Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CUNG ỨNG DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG 1. Tình hình nghiên cứu liên quan đến quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch vụ hành chính công 1. Tình hình nghiên cứu liên quan đến vai trò của nhà nước trong cung ứng DVHCC Cuốn sách “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi” của Ngân hàng Thế giới, do Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia xuất bản năm 1998 [30] cho rằng thế giới đang thay đổi nên những ý tưởng về vai trò của nhà nước trong phát triển kinh tế - xã hội cũng đang thay đổi. Thông điệp cơ bản được đề xuất là chiến lược hai phần.
Một là, làm cho vai trò của nhà nước tương xứng với năng lực của nó. Hai là, nâng cao năng lực của nhà nước bằng cách củng cố lại các thể chế công cộng. Lý luận chiến lược hai phần chứa đựng những nội dung quan trọng làm cơ sở lý luận trong định hướng đổi mới QLNN đối với cung ứng DVC như xác định vai trò của nhà nước trong cung ứng DVC, xác định phạm vi và giới hạn hoạt động của nhà nước, huy động sự tham gia của các cơ quan, tổ chức ngoài cơ quan hành chính nhà nước vào cung ứng DVC và vấn đề nâng cao năng lực của nhà nước trong quản lý và cung ứng DVC. Ngân hàng thế giới [30] đã chỉ rõ vai trò của nhà nước là thực hiện đúng những vấn đề cơ bản.
Theo đó, nhà nước có năm nhiệm vụ cơ bản nằm ở trung tâm sứ mệnh của mọi chính phủ, không thể thiếu được nếu muốn thực sự phát triển bền vững. Năm nhiệm vụ cơ bản đó là: thứ nhất, “thiết lập cơ sở pháp luật” tạo hành lang pháp lý; thứ hai, duy trì một môi trường chính sách không lệch lạc, kể cả sự ổn định kinh tế vĩ mô; thứ ba, đầu tư vào các dịch vụ xã hội cơ bản và cơ sở hạ tầng cơ bản; thứ tư, bảo vệ nhóm người dễ bị tổn thương; thứ năm, bảo vệ môi trường. Như vậy, cung ứng DVC là một trong năm nhiệm vụ cơ bản của nhà nước. Cuốn sách “Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” của S.
Chiavo-Sam và S. Sumdaram của Nhà xuất bản 13 Luận án tiên sĩ Quản lý công Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2003 [44] là một công trình nghiên cứu lý luận hành chính mang tính toàn diện trên tất cả các yếu tố liên quan đến hành chính công trong bối cảnh thế giới đầu thế kỷ XXI. Những nội dung nghiên cứu mang tính học thuật là tài liệu tham khảo quan trọng trong nghiên cứu QLNN nói chung và nghiên cứu QLNN trong từng lĩnh vực cụ thể. Giá trị khoa học của cuốn sách là cơ sở để xây dựng lý luận khoa học về vai trò của nhà nước cũng như cách thức can thiệp của nhà nước trong cung ứng DVC.
Đồng thời nội dung cuốn sách cũng là cơ sở để xây dựng hệ thống lý luận QLNN đối với cung ứng DVC như hoàn thiện thể chế, xây dựng tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức quản lý và cung ứng DVC, vấn đề huy động sự tham gia của các cơ quan, tổ chức ngoài cơ quan hành chính nhà nước vào cung ứng DVC. Tuy nhiên, những nội dung liên quan trực tiếp đến DVHCC vẫn chưa được đề cập một cách trực tiếp. Trong khi đó, Liên Hiệp quốc (UN) phân chia những chức năng cơ bản của chính phủ thành 10 loại bao gồm: DVC nói chung, quốc phòng, trật tự và an toàn công cộng, các vấn đề kinh tế, nhà ở và tiện nghi cộng đồng, y tế, giải trí, văn hóa và tôn giáo, giáo dục và bảo vệ xã hội. Theo Hiệp hội các nước có nền kinh tế phát triển (OECD) thì nhà nước có vai trò quan trọng trong việc cung ứng một mảng rộng lớn các DVC từ tư pháp và an ninh cho đến những dịch vụ phục vụ cho công dân và doanh nghiệp [123].
Báo cáo “Open Public Services White Paper” của David Cameron và Nick Clegg [64] đưa ra quan điểm về tầm quan trọng của DVC. Báo cáo cho rằng DVC tốt là một điều cần thiết trong cuộc sống hằng ngày của mỗi chúng ta và khả năng được tiếp cận DVC là một trong những yêu cầu cơ bản nhất mà chúng ta với tư cách là công dân đòi hỏi chính phủ đáp ứng đối với đồng thuế của mình. Bên cạnh đó, các tác giả trình bày 3 loại dịch vụ cơ bản. (1) Dịch vụ cá nhân (Individual services), bao gồm những dịch vụ trong lĩnh vực giáo dục, bồi dưỡng kỹ năng, bảo trợ xã hội dành cho người già, nhà trẻ, hỗ trợ nhà ở và chăm sóc sức khỏe cá nhân.
Đây là những dịch vụ được sử dụng bởi mọi người dưới góc độ cá nhân. (2) Dịch vụ khu dân cư (Neighbourhood services) là 14 Luận án tiên sĩ Quản lý công những dịch vụ được cung cấp trong phạm vi khu dân cư và chủ yếu do cộng đồng khu dân cư thực hiện, chứ không phải cá nhân. Chẳng hạn như bảo trì các lĩnh vực công của địa phương, các cơ sở vui chơi giải trí và an toàn cộng đồng. (3) Dịch vụ được ủy thác (Commissioned services) là những dịch vụ được cung cấp trong phạm vi địa phương hoặc quốc gia do chính phủ quyết định có thể thể giao cho đa dạng các chủ thể cung ứng.
