Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC PHÒNG CHÁY, CHỮA CHÁY TRÊN ĐỊA BÀN CẤP TỈNH 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực phòng cháy, chữa cháy trên địa bàn cấp tỉnh 1. Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực phòng cháy, chữa cháy - Khái niệm vi phạm hành chính: Vi phạm hành chính (VPHC) là loại vi phạm phạm pháp luật xảy ra khá phổ biến trong đời sống xã hội. Tuy mức độ nguy hiểm cho xã hội của nó thấp hơn so với tội phạm nhưng vi phạm hành chính là hành vi gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, tập thể, lợi ích của cá nhân cũng như lợi ích chung của toàn thể cộng đồng xã hội, là nguyên nhân dẫn đến tình trạng phạm tội nảy sinh trên các lĩnh vực của đời sống xã hội nếu như không được ngăn chặn và xử lý kịp thời.
Chính vì lẽ đó, công tác đấu tranh phòng và chống vi phạm hành chính luôn là vấn đề được xã hội quan tâm. Từ trước đến nay, nhà nước ta đã ban hành rất nhiều các văn bản quy phạm pháp luật quy định về vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý đối với loại vi phạm này, trong đó phải kể đến: Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính ngày 30/11/1989; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 06/7/1995; Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính ngày 02/7/2002 (được sửa đổi, bổ sung năm 2007 và năm 2008) và văn bản đang có hiệu lực thi hành là Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Cùng với đó, Chính phủ cũng đã ban hành một loạt các Nghị định quy định cụ thể về việc xử phạt vi phạm hành chính (XP VPHC) trên các lĩnh vực khác nhau của quản lý hành chính nhà nước. 7 Để xác định rõ tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của loại vi phạm này, đặc biệt là việc xác minh ranh giới giữa vi phạm hành chính và tội phạm, tạo cơ sở cần thiết để quy định, xử lý cũng như đấu tranh, phòng chống có hiệu quả đối với các vi phạm hành chính, cần thiết phải đưa ra định nghĩa chính thức về vi phạm hành chính.
Định nghĩa VPHC lần đầu tiên được nêu ra trong Pháp lệnh XP VPHC ngày 30/11/1989. Tại Khoản 2, điều 1, Pháp lệnh này quy định: “Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lí nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”. [28, tr18-19] Định nghĩa này cho chúng ta thấy các dấu hiệu pháp lý cơ bản của vi phạm hành chính là: hành vi, tính trái pháp luật của hành vi, có lỗi và bị xử phạt hành chính. Ngoài mặt khách quan và chủ quan thể hiện qua các dấu hiệu trên, định nghĩa cũng đề cập yếu tố chủ thể cấu thành pháp lý của vi phạm hành chính.
Tuy nhiên, định nghĩa này vẫn chưa chính xác ở một số khía cạnh như yếu tố khách thể của vi phạm hành chính (những quan hệ xã hội bị vi phạm hành chính xâm hại), chưa có căn cứ xác định “mà không phải là tội phạm hình sự”. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 không trực tiếp đưa ra định nghĩa về vi phạm hành chính nhưng trong Khoản 2, Điều 1 của Pháp lệnh này đã có những nhận định tương tự: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.[28, tr21-22] Tại Khoản 2, Điều 1 Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 (được sửa đổi, bổ sung năm 2007 và năm 2008), VPHC cũng được quy định một cách gián tiếp thông qua việc xử phạt VPHC được áp dụng đối với cá 8 nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tôi phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính. Có thể thấy, định nghĩa vi phạm hành chính đã từng được nêu trong Pháp lệnh XP VPHC năm 1989 nhưng sau này Pháp lệnh XPVPHC năm 1995 và Pháp lệnh XPVPHC năm 2002 không có định nghĩa cụ thể về VPHC mà chỉ định nghĩa về XPHC, do đó chỉ có thể xác định một cách gián tiếp khái niệm VPHC thông qua khái niệm xử phạt VPHC - cách quy định như vậy không thật sự khoa học. Luật XLVPHC năm 2012 đã trở lại quy định lập pháp của Pháp lệnh XPVPHC năm 1989, đưa ra định nghĩa về vi phạm hành chính bằng cách giải thích thuật ngữ này tại Khoản 1, Điều 2, theo đó: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”.Đây là khái niệm cơ bản đã đáp ứng được các yêu cầu lý luận về đặc điểm, tính chất, mức độ của VPHC nói chung.
