Tổng quan luận án

Công trình nghiên cứu "Trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội theo pháp luật Việt Nam" được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Hoàng Thị Lan dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. TS Nguyễn Minh Mẫn, bảo vệ tại Học viện Khoa học Xã hội thuộc Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam vào năm 2021. Luận án thuộc chuyên ngành Luật hiến pháp và Luật hành chính, mã số đào tạo 9 38 01 02.

Về tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu, tác giả chỉ ra rằng trách nhiệm của chính phủ trước quốc hội là một chế định được hình thành đồng thời với mô hình nhà nước dân chủ, gắn liền với sự phân định giữa cơ quan hành pháp và lập pháp. Mặc dù các học giả trên thế giới đã cơ bản thống nhất về khái niệm, phạm vi và phương thức thực hiện, tại Việt Nam cách hiểu về chế định này vẫn còn nhiều bất đồng và chưa hoàn thiện trong hệ thống quy định pháp luật. Nhiều quan điểm học thuật còn phân tán: có quan điểm cho rằng Việt Nam chưa có cơ chế bảo đảm để Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội; có quan điểm đồng nhất trách nhiệm pháp lý với các yếu tố hành vi vi phạm, lỗi và năng lực chịu trách nhiệm; có ý kiến khẳng định đây thuần túy là trách nhiệm chính trị, trong khi ý kiến khác lại coi đây là trách nhiệm hiến pháp. Thực tiễn hoạt động nghị trường cho thấy các thành viên Chính phủ thường xuyên nhận trách nhiệm cá nhân hoặc tập thể về những yếu kém, bất cập trong quản lý điều hành (như vụ việc Vinashin, sự cố kỳ thi Trung học phổ thông quốc gia năm 2018, chậm giải ngân vốn đầu tư công, hoặc việc rút dự án Luật Đất đai khỏi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh), song chưa có quy trình pháp lý rõ ràng để hiện thực hóa việc gánh chịu hệ quả sau những lời tuyên bố đó.

Mục đích nghiên cứu của luận án là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội, từ đó đề xuất hệ thống quan điểm và giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật về chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội và Chính phủ, bảo đảm các quy định trực tiếp cũng như gián tiếp về trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội được thực thi trong thực tế.

Nhiệm vụ nghiên cứu được văn bản phân định thành ba nội dung cụ thể:

  • Một là: Phân tích cơ sở lý luận về chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội, Chính phủ như bản chất, đặc điểm; tính phổ biến và đặc thù trong cơ chế trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội; những yêu cầu xác định trách nhiệm của Chính phủ trong các lĩnh vực hoạt động của Quốc hội và với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội; phân tích kinh nghiệm quốc tế về việc xác định trách nhiệm của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp.
  • Hai là: Khái quát quá trình hình thành, phát triển và thực tiễn vận dụng quy định về trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội từ Hiến pháp năm 1946 đến nay; đánh giá thực trạng quy định và thực tiễn áp dụng pháp luật hiện hành, chỉ rõ ưu điểm, hạn chế và bất cập trong tổ chức thực hiện.
  • Ba là: Đề xuất và luận chứng hệ thống quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm Chính phủ thực hiện đầy đủ, hiệu quả trách nhiệm trước Quốc hội.

Đối tượng nghiên cứu của luận án tập trung vào cơ sở lý luận và thực tiễn các quy định về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội và Chính phủ, sự tác động qua lại giữa hai thiết chế này; các quy định về thẩm quyền của Quốc hội tác động đến Chính phủ và sự đáp ứng của Chính phủ trước yêu cầu của Quốc hội. Luận án cũng khảo cứu kinh nghiệm lịch sử lập hiến Việt Nam từ năm 1945 đến nay và mô hình tổ chức quyền lực của một số quốc gia.

