phần Mở đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo; Luận văn có 3 chƣơng chính: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng Chƣơng 2: Thực trạng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng ở tỉnh Thái Bình Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp tăng cƣờng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng ở tỉnh Thái Bình 4 Luan van Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG 1. Khái niệm, đặc điểm văn bản QPPL của chính quyền địa phương 1. Khái niệm văn bản QPPL của chính quyền địa phương Pháp luật đƣợc hình thành từ nhiều nguồn khác nhau nhƣ tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản QPPL. Trong đó, văn bản QPPL là nguồn cơ bản của pháp luật, có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hƣớng của Nhà nƣớc.
Ở Việt Nam, văn bản QPPL đã trở thành một thuật ngữ pháp lý đƣợc sử dụng thƣờng xuyên trong nghiên cứu và thực tiễn ban hành văn bản QPPL. Khái niệm “văn bản QPPL” đã có sự phát triển qua các giai đoạn khác nhau. Trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, văn bản QPPL đƣợc định nghĩa là “văn bản do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa”. Luật Ban hành văn bản QPPL sửa đổi, bổ sung năm 2002 có sự thay đổi trong định nghĩa là bỏ chữ “các” trong đoạn “các quy tắc xử sự chung”.
Trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 có quy định riêng về khái niệm “văn bản QPPL của HĐND, UBND”, đó là “văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phƣơng, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phƣơng theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa”. Sau đó, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 đƣợc Quốc hội ban hành đã kế thừa và phát triển các khái niệm về văn bản QPPL trong các văn bản trƣớc 5 Luan van đó và quy định cụ thể hơn về khái niệm “văn bản QPPL”, đó là “văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND thì không phải là văn bản QPPL”. Tuy nhiên, qua một thời gian dài áp dụng, trên thực tế vẫn còn tồn tại nhiều cách hiểu và vận dụng khác nhau về văn bản QPPL.
Khái niệm “văn bản QPPL” đƣợc định nghĩa trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 còn nặng về tính học thuật, chung chung, thiếu sự cụ thể, rõ ràng, gây khó khăn, lúng túng cho các cơ quan, tổ chức và ngƣời dân trong việc xác định đúng văn bản nào là văn bản QPPL. Mặt khác, nhằm khắc phục những hạn chế khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cùng song song tồn tại và để tạo cơ sở cho việc áp dụng thống nhất trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của cơ quan, tổ chức, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ở trung ƣơng và địa phƣơng, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đƣợc Quốc hội thông qua ngày 22/6/2015 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016) đƣợc ban hành trên cơ sở hợp nhất hai Luật trên và đã làm rõ hai khái niệm “văn bản QPPL” và khái niệm “QPPL”, giúp phân biệt rõ ràng văn bản QPPL với các loại văn bản khác. Theo Khoản 1, Điều 3 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì “QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nƣớc hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện”. Tại Điều 2, Luật Ban hành văn bản 6 Luan van QPPL năm 2015, “văn bản QPPL” đƣợc quy định nhƣ sau: “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, đƣợc ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.
Văn bản có chứa QPPL nhƣng đƣợc ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản QPPL”. Việc quy định cụ thể khái niệm “văn bản QPPL” trong các văn bản luật là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền phân biệt văn bản QPPL với các loại văn bản pháp luật khác, góp phần hạn chế đáng kể số lƣợng văn bản hành chính có chứa QPPL, đồng thời giúp xác định chính xác hơn đối tƣợng của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng cũng là văn bản QPPL, tuy nhiên thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành có những đặc điểm riêng, phạm vi hẹp hơn so với văn bản QPPL nói chung. Văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục pháp luật quy định để quy định những vấn đề đƣợc luật giao.
Đặc điểm văn bản QPPL của chính quyền địa phương Thứ nhất, văn bản QPPL của chính quyền địa phương do chủ thể có thẩm quyền ban hành Hiện nay, pháp luật quy định rất nhiều chủ thể có quyền ban hành văn bản pháp luật nhƣ cơ quan quyền lực, hành chính, kiểm sát, xét xử, các tổ chức xã hội, các cá nhân đƣợc Nhà nƣớc trao quyền…Tuy nhiên, không phải tất cả mọi cá nhân, cơ quan đều có quyền ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng, cũng không phải tất cả các văn bản do các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền ban hành đều là văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng. Chƣơng II, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định cụ thể những cơ quan có thẩm quyền đƣợc phép ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng, cụ thể là: HĐND các cấp, UBND các cấp, chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt. 7 Luan van Thứ hai, văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải được ban hành theo đúng hình thức, trình tự, thủ tục quy định Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng đƣợc quy định chặt chẽ trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, khi ban hành một văn bản QPPL cần phải tuân thủ theo một quy trình nhất định từ khâu lập chƣơng trình, soạn thảo, lấy ý kiến tham gia, thẩm định, chỉnh lý hoàn thiện, thẩm tra văn bản cho đến việc thông qua, ký, công bố văn bản QPPL. Trong một số trƣờng hợp đặc biệt khẩn cấp, đột xuất, cấp bách hoặc để ngƣng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL trong một thời hạn nhất định; cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản QPPL mới đƣợc ban hành thì quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL có thể đƣợc thực hiện theo trình tự, thủ tục rút gọn hơn.
Ngoài việc tuân thủ đúng trình tự, thủ tục thì văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng cũng cần phải ban hành theo đúng hình thức pháp luật quy định. Mỗi chủ thể đƣợc ban hành từng loại văn bản QPPL tƣơng ứng với thẩm quyền của mình. HĐND các cấp ban hành Nghị quyết, UBND các cấp ban hành Quyết định. Thứ ba, văn bản QPPL của chính quyền địa phương được áp dụng nhiều lần, đối với nhiều đối tượng, có hiệu lực trong trong phạm vi từng địa phương Văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng có hiệu lực khác với văn bản áp dụng pháp luật.
Nếu nhƣ văn bản áp dụng pháp luật chỉ đƣợc áp dụng một lần trên thực tế và sau khi áp dụng nó tự mất đi hiệu lực thì văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng đƣợc áp dụng nhiều lần trong mọi trƣờng hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra. Sau mỗi lần áp dụng, văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng không bị mất đi hiệu lực mà nó chỉ hết hiệu lực khi xảy ra một trong các trƣờng hợp sau: hết thời hạn có hiệu lực đã đƣợc quy định trong văn bản; đƣợc sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản QPPL mới của chính cơ quan nhà nƣớc đã ban hành văn bản đó; bị bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. 8 Luan van Thứ tư, văn bản QPPL của chính quyền địa phương là văn bản có chứa QPPL Tại Điều 3, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 khái niệm QPPL đƣợc định nghĩa là “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nƣớc hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền ban hành và đƣợc nhà nƣớc bảo đảm thực hiện”. Quy tắc xử sự chung tạo nên nội dung văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng.
Quy tắc xử sự chung là những chuẩn mực ứng xử các quan hệ xã hội đã đƣợc pháp luật quy định bắt buộc các đối tƣợng khi tham gia vào quan hệ xã hội nào phải ứng xử theo những chuẩn mực đó. Các quy tắc này đƣợc áp dụng nhiều lần đối với đối tƣợng mà văn bản điều chỉnh.