Tuy nhiên, khía niệm còn đang chung chung và gây khó hiểu ở cụm từ “mà không phải là tội phạm”. Từ những lý luận trên, tác giả rút ra khái niệm chung về vi phạm hành chính như sau: “Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện không tuân theo hoặc làm trái lại những quy định đã được thể hiện bằng các văn bản Luật và dưới Luật của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính”.[19, tr35-36] - Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính: Theo “Từ điển Tiếng Việt”, “xử phạt” là buộc phải chịu một hình phạt hoặc hình thức khiển trách nào đó. Như vậy, theo tài liệu này, xử phạt VPHC ở đây có thể hiểu là việc áp dụng các hình phạt hoặc hình thức khiển trách nào đó cho những lỗi vi phạm hành chính. 9 Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính lần đầu tiên được đề cập đến tại khoản 2, Điều 1, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, theo đó: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.
Khoản 2, Điều 1, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 tiếp tục khẳng định: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”. Hiện nay, xử phạt vi phạm hành chính được định nghĩa chính thức tại khoản 2, Điều 2, Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, theo đó: “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”. Theo định nghĩa tại khoản 2, Điều 2, Luật XLVPHC nêu trên thì nhìn chung, xử phạt vi phạm hành chính được hiểu là việc áp dụng các biện pháp/chế tài mang tính cưỡng chế hành chính của Nhà nước đối với chủ thể có hành vi trái pháp luật về hành chính. Các biện pháp/chế tài này bao gồm: Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính mang tính trừng phạt, răn đe (Cảnh cáo; phạt tiền; tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn; đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính; trục xuất) và các biện pháp khắc phục hậu quả vi phạm hành chính gây ra nhằm lập lại trật tự quản lý đã bị vi phạm hành chính xâm hại (Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu; buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép 10 hoặc xây dựng không đúng với giấy phép; buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh…) Từ những định nghĩa trên, có thể rút ra khái niệm về Xử phạt VPHC như sau: “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử phạt đối với các cá nhân, tổ chức vi phạm những quy định đã được thể hiện bằng các văn bản Luật và dưới Luật của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính”.
Tương tự như những hành vi VPHC khác trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, một hành vi được coi là vi phạm quy định về phòng cháy chữa cháy, chỉ khi hành vi đó trái với các quy định của các quy phạm pháp luật về PCCC và các quy chuẩn, tiêu chuẩn về PCCC; khi sự vi phạm có các dấu hiệu pháp lý do pháp luật về PCCC quy định và sẽ bị nhà nước truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với cá nhân hoặc tổ chức đã thực hiện hành vi vi phạm đó.16] - Khái niệm về công tác phòng cháy, chữa cháy trên địa bàn cấp tỉnh: Về khái niệm về phòng cháy, chữa cháy. Theo Từ điển Bách khoa Công an nhân dân Việt Nam năm 2005, “cháy” được hiểu là: “Phản ứng ôxy hóa có kèm theo tỏa nhiệt và phát sáng. Sự cháy chỉ xảy ra khi có đầy đủ điều kiện cháy, đó là sự kết hợp giữa chất cháy, chất ôxi hóa (thường là ôxi trong không khí) và nguồn gây cháy. Thiếu một trong ba yếu tố đó thì không có sự cháy”.
Trong Tiêu chuẩn Việt Nam 5303:1990 An toàn cháy - thuật ngữ và định nghĩa, cũng nêu rõ: “Sự cháy là phản ứng ôxy hóa, tỏa nhiệt và phát sáng”. Như vậy, xét về bản chất, cháy là một phản ứng hóa học giữa các chất cháy với ôxy của không khí hoặc với một chất ôxy hóa khác kèm theo sự tỏa nhiệt và phát sáng. Sự cháy chỉ có thể xảy ra khi có sự kết hợp trong những điều kiện nhất định giữa chất cháy (hơi, khí, bụi cháy) với chất ôxy hóa có tác động của nguồn gây cháy.