Phạm vi nghiên cứu được xác định trên hai phương diện:

  • Về nội dung: Luận án tiếp cận trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội dưới góc độ một phương thức tổ chức quyền lực nhà nước, được xác định bao gồm trách nhiệm chính trị và trách nhiệm pháp lý theo quy định của Hiến pháp cùng các luật về tổ chức bộ máy nhà nước; phân tích dựa trên chủ thể thực hiện trách nhiệm và hệ quả pháp lý bất lợi phát sinh.
  • Về thời gian: Khảo cứu toàn diện tiến trình lịch sử lập hiến từ năm 1945 đến nay, trong đó trọng tâm nghiên cứu đặt vào giai đoạn từ khi ban hành Hiến pháp năm 2013 đến thời điểm thực hiện luận án (gắn với Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan lịch sử nghiên cứu được tác giả phân chia cụ thể thành các nhóm công trình trong nước và quốc tế theo từng khía cạnh nội dung:

Các nghiên cứu trong nước về lý luận và thể chế:

  • Về khái niệm và bản chất trách nhiệm: Võ Trí Hảo trong công trình "Nâng cao trách nhiệm chính trị của Chính phủ" phân tích trách nhiệm chính trị dưới giác độ nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với tập thể Chính phủ và cá nhân thành viên Chính phủ. Bùi Ngọc Sơn trong công trình "Trách nhiệm hiến pháp" tiếp cận trách nhiệm của tập thể Chính phủ xảy ra khi bị Quốc hội bất tín nhiệm dẫn đến việc phê bình hoặc giải tán Chính phủ. Bùi Xuân Đức với công trình "Hoàn thiện cơ chế trách nhiệm của chính phủ và các thành viên chính phủ" luận giải chế độ trách nhiệm dựa trên nguyên lý ủy quyền, chỉ rõ hoạt động hành pháp không được vượt khỏi phạm vi ủy quyền của lập pháp. Trần Ngọc Đường và Ngô Đăng Mạnh nhấn mạnh Quốc hội nhận ủy quyền từ Nhân dân nên không thể ủy quyền tiếp cho các cơ quan khác.
  • Về kiểm soát quyền lực và mô hình quản trị: Nguyễn Đăng Dung qua các công trình "Sự hạn chế quyền lực nhà nước", "Nhà nước và trách nhiệm của nhà nước", "Kiểm soát quyền lực nhà nước" và các bài viết về Chính phủ kiến tạo đã phân tích tính tất yếu của việc hạn chế quyền lực bằng hiến pháp và trách nhiệm giải trình của hành pháp trước lập pháp. Lê Thị Anh Đào nghiên cứu "Kiểm soát quyền lực hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam"; Lê Minh Thông chủ nhiệm đề tài "Hoàn thiện quy định của pháp luật về kiểm soát quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ theo quy định của Hiến pháp năm 2013" (2019); Thái Vĩnh Thắng nghiên cứu "Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước"; Nguyễn Mạnh Hùng nghiên cứu "Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" (2018).
  • Về trách nhiệm trong hoạt động giám sát: Nhóm công trình của Đào Trí Úc và Võ Khánh Vinh (2003) về cơ chế giám sát thực hiện quyền lực nhà nước; Trương Thị Hồng Hà (2009) về cơ chế pháp lý bảo đảm chức năng giám sát của Quốc hội; Hoàng Minh Hội (2014) về giám sát của Nhân dân đối với cơ quan hành chính; Trần Thị Tuyết Mai (2009) về nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội.
  • Về trách nhiệm trong quy trình lập pháp: Hoàng Văn Tú (2004), Trần Hồng Nguyên (2007), Trần Quốc Bình (2011), Trần Hoài Nam (2018) và Lê Quốc Hùng (2004) đều tập trung làm sáng tỏ vai trò, trách nhiệm soạn thảo, đề xuất chính sách của Chính phủ trong mối liên hệ phối hợp với Quốc hội.
  • Về thực tiễn và giải pháp: Bùi Thị Cần (2018) đánh giá trách nhiệm giải trình chính sách; Trương Hồng Quang chỉ ra tình trạng cắt khúc trong xây dựng pháp luật; Đinh Xuân Thảo (2011) và Trần Ngọc Đường (2009) đánh giá hoạt động Quốc hội khóa XII; Phạm Hồng Thái (1994) và Trần Văn Thuân nghiên cứu giải pháp đổi mới hoạt động của Chính phủ và các Ủy ban của Quốc hội.

