Chương 1 NHỮNG VAN DE LÝ LUẬN CƠ SỞ THUC TIEN VE HIỆU QUA QUAN LÝ CHI DAU TƯ XÂY DỰNG CƠ BAN TỪ NGUON NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. NHUNG VAN DE CƠ BAN VE NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ HIỆU QUA QUAN LÝ CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUON NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Các vấn đề cơ bản về ngân sách Nhà nước và chỉ chỉ ngân sách Nhà nước 1. Các van dé cơ bản về NSNN Ngân sách nhà nước là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử.
Sự hình thành và phát triển của ngân sách nhà nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hoá, tiền tệ trong các phương thức sản xuất của các cộng đồng va Nhà nước của từng cộng đồng. Trong đó, sự ra đời và tồn tại của Nhà nước là điều kiện cần, còn sự tồn tại của kinh tế hàng hoá - tiền tệ là tiền đề cho sự phát sinh, ton tại và phát triển của ngân sách nhà nước, nó là điều kiện đủ. Kết hợp hai điều kiện này cho ra đời và tồn tại quỹ ngân sách nha nước. Trong lịch sử loại người, Nhà nước ra đời là kết quả của cuộc dau tranh giai cấp trong xã hội.
Nhà nước ra đời đặt ra yêu cầu tập trung nguồn lực tài chính vào trong tay nhà nước để làm phương tiện vật chất trang trải cho các chỉ phí nuôi sống bộ máy và thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Bằng quyền lực chính trị của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối tổng sản phâm xã hội. Trong điều kiện kinh tế hàng hoá, tiền tệ, Nhà nước đã sử dụng hình thức tiền tệ trong phân phối như thuế bằng tiền, vay nợ, đóng góp, viện trợ để tạo lập quỹ tiền tệ riêng có của ngân sách nhà nước, phục vụ cho hoạt động của mình hình thành nên bộ phận quan trọng nhất của khu vực tài chính nhà nước. Với sự xuất hiện và phát triển của nền kinh tế hàng hoá - tiền tệ cũng như các chủ thể khác, Nhà nước dựa vào sự vận động độc lập của tiền tệ để tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ cho các mục đích của Nhà nước.
Hai tiền đề nói trên xuất hiện rất sớm trong lịch sử nhưng thuật ngữ ngân sách nhà nước lại xuất hiện muộn hơn vào phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa. Từ “ngân sách” được lấy ra từ thuật ngữ “budget” một từ tiếng Anh thời trung cô, dùng dé mô tả chiếc túi của nha Vua trong đó có chứa những khoản tiền cần thiết cho những khoản chỉ tiêu công cộng. Dưới chế độ phong kiến, chỉ tiêu của nhà Vua cho mục đích công cộng như: đắp đê phòng chống lũ lụt, xây dựng đường xá va chi tiêu cho bản thân Hoang gia không có sự tách biệt nhau. Khi giai cấp tư sản lớn mạnh từng bước khống chế Nghị viện và đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ đó nảy sinh khái niệm ngân sách nhà nước.
Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường dé chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí dé thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thê nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì gọi là ngân sách nhà nước. Từ điền tiếng việt thông dụng định nghĩa: “Ngân sách: tổng số thu và chỉ của một don vị trong một thời gian nhất định ” Điều | của Luật ngân sách nhà nước được Quốc hội khoá XI nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa việt nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 cũng khang định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thâm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm đề đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước” Về bản chất của ngân sách nhà nước, đăng sau những con số thu, chi đó là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thé khác như Doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách.
Ngân sách nhà nước Việt nam gồm: Ngân sách trung ương va ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền nhà nước ta hiện nay, ngân sách địa phuong bao gồm: ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh) ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Trong hệ thống tài chính quốc gia ngân sách nhà nước luôn giữ vai trò chủ đạo, với những đặc điểm riêng biệt.
Việc tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước luôn gan chat voi quyền lực và việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Nói một cách cụ thê hơn, quyền lực của Nhà nước và chức năng, nhiệm vụ của nó là những nhân tố trực tiếp quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu - chỉ của ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, các hoạt động thu, chi của ngân sách nhà nước đều được tiến hành trên cơ sở những điều luật nhất định. Đó là các luật thuế, pháp lệnh thuế, chế độ thu, chế độ chi, tiêu chuẩn, định mức do Nhà nước ban hành.
