Tổng quan nghiên cứu
Tính đến cuối năm 2015, cả nước đã có hơn 4.148 chứng chỉ TCVN ISO 9001 được cấp cho các cơ quan hành chính nhà nước và tổ chức kinh tế. Tại thành phố Đà Nẵng, cơ quan Bảo hiểm xã hội thành phố thực hiện nhiệm vụ an sinh xã hội trọng yếu cho địa phương, đạt tỷ lệ bao phủ bảo hiểm y tế lên tới 96,4% trên tổng số 1.045.000 người dân vào tháng 12 năm 2016. Cơ quan đã chính thức được cấp giấy chứng nhận hệ thống quản lý chất lượng phù hợp tiêu chuẩn TCVN ISO 9001:2008 vào ngày 20 tháng 6 năm 2014 theo Quyết định số 300/QĐ-BHXH.
Tuy nhiên, sau hơn hai năm triển khai thực tế, hệ thống quản lý chất lượng tại đơn vị bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngành thường xuyên thay đổi khiến việc cập nhật quy trình thủ tục hành chính bị chậm trễ, quy trình kiểm soát tài liệu và lưu trữ hồ sơ chưa đạt chuẩn khoa học. Đồng thời, một bộ phận công chức, viên chức chưa tuân thủ triệt để quy trình làm việc do áp lực nghiệp vụ phức tạp và tâm lý ngại chịu trách nhiệm cá nhân.
Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là đánh giá thực trạng áp dụng hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn TCVN ISO 9001:2008, xác định các nguyên nhân gốc rễ gây suy giảm hiệu lực quản lý, từ đó xây dựng hệ thống giải pháp hoàn thiện và lập kế hoạch chuyển đổi sang tiêu chuẩn TCVN ISO 9001:2015.
Phạm vi nghiên cứu được thực hiện tại cơ quan Bảo hiểm xã hội thành phố Đà Nẵng với 11 phòng nghiệp vụ chuyên môn và quy mô 279 công chức, viên chức, người lao động, sử dụng nguồn dữ liệu trong giai đoạn 2011 đến 2016. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài nhằm hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ hồ sơ xử lý đúng hạn đạt trên 98%, cắt giảm 20% thời gian luân chuyển chứng từ và nâng chỉ số hài lòng của tổ chức, công dân lên mức 90%.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
Khung lý thuyết áp dụng
Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng của lý thuyết Quản lý chất lượng toàn diện (Total Quality Management - TQM) và Chu trình cải tiến liên tục PDCA (Plan - Do - Check - Act) của Deming. Triết lý TQM nhấn mạnh rằng chất lượng không tự nhiên sinh ra mà là kết quả của sự nỗ lực đồng bộ từ toàn thể thành viên trong tổ chức, trong đó con người giữ vai trò trung tâm để duy trì sự phát triển bền vững.
Bên cạnh đó, đề tài khai thác cấu trúc 10 điều khoản của tiêu chuẩn quốc tế ISO 9001:2015, chuyển đổi từ 8 nguyên tắc truyền thống sang 7 nguyên tắc quản lý chất lượng cốt lõi, loại bỏ nguyên tắc tiếp cận theo hệ thống để tập trung sâu vào tư duy dựa trên rủi ro (risk-based thinking) và tiếp cận theo quá trình (process approach).
Về mặt dịch vụ công, luận văn tiếp cận khái niệm dịch vụ hành chính công theo Nghị định số 43/2011/NĐ-CP của Chính phủ, xác định đây là hoạt động thực thi pháp luật không vì mục tiêu lợi nhuận của cơ quan nhà nước. Mô hình đánh giá chất lượng dịch vụ hành chính công tích hợp các nhân tố then chốt từ nghiên cứu của Kenneth (năm 2005) và mô hình đánh giá mức độ hài lòng của Lê Dân (năm 2011), bao gồm 5 nhóm yếu tố: năng lực chuyên môn của cán bộ, thái độ phục vụ, tính minh bạch của thủ tục hành chính, cơ sở vật chất và thời gian giải quyết hồ sơ.
Phương pháp nghiên cứu
Luận văn kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp được thu thập trong toàn bộ giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2016. Nguồn dữ liệu thứ cấp bao gồm báo cáo chất lượng của 279 công chức, viên chức, kết quả đào tạo bồi dưỡng định kỳ 6 năm và danh mục quy trình nghiệp vụ ban hành kèm theo Quyết định số 1388/QĐ-BHXH của Bảo hiểm xã hội Việt Nam.
Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát toàn diện 279 công chức, viên chức nội bộ và điều tra xã hội học với cỡ mẫu 350 tổ chức, cá nhân trực tiếp giao dịch thủ tục hành chính tại bộ phận Một cửa theo phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên phân tầng. Phương pháp chọn mẫu này đảm bảo tính đại diện cao cho các nhóm đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc, bảo hiểm xã hội tự nguyện và bảo hiểm y tế.
Về phương pháp phân tích, tác giả áp dụng phương pháp vi phân (đánh giá mức chất lượng dựa trên chỉ tiêu riêng lẻ Qv = Pi / Pic, so sánh giá trị thực tế Pi với mẫu chuẩn Pic) kết hợp với phương pháp đánh giá tổng hợp có trọng số. Việc lựa chọn phương pháp vi phân giúp lượng hóa chính xác mức độ thỏa mãn từng điều khoản tiêu chuẩn, khắc phục hoàn toàn tính chủ quan, định tính thường gặp trong các nghiên cứu đánh giá dịch vụ hành chính công trước đây.
Kết quả nghiên cứu và thảo luận
Những phát hiện chính
Thứ nhất, việc ban hành hệ thống tài liệu theo tiêu chuẩn TCVN ISO 9001:2008 đã giúp cơ quan chuẩn hóa 100% quy trình nghiệp vụ cho 11 phòng ban chuyên môn. Tỷ lệ giải quyết đúng hẹn đối với hơn một triệu lượt hồ sơ ốm đau, thai sản và hàng chục nghìn hồ sơ hưởng chế độ hàng tháng đạt tỷ lệ 94,8%, tăng 12,3% so với giai đoạn trước khi áp dụng chứng nhận vào năm 2014.
Thứ hai, kết quả đánh giá nội bộ theo phương pháp vi phân cho thấy mức chất lượng trung bình của toàn hệ thống chỉ đạt 71,2 trên thang điểm 100. Điểm số của yêu cầu kiểm soát tài liệu và dữ liệu chỉ đạt mức 61,5%, nguyên nhân do các văn bản nghiệp vụ mới của ngành chậm được mã hóa và cập nhật vào quy trình chuẩn từ 30 đến 45 ngày làm việc.
Thứ ba, dữ liệu khảo sát 350 tổ chức và công dân ghi nhận mức độ hài lòng chung đạt 82,5%. Tuy nhiên, khi phân tích sâu các chỉ số thành phần, tiêu chí về thời gian chờ đợi và tính linh hoạt trong hướng dẫn thủ tục hành chính đạt mức thấp nhất, chỉ ở mức 73,4%, thấp hơn 16,6% so với mức kỳ vọng tiêu chuẩn của người dân thành phố.
Thứ tư, công tác đào tạo nhân sự về quản lý chất lượng còn nhiều hạn chế. Trong giai đoạn 6 năm từ 2011 đến 2016, tỷ lệ cán bộ, viên chức được tham gia các khóa đào tạo chuyên sâu về ISO và kỹ năng đánh giá nội bộ chỉ đạt 42,6% trên tổng số 279 nhân sự, dẫn đến sự thiếu đồng nhất trong nhận thức và vận hành hệ thống giữa các phòng nghiệp vụ.
Thảo luận kết quả
Thực trạng trên có thể được minh họa trực quan thông qua Biểu đồ mạng nhện đánh giá mức chất lượng vi phân từng điều khoản và Bảng tổng hợp mức độ hài lòng khách hàng theo 5 nhóm nhân tố chất lượng dịch vụ. Khoảng cách chênh lệch giữa tỷ lệ giải quyết hồ sơ đúng hạn trên giấy tờ (94,8%) và mức độ hài lòng thực tế về thời gian chờ đợi (73,4%) phản ánh rằng quy trình kiểm soát thời gian nội bộ chưa tính đến thời gian chờ tiếp nhận tại quầy giao dịch.
Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng này là sự thay đổi liên tục của các văn bản pháp luật an sinh xã hội nhưng hệ thống văn bản ISO của đơn vị không được rà soát định kỳ theo chu trình PDCA. Hơn nữa, khoảng 35% viên chức được phỏng vấn thừa nhận tâm lý e ngại việc quy định trách nhiệm cá nhân quá chi tiết sẽ dẫn đến rủi ro sai sót khi khối lượng công việc tăng cao.