Các nghiên cứu nước ngoài được khảo cứu:

  • Nền tảng tư tưởng cổ điển và lý thuyết chính trị: Tác phẩm Cộng hòa của Platon và Chính trị luận của Aristotle đặt nền móng về công bằng và cơ cấu quyền lực nhà nước. John Stuart Mill với Representative Government (Chính thể đại diện, 1861) và On Liberty (Luận về Tự do, 1859) luận giải cơ chế kiểm soát giữa các nhánh quyền lực, nhấn mạnh nguyên tắc cá nhân hóa trách nhiệm trong cơ quan hành pháp.
  • Nghiên cứu thực nghiệm về công cụ giám sát và bỏ phiếu tín nhiệm: John D. Huber (1996) với nghiên cứu "The vote of confidence in parliamentary democracies" trên Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ; Hironori Yamamoto (2007) trong ấn phẩm "Tools for parliamentary oversight: A comparative study of 88 national parliaments" của Liên minh Nghị viện Thế giới (IPU) phân tích thực trạng lấy phiếu tín nhiệm tại 63/88 quốc gia. Nhóm tác giả Scott W. Olson, Riccardo Pelizzo, Timothy J. Remington, Edward Schneier, Keith Schulz, Mark Shepard và Frederick C. trong "Cơ quan lập pháp và hoạt động giám sát" (2006).
  • Cải cách khu vực công và phân tích thể chế: David Osborne và Ted Gaebler (1997) trong "Đổi mới hoạt động của chính phủ"; Gary Wasserman (1989, 1994) và Trung tâm Nghiên cứu Bắc Mỹ (2003) phân tích cơ chế giải trình và quyền phủ quyết lập pháp (legislative veto) tại Hoa Kỳ; Alexis de Tocqueville (2007) trong "Nền dân trị Mỹ"; David Held (2013) trong "Các mô hình quản lý nhà nước hiện đại"; các tài liệu chuyên khảo về thể chế Cộng hòa Pháp của Nguyễn Quang Chiến và Cộng hòa Liên bang Đức của Viện Friedrich-Ebert (FES).

Khoảng trống nghiên cứu được luận án nhận diện: Các công trình đã công bố chủ yếu tiếp cận mối quan hệ giữa hai cơ quan từ góc độ quyền năng của Quốc hội (Quốc hội có quyền gì đối với Chính phủ) chứ chưa phân tích thấu đáo chiều ngược lại về bổn phận, cơ chế chịu trách nhiệm có tính hệ thống của Chính phủ. Phần lớn các công trình được thực hiện trước khi có Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015. Chưa có nghiên cứu chuyên sâu làm rõ cấu trúc lý luận phân định giữa trách nhiệm chính trị và trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể của Chính phủ trong điều kiện thể chế chính trị cụ thể tại Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án vận dụng các khung lý thuyết và khái niệm pháp lý - chính trị học sau:

