Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ KHIẾU KIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI TẠI TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1. Khái niệm, đặc điểm, nội dung, chủ thể, phương thức khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai. Khái niệm, đặc điểm, nội dung của khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai. Các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ và hoạt động quản lý hành chính Nhà nước bằng nhiều phương thức và công cụ khác nhau.
Trong đó, việc ban hành các quyết định hành chính là một trong những phương thức chủ yếu được chủ thể quản lý hành chính Nhà nước sử dụng nhiều. Quyết định hành chính có khả năng tác động mạnh mẽ đến hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Song, quyết định hành chính cũng tiểm ẩn khả năng tác động tiêu cực đến mọi mặt của đời sống xã hội, có nguy cơ xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức nếu được ban hành không đúng, không đảm bảo tuân thủ đúng các quy định của pháp luật. Hiện nay, quyết định hành chính là thuật ngữ được đề cập khá phổ biến trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước và có khá nhiều quan niệm khác nhau về quyết định hành chính.
Như tại Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 quy định: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần 9 đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Còn tại Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2015 quy định: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Việc xác định đúng đắn, rõ ràng quyết định hành chính bị kiện, là đối tượng bị khởi kiện trong vụ án hành chính có vai trò rất quan trọng. Trước hết là tạo điều kiện cho các cá nhân, tổ chức khởi kiện đồng thời giúp Tòa án tránh nhầm lẫn trong quá trình thụ lý, giải quyết vụ án hành chính; góp phần đảm bảo việc Tòa án tuyên bản án đúng pháp luật, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, trật tự quản lí hành chính nhà nước.Vì vậy, cần xác định những tiêu chí đặc trưng của một quyết định hành chính có thể là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, cụ thể là: “ Tính quyền lực công; Sự tác động trực tiếp và chính xác của quyết định hành chính, hành vi hành chính đối với người khởi kiện; Quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện không thuộc phạm vi loại trừ”.1 Theo quy định của Luật tố tụng hành chính 2015 thì: Quyết định hành chính bị kiện là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội 1 Bài viết: Bàn về Quyết định hành chính – Đối tượng xét xử của Vụ án hành chính; NCS.
Nguyễn Thị Hà, giảng viên khoa Luật trường Đại học Vinh, Tạp chí kiểm sát năm 2017, Tr. [46, 51] 10 dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân2. (Điều 3 Luật TTHC 2015) Như vậy, quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính là văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc công văn, thông báo, kết luận do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể quyết định về vấn đề nhất định trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước mà người khởi kiện cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại. Cụ thể gồm: - Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lí những việc cụ thể trong quản lí hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính tai Tòa án; - Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại, quyết định này chỉ được coi là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính khi có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thể, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lí những vụ việc cụ thể thuộc thẩm quyền của mình.
Các quyết định hành chính bị kiện này phải thỏa mãn các điều kiện: Thứ nhất, về hình thức, quyết định hành chính phải thể hiện bằng văn bản. Hình thức văn bản của quyết định hành chính bị khởi kiện có thể thể hiện dưới hình thức pháp lý hay không pháp lý (quyết định, công văn, kết 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2015 11 luận, thông báo, nếu chứa nội dung "quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể" đều là quyết định hành chính có thể bị khởi kiện. Quy định như vậy nhằm bảo đảm quyền khởi kiện của các chủthể và việc quy định như vậy cũng phù hợp với các quy định tương ứng của luật tố tụng hành chính ở các nước phát triển. Thứ hai, quyết định đó phải là quyết định hành chính cá biệt.Căn cứ vào tính chất pháp lý, quyết định hành chính gồm 3 loại: Quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt; trong đó, chỉ có quyết định hành chính cá biệt mới là đối tượng xét xử của Toà án.
Các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam cũng đã đưa ra những dấu hiệu căn bản của quyết định hành chính cá biệt nhằm giúp những người thực hiện và áp dụng pháp luật hình dung rõ ràng về dạng quyết định hành chính này, cụ thể là: - Có nội dung liên quan đến việc giải quyết một vấn đề cụ thể trong quản lý hành chính nhà nước; - Được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. - Quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hay cụ thể hơn là phải xâm hại trực tiếp đến quyền và lợi ích của các đương sự, bị chính đương sự hoặc người do đương sự ủy quyền khởi kiện. - Quyết định hành chính thỏa mãn các trường hợp quy định tại Điều 30 Luật tố tụng hành chính, trừ quyết định hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật; Quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý 12 hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng; Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Thứ ba, Chủ thể ban hành quyết định hành chính cá biệt thuộc đối tượng xét xử của Tòa án là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành.Bao gồm các cơ quan :Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan; Cơ quan nhà nước cấp tỉnh trở xuống và cán bộ, công chức của các cơ quan nhà nước đó; Cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan đó.
Như vậy, các quy định được áp dụng nhiều lần đối với nhiều đối tượng hoặc đối với đối tượng không xác định (văn bản quy phạm pháp luật); các quyết định không phải là của cơ quan hành chính nhà nước thì không được coi là quyết định hành chính. Từ khái niệm quyết định hành chính trên, có thể khái quát quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai. Quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai bao gồm nhiều loại khác nhau được các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền ban hành, thực hiện theo quy định của Luật Đất đai. Đối với các quyết định hành chính có các nội dung liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai sau đây, nếu việc khiếu kiện được thực hiện theo đúng quy định của pháp luật, 13 đều thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND theo thủ tục tố tụng hành chính.Quyết định hành chính trong quản lý đất đai, bao gồm: - Quyết định hành chính về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; - Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; - Cấp hoặc thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; - Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất.