Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 1. Tình hình nghiên cứu lý luận về giám sát, giám sát ngân sách nhà nước và giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội Hiện nay khái niệm giám sát tài chính công (trong đó có giám sát NSNN) của Quốc hội là không thống nhất. Khái niệm giám sát đã được đề cập trong cuốn “Changes in Congressional Oversight, American Behavioral Scientist Press” (Những thay đổi trong lĩnh vực giám sát của QH Mỹ), 2012 của Joel D.
Trong tác phẩm này, tác giả đã đưa ra các quan điểm về giám sát, theo đó, “Giám sát là sự kiểm soát sự thật và bao gồm các cuộc điều tra về chính sách đang và sẽ được triển khai; điều tra về hoạt động hành chính và việc kêu gọi cơ quan hành pháp phải chịu trách nhiệm với hoạt động của họ”. Tác giả cũng cho rằng hành vi của các nhà lập pháp sẽ tạo ra tác động đối với hành vi của cơ quan hành chính quan liêu; giám sát hành chính là cần thiết bởi nó tạo ra cơ chế mà những nhà quản lý hành chính có thể ảnh hưởng đến chúng ta theo những cách cơ bản. Khái niệm giám sát của nghị viện cũng được bàn luận trong cuốn sách “Quản trị nghị viện trong thế kỷ 21: Niên giám Egpa” trong đó, tác giả đã chỉ rõ: giám sát thực thi luật là hệ quả tất yếu của chức năng lập pháp. Chỉ có việc giám sát quá trình thực thi luật, các thành viên nghị viện mới có thể phát hiện được các lỗ hổng của pháp luật và hoạt động nhằm sửa chữa những giải thích sai lầm và việc áp dụng pháp luật không đúng đắn của cơ quan hành pháp.
Khái niệm giám sát chỉ ra mối liên hệ trực tiếp giữa hoạt động lập pháp và giám sát cũng được đưa ra trong một báo cáo của Viện dân chủ quốc gia (Hoa Kỳ) về tăng cường năng lực của cơ quan lập pháp trong mối liên hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp, theo đó, giám sát của nghị viện được định nghĩa: “là những hoạt động đương nhiên tiếp theo hoạt động lập pháp. Sau khi tiến hành các hoạt động lập pháp, vai trò cơ bản của cơ quan lập pháp là xem xét liệu các đạo luật có được thực thi hiệu quả hay không và liệu trên thực tế các đạo luật có định rõ và giải quyết được các vấn đề như dự định của các nhà soạn thảo hay không”. Bên cạnh đó, tác giả Walter J. Oleszek – chuyên gia cao cấp của Chính phủ Mỹ trong bài viết “Giám sát Quốc 8 i hội: Tổng quan” (Walter J.4] cho rằng, giám sát của Quốc hội được hiểu là việc Quốc hội xem xét các hành vi của các cơ quan hành chính liên bang và các chương trình, chính sách mà họ quản lý, bao gồm đánh giá diễn ra trong khi thực hiện cũng như đánh giá sau đó.
Ngoài ra, tác giả khẳng định, giám sát là một hoạt động phổ biến xảy ra ở Capitol Hill dưới nhiều hình thức khác nhau, nó được thực hiện trong các phiên điều trần, các cuộc họp, hoặc thậm chí trong cả các hoạt động khác không được ghi nhận là "giám sát". Ví dụ, trong các cuộc họp ủy ban về xây dựng pháp luật, trong các cuộc làm việc của các đại biểu, chuyên gia và nhân viên của QH với các quan chức hành pháp, các nhà lãnh đạo hành chính [139]. Trong khi đó, Yamamoto (2007) lại nêu ra khái niệm giám sát của Quốc hội là việc rà soát, theo dõi và giám sát Chính phủ và các cơ quan công quyền, bao gồm cả việc thực hiện các chính sách và pháp luật. Quan niệm này dựa trên mục đích và tính chất của hoạt động giám sát chứ không phải dựa trên các giai đoạn thực hiện [136; tr.
Đặc biệt, các tổ chức liên nghị viện thế giới và khu vực, trong đó có Tổ chức Liên minh Nghị viện thế giới (IPU) đã có nhiều hội nghị, hội thảo, nhiều nghiên cứu được đặt hàng để bàn về lý luận và thực tiễn HĐGS của Quốc hội ở các nước khác nhau, đề ra những chuẩn mực chung và mục tiêu chung của HĐGS của nghị viện và các nghị sĩ. Trên cơ sở đó, IPU đã phát hành nhiều tài liệu hướng dẫn quan trọng cho việc xây dựng một Quốc hội dân chủ và giám sát hiệu quả, trong đó có các bài viết về Nghị viện và nền dân chủ trong thế kỷ 21, hướng dẫn thực hiện (2006), Bộ công cụ và các tiêu chí để đánh giá về các nghị viện trên thế giới (2008). Theo các tác giả, định nghĩa điển hình cho giám sát là của nghị viện là chức năng kiểm soát đối với hoạt động công quyền của các cá nhân và tổ chức thuộc Chính phủ. Đồng thời, giám sát cũng được coi là một nỗ lực của cơ quan lập pháp trong phát hiện và khắc phục các vi phạm của cơ quan hành pháp đối với các mục tiêu của cơ quan lập pháp đặt ra trong luật.