  • Học thuyết phân quyền và kiểm soát quyền lực nhà nước: Tiếp thu luận điểm của Montesquieu về quyền hành pháp là quyền thi hành luật, đặt trong nguyên tắc đặc thù của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là quyền lực nhà nước thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
  • Nguyên lý ủy quyền: Quyền lực nhà nước xuất phát từ Nhân dân ủy quyền cho Quốc hội; Quốc hội thành lập và trao quyền cho Chính phủ, từ đó xác lập mối quan hệ trách nhiệm của cơ quan chấp hành trước cơ quan đại diện quyền lực tối cao.
  • Khung phân loại trách nhiệm: Tác giả xây dựng tiêu chí phân định đa chiều đối với trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội:
    • Căn cứ chủ thể: Trách nhiệm tập thể (Chính phủ, các bộ) và trách nhiệm cá nhân (Thủ tướng, Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ).
    • Căn cứ tính chất tác động: Trách nhiệm tích cực (chủ động hoàn thành tốt chức trách thúc đẩy kinh tế - xã hội) và trách nhiệm tiêu cực (gánh chịu hậu quả bất lợi do vi phạm hoặc không hoàn thành nhiệm vụ).
    • Căn cứ giai đoạn thực hiện: Trách nhiệm chủ động (thực hiện nghĩa vụ theo luật định) và trách nhiệm bị động (gánh chịu chế tài do Quốc hội áp đặt).
    • Căn cứ tính chất: Trách nhiệm chính trị (gắn với sự tín nhiệm chính trị, danh dự, việc từ chức hoặc bị bãi nhiệm, miễn nhiệm) và trách nhiệm pháp lý (gắn với vi phạm quy phạm pháp luật cụ thể).
  • Khung phân tích thể chế so sánh: Đối chiếu cơ chế trách nhiệm hành pháp - lập pháp qua 6 mô hình chính thể: quân chủ tuyệt đối, quân chủ lập hiến (nhị nguyên và đại nghị), cộng hòa đại nghị, cộng hòa tổng thống, cộng hòa hỗn hợp và cộng hòa xã hội chủ nghĩa.

Phương pháp luận nghiên cứu dựa trên chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của triết học Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể bao gồm:

  • Phương pháp phân tích, tổng hợp: Xử lý các tài liệu lý luận, văn kiện lập pháp, công trình nghiên cứu trong và ngoài nước.
  • Phương pháp xã hội học pháp luật: Phân tích các yếu tố chính trị, xã hội, văn hóa tác động đến hành vi nhận trách nhiệm và thực thi trách nhiệm trên thực tế.
  • Phương pháp lịch sử: Rà soát quá trình phát triển của các quy định pháp luật về trách nhiệm của Chính phủ qua các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013.
  • Phương pháp thống kê: Tập hợp dữ liệu định lượng về tần suất phát biểu, chất vấn, tỷ lệ đại biểu Quốc hội yêu cầu làm rõ trách nhiệm tại các kỳ họp Quốc hội khóa XII và khóa XIV.
  • Phân tích định tính quy phạm và nghiên cứu trường hợp (case study): Khảo sát cụ thể các vụ việc nhận trách nhiệm của Thủ tướng, Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và trường hợp miễn nhiệm chức danh người đứng đầu Chính phủ tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XI.
  • Phương pháp tiếp cận đa ngành, liên ngành: Kết hợp chuyên ngành luật hiến pháp với khoa học chính trị để đánh giá cơ chế trách nhiệm trong bối cảnh toàn bộ hệ thống chính trị.

Nguồn tư liệu, dữ liệu: Hệ thống các bản Hiến pháp Việt Nam; Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014; Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015; Luật Cán bộ, công chức; biên bản các phiên họp, văn bản chất vấn và báo cáo chính thức tại các kỳ họp Quốc hội khóa XI, XII, XIV; ấn phẩm dịch thuật pháp lý quốc tế và báo cáo khảo sát của Liên minh Nghị viện Thế giới (IPU).

Nội dung chính theo từng chương

Luận án được kết cấu thành 4 chương với các nội dung chi tiết:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề đặt ra liên quan đến đề tài Luận án

Chương 1 hệ thống hóa toàn diện các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế liên quan đến tổ chức, hoạt động của Quốc hội, Chính phủ và mối quan hệ giữa hai cơ quan. Tác giả chỉ ra rằng các công trình trước đây chủ yếu tiếp cận theo từng mảng riêng biệt như hoạt động giám sát tối cao hoặc quy trình lập pháp, mà chưa nhìn nhận trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội như một chỉnh thể chế định độc lập. Chương này xác định rõ các khoảng trống lý luận cần tiếp tục giải quyết, đồng thời thiết lập hệ thống giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu làm kim chỉ nam cho các chương tiếp theo.