Việc dựa trên cơ sở pháp luật dé t6 chức các hoạt động thu, chỉ của ngân sách nhà nước là một yêu cầu có tính khách quan, nó bắt nguồn từ phạm vi hoạt động của ngân sách nhà nước được tiễn hành trên mọi lĩnh vực va có tác động đến mọi chủ thé kinh tế xã hội. Ngoài ra, nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên ngân sách nhà nước, một quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, là từ giá trị sản phẩm thặng dư của xã hội và được hình thành chủ yếu qua quá trình phân phối lại, mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng thu ngân sách. An sau các hoạt động thu, chi của ngân sách nhà nước là việc xử lý các môi quan hệ kinh tê, quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia. Ngân sách nhà nước luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng, lợi ích toàn thể được đặt lên hàng đầu và chi phối các mặt lợi ích khác.
Tóm lại: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thâm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm dé đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Các vấn đề cơ bản về chỉ ngân sách nhà nước Chi ngân sách nhà nước là quá trình phân phối, sử dụng quỹ ngân sách nhà nước theo những nguyên tắc nhất định cho việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Chi ngân sách Nhà nước là bộ phận quan trọng trong toàn bộ hoạt động của ngân sách nhà nước. Chi ngân sách nhà nước là quá trình phân phối, sử dụng quỹ ngân sách nhà nước theo những nguyên tắc nhất định cho việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ cua Nhà nước.
Chi ngân sách nhà nước là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước, thể hiện: Quá trình phân phối quỹ ngân sách nhà nước là quá trình hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng, đây chính là quá trình lập và phân bé dự toán ngân sách nhà nước. Số lượng các loại quỹ, tỷ trọng các quỹ trong tổng số là tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định và khối lượng ngân sách hàng năm. Không thé có cơ cau chi ngân sách nhà nước cho mọi thời kỳ phát triển, van đề cơ bản là trong phạm vi, khối lượng chi ngân sách nhà nước được phép, nhà nước ấn định một cơ cấu chỉ tiêu thích hợp dé thúc day sự phát triển của nền kinh tế. Quá trình sử dung quỹ ngân sách nhà nước là quá trình trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách nhà nước cho các nhu cầu phù hợp với mục đích hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng.
Việc phân biệt hai quá trình này trong chi tiêu ngân sách nhà nước có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với quản lý chi ngân sách nhà nước. Trong quá trình phân phối, nguồn lực tài chính phải được cân nhắc dé phân bổ cho từng mục tiêu cụ thé với một tỷ lệ thích hợp đảm bảo cho mọi nguồn lực tai chính trong điều kiện có hạn nhưng phải đem lại hiệu quả kinh tế tối đa. Trong toàn bộ quá trình sử dụng, các khoản chi ngân sách phải được sử dụng đúng mục đích của nó và phải đảm bảo tiết kiệm chống lãng phí. Tuỳ từng điều kiện lịch sử cụ thể, chi ngân sách nhà nước có những nội dung cơ bản khác nhau, song giữa chúng có những đặc điểm chung chủ yếu.
Một trong những đặc điểm là, chi ngân sách nhà nước luôn gan chat với việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội mà Chính phủ phải đảm nhận trước mỗi quốc gia. Trong từng thời kỳ nhất định, khi bộ máy nhà nước được mở rộng và đảm đương nhiều nhiệm vụ hơn thì mức độ và phạm vi chi ngân sách nhà nước ngày càng lớn hơn. Tuy nhiên cơ cấu, nội dung và mức độ các khoản chi ngân sách nhà nước do cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội quyết định. Do đó, chi ngân sách nhà nước mang tính pháp lý cao làm cho ngân sách nhà nước trở thành công cụ có hiệu lực trong quá trình điều hành và quản lý kinh tế xã hội.
Ngoài các đặc điểm trên thi tính hiệu quả của các khoản chi ngân sách nhà nước được thé hiện ở tam vĩ mô và mang tính toàn diện cả về hiệu quả kinh tế, hiệu quả về mặt xã hội, chính trị, ngoại giao. Chính vì vậy, trong công tác quản lý tài chính, một yêu cầu đặt ra là: khi xem xét, đánh giá về các khoản chi ngân sách nhà nước, cần sử dụng tổng hợp các chỉ tiêu định tính và các chỉ tiêu định lượng, đồng thời phải có quan điểm toàn diện và đánh giá tác dụng ảnh hưởng của các khoản chi ở tầm vĩ mô.