So sánh với các nghiên cứu tương tự tại các cơ quan hành chính nhà nước ở Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, tình trạng lúng túng trong kiểm soát tài liệu khi chính sách thay đổi là điểm nghẽn chung của khu vực công (chiếm tỷ lệ khoảng 30% đến 40%). Tuy nhiên, Bảo hiểm xã hội thành phố Đà Nẵng có lợi thế vượt trội về hạ tầng công nghệ thông tin và tỷ lệ bao phủ an sinh xã hội cao (96,4%), tạo tiền đề thuận lợi để bứt phá nếu giải quyết dứt điểm các rào cản quy trình.
Đề xuất và khuyến nghị
Thứ nhất, tái cấu trúc và chuẩn hóa toàn bộ hệ thống tài liệu quy trình theo chu trình Deming PDCA, mục tiêu cắt giảm ít nhất 20% thời gian luân chuyển hồ sơ nội bộ, hoàn thành trong quý 2 năm 2018 do Ban Chỉ đạo ISO và Phòng Chế độ Bảo hiểm xã hội chủ trì thực hiện.
Thứ hai, số hóa và liên thông dữ liệu nghiệp vụ bằng cách ứng dụng phần mềm quản lý văn bản điện tử tích hợp chuẩn ISO, đảm bảo 100% văn bản quy phạm pháp luật mới ban hành được cập nhật vào quy trình tác nghiệp trong vòng 48 giờ, giao Phòng Công nghệ thông tin chủ trì triển khai trong quý 1 năm 2018.
Thứ ba, nâng cao năng lực đội ngũ thông qua việc tổ chức đào tạo lại tiêu chuẩn ISO cho 100% công chức, viên chức (279 người), đồng thời tích hợp chỉ số đánh giá thực hiện công việc (KPI) gắn liền với mức độ tuân thủ quy trình chất lượng, chiếm tỷ trọng 15% trong bình xét thi đua hàng tháng do Phòng Tổ chức cán bộ thực hiện từ tháng 1 năm 2018.
Thứ tư, xây dựng và thực thi lộ trình chuyển đổi toàn diện hệ thống từ tiêu chuẩn TCVN ISO 9001:2008 sang tiêu chuẩn TCVN ISO 9001:2015 trong thời gian 12 tháng, tập trung vào việc nhận diện, kiểm soát rủi ro và nâng cao năng lực lãnh đạo theo yêu cầu của Điều khoản 5 và Điều khoản 6, do Giám đốc Bảo hiểm xã hội thành phố trực tiếp chỉ đạo.
Đối tượng nên tham khảo luận văn
Nhóm thứ nhất là Lãnh đạo và cán bộ phụ trách quản lý chất lượng tại cơ quan Bảo hiểm xã hội các tỉnh, thành phố: Nghiên cứu cung cấp tài liệu tham khảo thực tiễn để rà soát, tinh gọn quy trình nghiệp vụ thu, cấp sổ thẻ và giải quyết chế độ chính sách cho hàng triệu người tham gia.
Nhóm thứ hai là Cán bộ quản lý hành chính công tại các cơ quan nhà nước và Ủy ban nhân dân các cấp: Tài liệu cung cấp phương pháp vi phân định lượng và bộ công cụ khảo sát mức độ hài lòng để chuẩn hóa hoạt động của bộ phận Một cửa liên thông.
Nhóm thứ ba là Học viên cao học, nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản trị kinh doanh và Quản lý công: Công trình là mô hình mẫu kết hợp giữa lý thuyết TQM, tiêu chuẩn ISO và thực tiễn cải cách thủ tục hành chính, hỗ trợ phương pháp luận nghiên cứu định lượng trong khu vực công.
Nhóm thứ tư là Các chuyên gia tư vấn và tổ chức đánh giá chứng nhận ISO: Luận văn cung cấp bức tranh thực tế về các rào cản tâm lý nhân sự và khó khăn thể chế khi vận hành hệ thống chất lượng tại các đơn vị sự nghiệp công lập quy mô lớn.
Câu hỏi thường gặp
Tiêu chuẩn TCVN ISO 9001:2015 có điểm khác biệt cốt lõi nào so với phiên bản 2008 khi áp dụng vào dịch vụ hành chính công?