Chương 2: Những vấn đề lý luận về trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội

Tác giả phân tích nguồn gốc, bản chất của chính phủ và nghị viện trong lịch sử tư tưởng phương Tây (từ Platon, Aristotle, qua thời kỳ quân chủ Anh thế kỷ XIV, đến học thuyết phân quyền của Montesquieu). Luận án làm rõ trách nhiệm của chính phủ trước quốc hội trong các mô hình chính thể điển hình:

  • Tại các nước quân chủ chuyên chế (Vatican, Ả-rập Xê-út, Brunei, Oman, Qatar, Eswatini), cơ quan lập pháp chỉ mang tính tư vấn cho nhà vua, cơ chế trách nhiệm hành pháp trước lập pháp không tồn tại rõ nét.
  • Tại các nước quân chủ lập hiến và cộng hòa đại nghị (như Anh, Nhật Bản, Ý, Cộng hòa Séc, Nepal), chính phủ phụ thuộc vào sự tín nhiệm của nghị viện; việc từ chức của người đứng đầu chính phủ hoặc giải tán chính phủ là biểu hiện rõ nét của trách nhiệm chính trị (dẫn chứng việc từ chức của Thủ tướng Anh Theresa May, Thủ tướng Nhật Bản Shinzo Abe, Thủ tướng Séc Petr Necas).
  • Tại các nước cộng hòa tổng thống (điển hình là Hoa Kỳ), áp dụng nguyên tắc phân quyền cứng rắn, tổng thống không chịu trách nhiệm chính trị trước nghị viện và nghị viện không thể bỏ phiếu bất tín nhiệm lật đổ chính phủ; trách nhiệm được thực hiện qua cơ chế phê chuẩn ngân sách, phủ quyết lập pháp, điều trần giải trình và thủ tục luận tội (impeachment) được hiến định tại Khoản 2, Đoạn 4 Hiến pháp Hoa Kỳ (dẫn chứng 3 trường hợp bị luận tội gồm Andrew Johnson, Bill Clinton, Donald Trump và trường hợp chủ động từ chức của Richard Nixon).
  • Tại các nước cộng hòa hỗn hợp (hơn 50 quốc gia như Pháp, Nga, Bồ Đào Nha, Hàn Quốc), kết hợp các đặc điểm đại nghị và tổng thống.
  • Tại các nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa, cơ chế trách nhiệm vận hành theo nguyên tắc tập trung dân chủ, đặt dưới sự lãnh đạo toàn diện của Đảng Cộng sản, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đại diện cho Nhân dân, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.

Chương này cũng phân định cụ thể các dạng thức trách nhiệm: trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể; trách nhiệm tích cực và trách nhiệm tiêu cực; trách nhiệm chủ động và trách nhiệm bị động; trách nhiệm chính trị và trách nhiệm pháp lý. Luận án nhấn mạnh rằng tại Việt Nam, theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản trái pháp luật của Chính phủ, bãi nhiệm Thủ tướng hoặc phê chuẩn cách chức thành viên Chính phủ, nhưng không có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm để giải tán tập thể Chính phủ. Do đó, Chính phủ Việt Nam không chịu trách nhiệm tập thể tiêu cực (gánh chịu chế tài giải tán) trước Quốc hội, mà trách nhiệm tập thể chủ yếu tồn tại ở phương diện chủ động thực hiện nhiệm vụ.

Dưới đây là bảng tổng hợp các số liệu thực tế được ghi nhận trong văn bản về việc thực hiện trách nhiệm và tương tác giữa các nhánh quyền lực:

