CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1 Chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách Nhà nước 1.1 Khái niệm chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước 10 Nhà nước là tiền đề xã hội đảm bảo điều kiện cần và kinh tế hàng hóa là tiền đề kinh tế đảm bảo điều kiện đủ cho sự ra đời, tồn tại và phát triển của NSNN. NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước. Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm duy trì sự tồn tại của bộ máy và thực thi các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Chi NSNN gồm nhiều nội dung chi đa dạng và phức tạp.
Theo nội dung kinh tế và thời hạn tác động của các khoản chi, chi NSNN bao gồm chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi khác. Chi đầu tư phát triển của NSNN cũng gồm nhiều nội dung chi có mục đích và tính chất khác nhau. Nếu căn cứ vào tính chất của hoạt động đầu tư phát triển, chi đầu tư phát triển của NSNN bao gồm chi đầu tư XDCB và chi đầu tư phát triển không có tính chất đầu tư XDCB. 11 Đầu tư được hiểu là việc bỏ vốn vào các hoạt động KTXH để mong nhận được những lợi ích KTXH tốt hơn trong tương lai (theo PGS.
Đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các công trình xây dựng theo mục đích của người đầu tư (theo TS Đặng Văn Du, Bùi Tiến Hanh (2010), [số 10, tr95]). Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng bao gồm công trình xây dựng công cộng, nhà ở, công trình công nghiệp, giao thông, thuỷ lợi, năng lượng và các công trình khác; đó chính là các tài sản cố định - năng lực sản xuất, phục vụ của nền kinh tế quốc dân. Như vậy, đầu tư XDCB là việc bỏ vốn để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện và hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất, phục vụ của nền kinh tế quốc dân.
Thông qua đầu tư XDCB, cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất, phục vụ của nền kinh tế được tăng cường, đổi mới, hoàn thiện, hiện đại hoá; góp phần quan trọng trong quá trình hình thành và điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế, thực hiện mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội. Trong nền kinh tế thị trường, đầu tư XDCB nhằm tăng cường cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế quốc dân được thực hiện bằng nhiều nguồn vốn khác nhau như nguồn vốn NSNN, nguồn vốn của các doanh nghiệp và các tổ chức kinh tế, nguồn vốn của các tổ chức đoàn thể và hội, nguồn vốn của hộ gia đình và cá nhân,. Chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là tất yếu khách quan đối với mọi quốc gia nhằm đảm bảo điều kiện về cơ sở vật chất kỹ thuật cần thiết cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước về bảo đảm an ninh quốc phòng, quản lý nhà nước và phát triển KTXH. 12 Những phân tích nên trên cho phép rút ra kết luận: Chi đầu tư XDCB của NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ NSNN để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện, hiện đại hoá cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất, phục vụ đáp ứng yêu cầu thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước về bảo đảm an ninh quốc phòng, quản lý nhà nước và phát triển KTXH trong từng thời kỳ (theo TS Đặng Văn Du, Bùi Tiến Hanh (2010), [số 10, tr 95]) 1.2 Đặc điểm chi đầu từ xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước Chi đầu tư xây dựng cơ bản có những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, chi đầu tư XDCB của NSNN là khoản chi lớn nhưng không có tính ổn định (theo TS Đặng Văn Du, Bùi Tiến Hanh (2010), [số 10, tr 95]).
Quy mô và tỷ trọng chi đầu tư XDCB của NSNN trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển KTXH của Nhà nước và khả năng nguồn vốn NSNN. Xét về cơ cấu chi NSNN theo nội dung kinh tế thì chi đầu tư XDCB của NSNN luôn có quy mô và chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi NSNN. Sản phẩm của đầu tư XDCB là các tài sản cố định, năng lực sản xuất phục vụ phát huy tác dụng trong thời gian dài khi đưa vào sử dụng. Vì vậy, cơ cấu chi đầu tư XDCB của NSNN không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển KTXH.
Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi đầu tư XDCB của NSNN cho từng lĩnh vực KTXH có sự thay đổi giữa các thời kỳ. Chẳng hạn, sau một thời kỳ ưu tiên tập trung đầu tư vào việc xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, thì thời kỳ sau sẽ không cần ưu tiên đầu tư nhiều vào lĩnh vực đó nữa, vì hạ tầng giao thông đã tương đối hoàn chỉnh. Thứ hai, xét theo mục đích KTXH và thời hạn tác động thì chi đầu tư 13 XDCB của NSNN mang tính chất chi cho tích lũy. Chi đầu tư XDCB của NSNN là yêu cầu tất yếu nhằm để tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ, tăng tích luỹ tài sản của nền kinh tế quốc dân và đó chính là nền tảng vật chất bảo đảm sự tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội, làm tăng tổng sản phẩm quốc dân của mỗi quốc gia.
