thẩm định hồ sơ quản lý.
  • Đột phá chính sách đào tạo nghề và hỗ trợ vốn sinh kế: Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp Ngân hàng Chính sách xã hội quận thực hiện giải ngân vốn vay theo Quyết định số 29/2014/QĐ-TTg; thực hiện trong giai đoạn 2021-2023; đặt mục tiêu đào tạo nghề cho 100% đối tượng có nhu cầu, tạo việc làm ổn định cho tối thiểu 70% trong số 30 người đang thất nghiệp và đạt quy mô dư nợ hỗ trợ sinh kế trên 1 tỷ đồng.
  • Nâng cấp mô hình hoạt động Câu lạc bộ sau cai tại 13 phường: Đoàn Thanh niên phối hợp Ban Chỉ đạo 13 phường đổi mới nội dung sinh hoạt; triển khai thường niên từ năm 2021; tăng mức hỗ trợ kinh phí từ 5 triệu đồng/phường/năm lên 10-15 triệu đồng/phường/năm, nâng tỷ lệ tham gia sinh hoạt định kỳ của 87 đối tượng lên trên 85%, giảm tỷ lệ người có nguy cơ tái nghiện từ 14,94% xuống dưới 5%.
  • Số hóa công tác quản lý di biến động cư trú và cá biệt hóa truyền thông: Công an quận Hải Châu chủ trì xây dựng cơ sở dữ liệu số về quản lý người sau cai; thực hiện trong giai đoạn 2021-2022; mục tiêu kiểm soát 100% hồ sơ của 350 người nghiện có quản lý, theo dõi chặt chẽ số đối tượng di biến động tạm trú, phấn đấu hạ tỷ lệ tái nghiện trong năm đầu từ 81% xuống dưới 50%.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là tài liệu tham khảo có giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cơ quan quản lý nhà nước và chính quyền địa phương: Ủy ban nhân dân các cấp, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Công an thành phố Đà Nẵng và các quận, huyện sử dụng luận văn làm căn cứ hoàn thiện 35 văn bản chỉ đạo điều hành, tối ưu hóa quy trình phối hợp liên ngành và phân bổ nguồn lực quản lý sau cai.
  • Cán bộ thực thi chính sách và đoàn thể cơ sở: Ban chỉ đạo phòng chống tệ nạn xã hội 13 phường, cảnh sát khu vực, cán bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, tình nguyện viên khai thác các bài học thực tiễn từ Câu lạc bộ sau cai phường Hải Châu 2 và Phước Ninh để tiếp cận, cảm hóa 87 đối tượng quản lý sau cai.
  • Giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu học thuật: Các chuyên gia ngành Chính sách công, Xã hội học, Quản lý công và Công tác xã hội sử dụng khung phân tích 7 bước và tập số liệu thứ cấp giai đoạn 2015-2019 làm tài liệu giảng dạy, nghiên cứu tình huống về chính sách an sinh đô thị.
  • Doanh nghiệp, cơ sở đào tạo nghề và các tổ chức xã hội: Các đơn vị sử dụng dữ liệu luận văn để xây dựng chương trình đào tạo nghề gắn với giải quyết việc làm, thiết kế các gói tín dụng vi mô và dự án can thiệp giảm hại dựa vào cộng đồng.

Câu hỏi thường gặp

Đâu là nguyên nhân then chốt khiến người sau cai nghiện tại quận Hải Châu tái nghiện với tỷ lệ cao? Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ rào cản việc làm và định kiến xã hội. Thống kê cho thấy 81% người nghiện tại Hải Châu chưa có việc làm hoặc có việc làm bấp bênh (103 người thất nghiệp hoàn toàn). Khi thiếu nguồn thu nhập chính đáng và phải đối mặt với áp lực mưu sinh tại đô thị trung tâm, người sau cai rất dễ bị lôi kéo tái sử dụng ma túy.