Sự kiện / Dữ liệu thực tiễn Bối cảnh / Kỳ họp Nội dung và số liệu trích xuất từ văn bản
Nhận trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XII Thủ tướng phát biểu: "Tôi nhận trách nhiệm cá nhân về Vinashin" trước Quốc hội.
Giải trình về phân bổ, giải ngân vốn đầu tư công Kỳ họp thứ 3, Quốc hội khóa XIV Phó Thủ tướng phát biểu nhận thức các tồn tại thuộc trách nhiệm của Chính phủ và Chính phủ nhận trách nhiệm trước Quốc hội.
Nhận trách nhiệm của lãnh đạo các Bộ ngành Kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XIV Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo nhận trách nhiệm về kỳ thi THPT quốc gia 2018; Bộ trưởng Bộ Nội vụ 5 lần nhận trách nhiệm về lĩnh vực quản lý.
Tần suất xuất hiện từ ngữ "trách nhiệm" tại nghị trường Phiên chất vấn, kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIV Cụm từ "trách nhiệm" xuất hiện 57 lần (sáng 31/10/2018), 59 lần (chiều 31/10/2018) và 56 lần (sáng 01/11/2018).
Yêu cầu phân định trách nhiệm tập thể và cá nhân Phiên họp sáng ngày 06/11/2019, Quốc hội khóa XIV Có 13 trên tổng số 37 đại biểu Quốc hội đề nghị Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn làm rõ trách nhiệm tập thể của Bộ và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu.
Trường hợp người đứng đầu Chính phủ xin từ nhiệm Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XI Thủ tướng Chính phủ nhận lỗi, nhận trách nhiệm cá nhân về tham nhũng, lãng phí và xin từ nhiệm trước khi kết thúc nhiệm kỳ một năm; Quốc hội tiến hành bỏ phiếu miễn nhiệm.
Khảo sát công cụ giám sát nghị viện quốc tế Báo cáo của Hironori Yamamoto (IPU, 2007) Khảo sát 88 nghị viện quốc gia, ghi nhận 63 nước quy định quốc hội có thẩm quyền lấy phiếu tín nhiệm đối với tập thể chính phủ.

Chương 3: Thực trạng trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội theo pháp luật Việt Nam

Chương 3 tái hiện quá trình phát triển lập hiến từ Hiến pháp 1946 (với mô hình Nghị viện Nhân dân), qua các bản Hiến pháp 1959, 1980, 1992 đến Hiến pháp 2013, gắn với các luật chuyên ngành về tổ chức bộ máy. Luận án phân tích thực trạng các quy định hiện hành điều chỉnh trách nhiệm của Chính phủ trong các chức năng chính của Quốc hội: lập hiến, lập pháp, giám sát tối cao và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Tác giả đánh giá những bất cập trong việc áp dụng pháp luật: nhiều hoạt động giám sát còn mang tính hình thức; việc các thành viên Chính phủ "nhận trách nhiệm" trước Quốc hội chưa đi kèm với quy trình xử lý chế tài cụ thể; vấn đề từ chức chưa được quy định như một loại hình trách nhiệm mà chỉ được tiếp cận như một quyền của cán bộ theo Điều 30 Luật Cán bộ, công chức và Điều 10 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội

Trên cơ sở lý luận và đánh giá thực trạng, Chương 4 luận giải hệ thống các quan điểm chỉ đạo và đề xuất các nhóm giải pháp mang tính chiến lược và cụ thể nhằm hoàn thiện hệ thống quy phạm pháp luật, hoàn thiện thẩm quyền và cơ chế phối hợp, giám sát giữa Quốc hội và Chính phủ, tạo lập các điều kiện bảo đảm để chế độ trách nhiệm được thực thi trên thực tế trong khuôn khổ Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án nêu rõ bốn đóng góp mới về mặt khoa học:

  • Thứ nhất: Chỉ ra những nguyên lý cơ bản về trách nhiệm của chính phủ trước quốc hội; xây dựng hệ thống khái niệm, xác định các yếu tố cấu thành và nội dung trách nhiệm; khẳng định tính tất yếu của việc đề cao trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội trong Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.
  • Thứ hai: Nhận diện thực tế tính "chịu trách nhiệm" của Chính phủ thông qua việc phân tích các hoạt động còn mang tính hình thức, làm rõ những hạn chế trong quản lý điều hành và các tác động tiêu cực đến kinh tế - xã hội khi thiếu vắng cơ chế chế tài rõ ràng; trả lời câu hỏi Chính phủ thực sự được hoặc bị chịu trách nhiệm trước Quốc hội hay không và những yếu tố chính trị - pháp lý chi phối thực trạng đó.
  • Thứ ba: Phân tích toàn diện nội dung, phương thức, các yếu tố tác động và tính tất yếu của việc bảo đảm, nâng cao trách nhiệm của Chính phủ trong bối cảnh thực hiện dân chủ, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
  • Thứ tư: Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ hoàn thiện pháp luật về tổ chức, chức năng, thẩm quyền của cả hai cơ quan nhằm bảo đảm Chính phủ thực hiện đầy đủ trách nhiệm giải trình, trách nhiệm pháp lý và trách nhiệm chính trị trước Quốc hội.