Phiên bản 2015 chuyển đổi từ 8 nguyên tắc sang 7 nguyên tắc quản lý chất lượng, tích hợp tư duy dựa trên rủi ro và chu trình PDCA xuyên suốt 10 điều khoản. Tiêu chuẩn mới giảm bớt sự cứng nhắc về thủ tục tài liệu giấy tờ, tập trung tối đa vào hiệu suất vận hành thực tế và mức độ hài lòng của hơn 96% người dân thụ hưởng dịch vụ an sinh xã hội.
Phương pháp vi phân được ứng dụng như thế nào trong việc đánh giá chất lượng tại luận văn?
Phương pháp vi phân sử dụng công thức Qv = Pi / Pic nhằm so sánh giá trị thực tế đạt được của từng chỉ tiêu cụ thể với mẫu chuẩn của hệ thống ISO. Ví dụ, việc lượng hóa mức độ kiểm soát tài liệu đạt điểm vi phân 0,615 đã chỉ ra chính xác lỗ hổng chậm cập nhật văn bản nghiệp vụ, loại bỏ các kết luận cảm tính.
Nguyên nhân chính khiến hệ thống quản lý chất lượng tại cơ quan bảo hiểm xã hội địa phương chưa phát huy tối đa hiệu quả là gì?
Nguyên nhân chủ yếu do chính sách an sinh xã hội thay đổi liên tục làm phát sinh độ trễ cập nhật quy trình từ 30 đến 45 ngày, kết hợp với tâm lý ngại ràng buộc trách nhiệm cá nhân của 35% nhân sự và tỷ lệ đào tạo chuyên sâu về ISO trong 6 năm mới chỉ đạt mức 42,6%.
Làm thế nào để chấm dứt tình trạng áp dụng tiêu chuẩn ISO mang tính hình thức trong cơ quan nhà nước?
Cơ quan cần gắn chặt kết quả tuân thủ quy trình chất lượng với 15% điểm số KPI thi đua hàng tháng của 279 cán bộ viên chức. Đồng thời, việc số hóa toàn diện quy trình trên phần mềm Một cửa điện tử sẽ tự động hóa việc giám sát tiến độ và ngăn chặn hoàn toàn các hành vi thao túng hồ sơ.
Lộ trình chuyển đổi sang tiêu chuẩn TCVN ISO 9001:2015 được thiết kế trong thời gian bao lâu?
Lộ trình chuyển đổi được thiết kế chi tiết trong thời gian 12 tháng với 4 giai đoạn nối tiếp: đánh giá khoảng trống hiện trạng trong 2 tháng, tái cấu trúc tài liệu quy trình trong 4 tháng, đào tạo vận hành thử nghiệm trong 4 tháng và tiến hành đánh giá chứng nhận chính thức trong 2 tháng cuối cùng.
Kết luận
- Luận văn đã đánh giá toàn diện thực trạng áp dụng hệ thống TCVN ISO 9001:2008 tại Bảo hiểm xã hội thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2011 - 2016 trên quy mô 279 cán bộ, viên chức.
- Nghiên cứu ứng dụng thành công phương pháp vi phân định lượng và khảo sát 350 đối tượng thụ hưởng để nhận diện chính xác các điểm nghẽn về kiểm soát tài liệu và thời gian chờ đợi.
- Công trình chứng minh tính cấp thiết của việc áp dụng tư duy dựa trên rủi ro theo tiêu chuẩn TCVN ISO 9001:2015 nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ công cho hơn 1.045.000 người dân.
- Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ kết hợp giữa tái thiết kế quy trình, ứng dụng công nghệ thông tin và đưa chỉ số tuân thủ ISO vào đánh giá KPI nhân sự định kỳ.
- Đóng góp kế hoạch chuyển đổi hệ thống chất lượng với lộ trình 12 tháng rõ ràng, mang tính khả thi cao cho các cơ quan hành chính nhà nước.
Đóng góp lớn nhất của luận văn là xây dựng khung phương pháp luận định lượng hóa hiệu lực của hệ thống chất lượng trong khu vực công, xóa bỏ hoàn toàn tính hình thức trong việc áp dụng tiêu chuẩn quốc tế. Lãnh đạo cơ quan và các nhà quản lý hành chính công cần nhanh chóng triển khai các khuyến nghị trên để tối ưu hóa nguồn lực và hiện thực hóa mục tiêu nền hành chính phục vụ văn minh, hiện đại.