Bài viết “Public service delivery Get-right, challenges and successes” của Frost Sullivan [73]. Frost Sullivan phân DVC thành 8 loại bao gồm: an ninh công cộng, giáo dục, y tế, an toàn xã hội, cơ sở hạ tầng, giao thông, bảo vệ môi trường, văn hóa, thể thao và giải trí. Đồng thời, ở cấp độ vĩ mô, tác giả cũng đưa ra 6 nguyên tắc để đạt được kết quả nhanh chóng và tập trung vào hiệu quả cung ứng DVC: (1) Đồng sáng tạo dịch vụ, có nghĩa là mục tiêu và dịch vụ như thế nào được thiết kế bởi sự tham vấn của các bên có liên quan (người dân và doanh nghiệp); (2) Kết quả rõ ràng và có thể đo lường (chuyển cách đánh giá đầu ra sang đánh giá kết quả); (3) giám sát và đánh giá minh bạch (xây dựng niềm tin giữa các bên có liên quan rằng chi ngân sách được sử dụng một cách thích hợp và có kết quả rõ ràng); (4) trách nhiệm giải trình của các chương trình công (giải trình về số lượng, chất lượng và kết quả của DVC được cung cấp); (5) tăng cường quản lý chính sách, chương trình (từ khâu khởi xướng, phân tích, xây dựng, phê duyệt, thực hiện, giám sát và đánh giá chính sách, chương trình); (6) chuyển đổi nhanh chóng và tinh gọn. Theo các nhà khoa học ở Việt Nam thì nhà nước có hai chức năng cơ bản.
Một là, chức năng QLNN đối với tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Hai là, chức năng phục vụ cho các tổ chức và công dân. Nội hàm chức năng QLNN bao gồm hàng loạt các hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước để tác động đến các lĩnh vực của đời sống xã hội như ban hành pháp luật, xây dựng chiến lược, hoạch định chính sách, lập kế hoạch nhà nước, kiểm tra, kiểm soát. Hoạt động QLNN xuất phát từ yêu cầu của bản thân bộ máy nhà nước, mang tính quyền lực đơn phương của nhà nước, các tổ chức và công dân phải phục tùng mệnh lệnh mang tính đơn phương của nhà nước.
Chức năng này còn được gọi là chức 15 Luận án tiên sĩ Quản lý công năng cai trị (governance). Nội hàm chức năng phục vụ bao gồm các hoạt động nhằm phục vụ lợi ích thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các công dân và tổ chức. Hoạt động này xuất phát do nhu cầu cụ thể của công dân và tổ chức nhằm bảo đảm các quyền, nghĩa vụ của công dân và tổ chức được thực hiện với điều kiện phải đặt dưới sự kiểm soát của nhà nước. Bài viết “một số vấn đề về đổi mới quản lý cung ứng DVC ở Việt Nam” của TS Đặng Đức Đạm [17] thì DVC là những dịch vụ có tính không loại trừ và không cạnh tranh trong tiêu dùng.
Theo đó, ông cho rằng những DVC có đầy đủ cả hai đặc tính trên được gọi là dịch vụ thuần công hay DVC thuần khiết (pure public services). Đối với những dịch vụ này tất cả mọi người đều được sử dụng, tiêu dùng, không loại trừ bất cứ ai (tính không loại trừ) và việc người này sử dụng dịch vụ cũng không làm giảm đi và cũng không ảnh hưởng đến việc sử dụng hay tiêu dùng của người khác (tính không cạnh tranh). Bên cạnh loại DVC thuần khiết là DVC không thuần khiết (impure or quasi-public services), hay còn gọi là dịch vụ á công, dịch vụ bán công. DVC không thuần khiết là những dịch vụ không phải bất cứ ai cũng tự nhiên được sử dụng, tiêu dùng, đồng thời việc sử dụng, tiêu dùng của người này cũng có thể ảnh hưởng ở một mức độ nhất định đến việc sử dụng, tiêu dùng của người khác.
Ngoài hai nhóm dịch vụ trên, tác giả còn đề cập đến nhóm dịch vụ thứ ba là các sản phẩm, dịch vụ khuyến dụng (merit goods and merit services). Tác giả cho rằng, ở Việt Nam khái niệm DVC hiểu theo nghĩa hẹp chứ không hiểu theo nghĩa rộng so với quốc tế, nghĩa là nó không bao gồm các chức năng công quyền như lập pháp, hành pháp, tư pháp, an ninh, quốc phòng, ngoại giao… mà nó có phạm vi gần trùng với khu vực sự nghiệp công và DVHCC. TS Đặng Đức Đạm cho rằng DVC ở Việt Nam phân 03 loại: dịch vụ công cộng là những DVC không thuần khiết thỏa mãn tiêu chí không cạnh tranh trong tiêu dùng; dich vụ công ích là những DVC không thuần khiết thỏa mãn tiêu chí không loại trừ trong tiêu dùng; DVHCC là những DVC thuần khiết hoặc DVC khuyến dụng thỏa mãn ở mức độ nhất định cả hai tiêu chí không loại trừ và 16 Luận án tiên sĩ Quản lý công không cạnh tranh trong tiêu dùng. Tình hình nghiên cứu quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch vụ hành chính công Tác phẩm “Public Sector Management in Singapore: Examining the Public Service for the 21st Century Reform” của tác giả Pedro A.
Villezca Becerra đăng trên Tạp chí Explanans, vol. Bài viết nghiên cứu về việc thiết kế, động lực và mục tiêu của DVC cho thế kỷ 21 (PS21); đánh giá định hướng, triết lý và lý thuyết cơ bản của PS21.