Tại sao có tới 81% trường hợp tái nghiện tập trung ngay trong năm đầu tiên sau cai? Năm đầu tiên là giai đoạn chuyển tiếp tâm lý cực kỳ nhạy cảm khi người sau cai vừa trở về gia đình. Trong bối cảnh 77% đối tượng sử dụng ma túy tổng hợp gây tổn thương thần kinh dai dẳng, việc thiếu các hoạt động tư vấn tâm lý thường xuyên và thiếu việc làm khiến 285/350 người không vượt qua được cơn thèm nhớ chất kích thích.

Mô hình Câu lạc bộ sau cai tại 13 phường quận Hải Châu đem lại hiệu quả thực tế như thế nào? Câu lạc bộ tạo không gian sinh hoạt lành mạnh qua các buổi gặp mặt cà phê, thi đấu thể thao, giúp giảm bớt mặc cảm tự ti. Nhờ nguồn kinh phí hỗ trợ 5 triệu đồng/phường/năm từ Ủy ban nhân dân quận, mô hình đã góp phần quản lý, phân loại và giúp đỡ 44/87 đối tượng đạt mức tiến bộ, tái hòa nhập ổn định.

Công tác phối hợp liên ngành trong quản lý sau cai tại quận Hải Châu gặp những bất cập gì? Khảo sát chỉ ra 55% ý kiến đánh giá sự phối hợp liên ngành chưa cao và 8% không đạt hiệu quả. Bất cập lớn nhất là sự thiếu liên kết nhịp nhàng giữa Công an và ngành Lao động trong khâu lập hồ sơ, cán bộ cấp phường kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ và việc xác minh cư trú đối với người di biến động còn chậm trễ.

Chính sách tín dụng ưu đãi theo Quyết định số 29/2014/QĐ-TTg có vai trò gì trong việc phòng chống tái nghiện? Quyết định số 29/2014/QĐ-TTg cung cấp nguồn vốn vay ưu đãi trực tiếp giúp người hoàn lương tự tạo sinh kế và mở cơ sở sản xuất kinh doanh nhỏ. Đây là giải pháp căn cơ giúp 30 đối tượng chưa có việc làm tại quận Hải Châu có thu nhập ổn định, tạo nền tảng kinh tế vững chắc để từ bỏ ma túy lâu dài.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về chu trình thực thi chính sách công 7 bước áp dụng cho lĩnh vực quản lý người sau cai nghiện ma túy tại đô thị.
  • Phân tích thực chứng bức tranh 350 người nghiện tại quận Hải Châu với 94% thuộc độ tuổi 18-45 và 77% sử dụng ma túy tổng hợp, chỉ rõ rào cản 81% thiếu việc làm ổn định.
  • Lượng hóa chính xác áp lực tái nghiện sớm với 81% ca tái nghiện diễn ra trong năm đầu tiên và đánh giá thực trạng quản lý 87 đối tượng sau cai tại 13 phường.
  • Chỉ ra các nút thắt thể chế khi có tới 55% cán bộ đánh giá hiệu quả phối hợp liên ngành chưa cao và công tác tuyên truyền còn nặng tính hình thức.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược khả thi về quy chế phối hợp, đào tạo nghề, nâng cấp kinh phí Câu lạc bộ và số hóa quản lý cư trú.

Luận văn đóng góp khung phương pháp luận khoa học và bộ dữ liệu thực chứng tin cậy cho công tác hoạch định chính sách công của thành phố Đà Nẵng. Trong giai đoạn 2021-2025, các cơ quan chức năng cần khẩn trương đưa các giải pháp vào kế hoạch hành động hàng năm, mở rộng quy mô giải ngân vốn sinh kế và hiện đại hóa công tác quản lý địa bàn. Cả hệ thống chính trị và cộng đồng xã hội cần chung tay hành động, xóa bỏ mặc cảm kỳ thị, mở ra cơ hội việc làm bình đẳng để người sau cai nghiện vững bước hoàn lương và đóng góp tích cực cho sự phát triển xã hội.