Đồng thời, chi đầu XDCB của NSNN còn có ý nghĩa là vốn mồi để tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi nhằm thu hút các nguồn vốn trong nước và nguồn vốn ngoài nước vào đầu tư phát triển các hoạt động KTXH theo định hướng của Nhà nước trong từng thời kỳ. Với ý nghĩa đó, chi đầu tư phát triển của NSNN là chi cho tích lũy. Thứ ba, phạm vi và mức độ chi đầu tư XDCB của NSNN luôn gắn liền với việc thực hiện mục tiêu KHPT KTXH của Nhà nước trong từng thời kỳ (theo TS Đặng Văn Du, Bùi Tiến Hanh (2010), [số 10, tr 95]). Chi đầu tư xây XDCB của NSNN nhằm để thực hiện các mục tiêu phát triển KTXH của Nhà nước trong từng thời kỳ.
KHPT KTXH là cơ sở nền tảng việc xây dựng kế hoạch chi đầu tư XDCB từ NSNN. KHPT KTXH của Nhà nước trong từng thời kỳ có ý nghĩa quyết định đến mức độ và thứ tự ưu tiên chi đầu tư XDCB của NSNN. Chi đầu tư XDCB của NSNN gắn với KHPT KTXH nhằm bảo đảm phục vụ tốt nhất việc thực hiện KHPT KTXH và hiệu quả chi đầu tư.3 Phân loại chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước 14 Chi đầu tư XDCB của NSNN nhằm để trang trải các chi phí cho việc đầu tư xây dựng mới, mở rộng, cải tạo và hiện đại hóa các công trình xây dựng có tính chất và quy mô khác nhau, với nhiều loại chi phí khác nhau. Vì vậy, nội dung chi đầu tư XDCB của NSNN rất đa dạng và phức tạp.
Trong công tác quản lý, người ta có thể sử dụng những tiêu thức nhất định để xác định các nội dung chi đầu tư XDCB của NSNN. a) Theo tính chất của các khoản chi Chi đầu tư XDCB bao gồm: chi đầu tư phát triển và chi sự nghiệp có tính chất đầu tư. - Chi đầu tư phát triển: là những khoản chi mang tính chất tích lũy phục vụ cho quá trình tái sản xuất mở rộng gắn với việc xây dựng cơ sở hạ tầng nhằm tạo ra môi trường và điều kiện thuận lợi cho việc bỏ vốn đầu tư của các doanh nghiệp vào các lĩnh vực cần thiết, phù hợp với mục tiêu của nền kinh tế. Nói cách khác, việc chi cho đầu tư phát triển của ngân sách Nhà nước nhằm mục đích tạo ra quá trình vận động các nguồn vốn trong xã hội để hướng tới sự tăng trưởng.
Chi đầu tư phát triển được cấp phát chủ yếu từ NSNN, chi đầu tư phát triển bao gồm: các khoản chi về đầu tư, xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật; chi bổ sung dự trữ của Nhà nước; chi đầu tư phát triển các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước; các khoản chi đầu tư phát triển theo quy định của pháp luật. - Chi sự nghiệp có tính chất đầu tư là khoản chi từ nguồn NSNN cấp cho các đơn vị HCSN để chi sửa chữa, cải tạo, mở rộng nâng cấp cơ sở vật chất hiện có nhằm phục hồi hoặc tăng giá trị tài sản cố định (bao gồm cả việc xây 15 dựng mới các hạng mục công trình trong các cơ sở đã có của các cơ quan đơn vị HCSN). Không bố trí vốn sự nghiệp cho các dự án đầu tư mới. Chi vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư là một loại chi “lưỡng tính” vừa mang tính chất thường xuyên vừa mang tính không thường xuyên.
Mang tính không thường xuyên vì chi sửa chữa, cải tạo, mở rộng, nâng cấp cơ sở vật chất của các đơn vị HCSN không phải là khoản chi ổn định, đều đặn hàng năm như chi cho con người, chi quản lý hành chính. Đây là khoản chi phục vụ cho hoạt động quản lý Nhà nước và hoạt động sự nghiệp, không phải là khoản chi xây dựng những cơ sở hạ tầng then chốt như đầu tư XDCB. b) Theo phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước NSNN của mỗi quốc gia được tổ chức thành một hệ thống thống nhất gồm các cấp ngân sách có quan hệ chặt chẽ với nhau. Mỗi cấp ngân sách trong hệ thống NSNN thống nhất được phân cấp cụ thể nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách.
Theo Luật NSNN 2002, NSNN ở Việt Nam gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.