Về mặt kiến nghị, luận án đề xuất cơ chế cụ thể hóa quy trình xử lý sau khi thành viên Chính phủ nhận trách nhiệm, phân định rõ ràng giữa trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân, quy chế hóa trách nhiệm giải trình và xây dựng cơ chế để Quốc hội có hình thức thể hiện thái độ đối với tập thể Chính phủ (như hình thức phê bình tập thể) cũng như hoàn thiện quy định về từ chức.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Văn bản luận án phản ánh một số giới hạn nghiên cứu:

  • Giới hạn phạm vi: Luận án tập trung phân tích sâu giai đoạn từ khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành đến nay, gắn với các đạo luật về tổ chức bộ máy năm 2014, 2015; do đó các số liệu và thực tiễn thi hành chủ yếu giới hạn trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII và XIV.
  • Giới hạn dữ liệu so sánh quốc tế: Mặc dù đã khảo sát kinh nghiệm ở nhiều mô hình chính thể (Mỹ, Anh, Đức, Pháp, Séc, Ý...), song do sự khác biệt cơ bản về bản chất chính trị và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, khả năng chuyển giao hay "cấy luật" (legal transplant) vào Việt Nam có những giới hạn nhất định, chỉ dừng ở mức độ tham khảo có chọn lọc.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện các quy định về trách nhiệm giải trình trong mô hình "Chính phủ kiến tạo", xây dựng các tiêu chí định lượng hóa việc đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của các bộ ngành để làm căn cứ cho việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội.

Giá trị tham khảo

Công trình có giá trị khoa học và ứng dụng thực tiễn trong các lĩnh vực:

  • Đối với công tác đào tạo và nghiên cứu: Luận án cung cấp hệ thống lý thuyết, khung phân loại và tư liệu tham khảo phục vụ nghiên cứu, giảng dạy các học phần Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Khoa học Chính trị và Lý luận Nhà nước và Pháp luật tại các cơ sở đào tạo chuyên ngành luật.
  • Đối với hoạt động của Quốc hội: Cung cấp cơ sở khoa học và cứ liệu thực tiễn cho các đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong việc thực hiện quyền giám sát tối cao, chất vấn, lấy phiếu tín nhiệm và xem xét báo cáo công tác của các thành viên Chính phủ.
  • Đối với cơ quan hành pháp và xây dựng chính sách: Là tài liệu tham khảo cho các nhà hoạch định chính sách tại Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ và Bộ Tư pháp trong quá trình nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân.

Câu hỏi thường gặp

1. Theo quy định pháp luật Việt Nam, Quốc hội có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm để giải tán tập thể Chính phủ hay không? Không. Căn cứ quy định của Hiến pháp năm 2013 (Khoản 10 Điều 70), Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết; có quyền bãi nhiệm Thủ tướng hoặc phê chuẩn miễn nhiệm, cách chức các thành viên khác của Chính phủ. Tuy nhiên, Quốc hội không có quyền bỏ phiếu tín nhiệm để giải tán tập thể Chính phủ như ở các nước theo mô hình cộng hòa đại nghị. Do đó, Chính phủ Việt Nam không chịu trách nhiệm tập thể tiêu cực dưới hình thức bị giải tán trước Quốc hội.

2. Tác giả luận án phân loại trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội dựa trên các tiêu chí nào? Tác giả phân chia trách nhiệm thành các cặp loại hình dựa trên 4 tiêu chí chính:

  • Theo chủ thể: Trách nhiệm cá nhân (Thủ tướng, Phó Thủ tướng, Bộ trưởng...) và trách nhiệm tập thể (toàn thể Chính phủ, các bộ).
  • Theo tính chất tác động: Trách nhiệm tích cực (thúc đẩy phát triển kinh tế, an sinh xã hội) và trách nhiệm tiêu cực (gây hậu quả bất lợi).
  • Theo giai đoạn thực hiện: Trách nhiệm chủ động (thực hiện nghĩa vụ, bổn phận theo luật định) và trách nhiệm bị động (gánh chịu hệ quả pháp lý do Quốc hội áp đặt).
  • Theo tính chất pháp lý: Trách nhiệm chính trị (dựa trên sự tín nhiệm, uy tín, việc từ nhiệm) và trách nhiệm pháp lý.

3. Văn bản ghi nhận trường hợp lịch sử cụ thể nào về việc người đứng đầu Chính phủ Việt Nam chủ động nhận trách nhiệm và xin từ nhiệm trước Quốc hội? Tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XI, Thủ tướng Chính phủ (khi đó là ông Phan Văn Khải) đã nhận trách nhiệm cá nhân trước những tồn tại trong công tác cán bộ, để xảy ra tình trạng tham nhũng, lãng phí, tiêu cực. Ông nhận lỗi trước Đảng, Nhân dân, Quốc hội và xin từ nhiệm trước khi kết thúc nhiệm kỳ một năm. Sau đó, Quốc hội đã tiến hành bỏ phiếu miễn nhiệm chức danh Thủ tướng theo đúng quy trình pháp lý.

4. Dữ liệu thống kê nghị trường nào trong luận án chứng minh tần suất cao của yêu cầu xác định trách nhiệm của Chính phủ? Tại phiên chất vấn sáng ngày 06/11/2019 (kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIV), có 13/37 đại biểu Quốc hội đề nghị làm rõ trách nhiệm tập thể và cá nhân của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn. Tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa XIV, cụm từ "trách nhiệm" được các đại biểu sử dụng 57 lần trong phiên chất vấn sáng ngày 31/10/2018, 59 lần trong phiên chiều ngày 31/10/2018 và 56 lần trong phiên sáng ngày 01/11/2018.

5. Khảo sát quốc tế của Hironori Yamamoto (IPU, 2007) được trích dẫn trong luận án cung cấp dữ liệu gì về công cụ giám sát của cơ quan lập pháp? Nghiên cứu "Tools for parliamentary oversight: A comparative study of 88 national parliaments" của Yamamoto chỉ ra rằng, trong tổng số 88 nghị viện quốc gia được khảo sát trên thế giới, có 63 quốc gia quy định quốc hội có thẩm quyền tiến hành lấy phiếu tín nhiệm đối với tập thể chính phủ và có quyền thành lập chính phủ mới nếu số phiếu bất tín nhiệm chiếm đa số.

Kết luận

Luận án tiến sĩ "Trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội theo pháp luật Việt Nam" của tác giả Hoàng Thị Lan đã giải quyết một cách có hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn của chế định trách nhiệm trong tổ chức bộ máy nhà nước. Bằng phương pháp tiếp cận đa ngành kết hợp luật học và chính trị học, tác giả làm rõ bản chất đặc thù của trách nhiệm chính trị và trách nhiệm pháp lý của Chính phủ trước Quốc hội trong điều kiện một đảng cầm quyền và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất. Các cứ liệu thực chứng từ hoạt động giám sát, chất vấn tại các kỳ họp Quốc hội khóa XII và XIV cùng hệ thống so sánh lập hiến quốc tế đã cung cấp cơ sở khoa học xác thực cho các luận điểm của công trình. Kết quả nghiên cứu là tài liệu chuyên khảo có giá trị đóng góp trực tiếp vào tiến trình hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu quả vận hành của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.