Nguyên tắc chủ yếu trong giám sát của cơ quan lập pháp là kiểm soát Chính phủ và bảo đảm Chính phủ chịu trách nhiệm về những chính sách và hoạt động của mình. - Vai trò của cơ quan lập pháp trong quy trình ngân sách: “The Role of Parliament in Promoting Good Governance” (Vai trò của Nghị viện trong đẩy mạnh quản trị nhà nước tốt) của Economic Commission for Africa (2004) [136]; công trình “Role of the Legislature in the Budget Process: Recent Trends and 9 i Innovations” (Vai trò của cơ quan lập pháp trong quy trình ngân sách: Những xu hướng hiện nay và những đổi mới) của tác giả Paul Posner and Chung - Keun Park (2007). Công trình này nhấn mạnh việc giám sát của cơ quan lập pháp nhằm đảm bảo hạn chế sự tuỳ tiện, thiếu tuân thủ luật pháp của các cơ quan hành pháp tại các quốc gia. - Chức năng giám sát của Quốc hội: trong Cuốn sách Changes in Congressional Oversight (Những sự thay đổi trong lĩnh vực giám sát Quốc hội Mỹ), tác giả JOEL D.
ABERBACH, American Behavioral Scientist. Cuốn sách nghiên cứu mối quan tâm ngày càng lớn của Quốc hội Mỹ đối với chức năng giám sát (giám sát Quốc hội đối với hoạt động của các bộ, cơ quan và ủy ban, và các chương trình, chính sách do họ quản lý). Các nhân tố thúc đẩy và tăng cường chất lượng giám sát và phân tích các xu hướng cách thức giám sát ủy ban của Quốc hội. Tác giả đưa ra các quan điểm về giám sát, trong đó “giám sát là sự kiểm soát sự thật và bao gồm các cuộc điều tra về chính sách đang và sẽ được triển khai; điều tra về hoạt động hành chính và việc kêu gọi cơ quan hành pháp phải chịu trách nhiệm với hoạt động của họ”, tác giả cũng cho rằng hành vi của các nhà lập pháp sẽ tạo ra tác động đối với hành vi của cơ quan hành chính quan liêu; giám sát hành chính là cần thiết bởi nó tạo ra cơ chế mà những nhà quản lý hành chính có thể ảnh hưởng đến chúng ta theo những cách cơ bản.
“Cơ quan lập pháp và hoạt động giám sát”, (2006), Văn phòng Quốc hội biên dịch và giới thiệu. Cuốn sách là tập hợp của 9 chuyên đề nghiên cứu riêng biệt của các nhà nghiên cứu hàng đầu về nghị viện là Scott W.Olson, Riccardo Pelizzo, Timothy J.Remington, Edward Schneier, Keith Schulz, Mark Shepard và Frederick C. Các công trình này nghiên cứu hoạt động giám sát của Quốc hội/nghị viện, từ những vấn đề chung cho đến kinh nghiệm hoạt động giám sát của nghị viện từng quốc gia điển hình (Liên bang Nga, Nghị viện một số nước Trung và Đông Âu, Nghị viện Indonesia). Các tác giả cũng đưa ra một số bài học kinh nghiệm trong việc bảo đảm thi hành các kết luận giám sát của Quốc hội, phân tích và làm rõ giá trị pháp lý về kết luận giám sát của Quốc hội các nước.
Pháp luật và việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về ĐBQH là một trong những vấn đề quan trọng đã được Luận án tiến sỹ với Đề tài “Hoàn thiện pháp luật về đại biểu Quốc hội ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Đình Quyền 10 i nghiên cứu và phân tích. Đề tài đã phát triển cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về ĐBQH, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền. Cụ thể là đã xây dựng và luận chứng bản chất, đặc điểm của ĐBQH, đưa ra các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về ĐBQH trong điều kiện đổi mới Quốc hội và thực hiện chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Bên cạnh đó, Luận án cũng nghiên cứu về quá trình hình thành và phát triển của chế định pháp luật về ĐBQH ở Việt Nam.
Khái niệm giám sát tối cao của Quốc hội đã được tác giả Trần Ngọc Đường phân tích và kết luận, trong đó nêu rõ phạm vi của quyền giám sát tối cao của Quốc hội là các cơ quan nhà nước ở trung ương và đối tượng của HĐGS nhằm vào hoạt động của các cơ quan, cá nhân được Quốc hội bầu và phê chuẩn. Tác giả cho rằng giám sát của Quốc hội là quyền hạn và nhiệm vụ của Quốc hội xem xét hoạt động của các cơ quan, cá nhân đứng đầu các cơ quan nhà nước ở trung ương trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong tổ chức và thực hiện Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, được tiến hành tại các kỳ họp của Quốc hội và căn cứ vào kết quả giám sát, Quốc hội xác định các hậu quả pháp lý phù hợp với nội dung giám sát thể hiện bằng hình thức văn bản là nghị quyết. Tác giả Nguyễn Thái Phúc trong bài viết “Về HĐGS của Quốc hội” khẳng định chỉ có Quốc hội tại các phiên họp toàn thể mới có thẩm quyền giám sát tối cao. Còn HĐGS của các chủ thể khác thuộc hệ thống các cơ quan của Quốc hội (UBTVQH, HĐDT, các UB, Đoàn ĐBQH và ĐBQH) có tính chất phái sinh từ quyền giám sát của QH nên không có quyền giám sát tối cao.
Kể cả trong trường hợp ĐBQH thực hiện quyền chất vấn thì bản thân hoạt động chất vấn của đại biểu không phải là HĐGS tối cao, đó chỉ là việc thu thập, tổng hợp, kiểm tra, xác minh thông tin giám sát; đại biểu nêu ý kiến cá nhân về những thông tin đó nhưng kết luận cuối cùng vẫn thuộc về thẩm quyền của Quốc hội.