Tổ chức kiểm toán hoạt động mua sắm, quản lý tài sản tại BQLDA các bộ

Luận văn phân tích thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động mua sắm, sử dụng tài sản tại BQLDA, đề xuất giải pháp hoàn thiện cho Kiểm toán Nhà nước.

• Chuyên ngành: Kiểm toán
• Đề tài: Tổ chức Kiểm toán Hoạt động trong kiểm toán mua sắm, quản lý và sử dụng tài sản tại các ban quản lý dự án ở các bộ do Kiểm toán Nhà nước thực hiện
• Loại tài liệu: Luận văn thạc sĩ

Tóm tắt

I. Khái niệm và tầm quan trọng kiểm toán hoạt động mua sắm tài sản

Kiểm toán hoạt động là một loại hình kiểm toán quan trọng nhằm đánh giá tính tiết kiệm, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước. Khác với kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động mua sắm tài sản tập trung vào việc kiểm tra toàn diện các hoạt động của ban quản lý dự án, đặc biệt là quá trình mua sắm, quản lý và sử dụng tài sản. Tầm quan trọng của loại kiểm toán này thể hiện ở việc giúp các cơ quan chức năng phát hiện những vấn đề như sử dụng tài sản không đúng mục đích, lãng phí ngân sách, và quản lý tài sản lỏng lẻo. Trên cơ sở Chỉ thị 17/2007/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước đã tiến hành kiểm toán mua sắm tại nhiều ban quản lý dự án thuộc các bộ, góp phần nâng cao chất lượng quản lý ngân sách công.

1.1. Định nghĩa kiểm toán hoạt động

Kiểm toán hoạt động là quá trình kiểm tra, đánh giá toàn diện hiệu quả sử dụng tài sản và ngân sách trong các hoạt động mua sắm của ban quản lý dự án. Loại hình kiểm toán này vượt ra ngoài phạm vi kiểm toán tài chính truyền thống, tập trung vào các khía cạnh quản trị như tuân thủ quy định, tính hợp lý của quyết định chi tiêu, và mục tiêu đạt được từ việc mua sắm tài sản.

1.2. Vai trò trong quản lý ngân sách nhà nước

Kiểm toán mua sắm tài sản đóng vai trò then chốt trong việc đảm bảo ngân sách nhà nước được sử dụng hiệu quả. Nó giúp phát hiện những bất cập như lãng phí, sử dụng tài sản không đúng mục đích, và quản lý lỏng lẻo. Kết quả kiểm toán cung cấp các bằng chứng, dữ liệu để Chính phủ, Quốc hội hoạch định chính sách và giải pháp khắc phục.

II. Thực trạng kiểm toán hoạt động mua sắm tại ban quản lý dự án

Kết quả kiểm toán mua sắm, quản lý và sử dụng tài sản tại ban quản lý dự án của các bộ cho thấy nhiều tồn tại đáng lo ngại. Công tác quản lý tài sản ở một số ban quản lý dự án vẫn còn bị buông lỏng, không được thực hiện đúng quy định. Tình trạng sử dụng tài sản không đúng mục đích, lãng phí vẫn diễn ra ở một số nơi. Bên cạnh đó, hoạt động cho thuê, cho mượn tài sản không tuân thủ quy định; tài sản của các dự án kết thúc chưa được xử lý kịp thời theo quy định gây lãng phí cho ngân sách nhà nước. Những vấn đề này phản ánh rằng chất lượng tổ chức kiểm toán hoạt động vẫn cần được nâng cao. Mặc dù các đợt kiểm toán đã đánh giá được tính kinh tế, hiệu quả nhưng chất lượng kết quả chưa đáp ứng yêu cầu cao.

2.1. Những vấn đề phổ biến trong mua sắm tài sản

Kiểm toán Nhà nước phát hiện nhiều bất cập trong mua sắm tài sản: sử dụng không đúng mục đích, lãng phí ngân sách, quản lý tài sản buông lỏng. Cho thuê, cho mượn tài sản không đúng quy định, tài sản dự án kết thúc chưa xử lý kịp thời. Những vấn đề này gây hư hao, mất mát cho nhà nước.

2.2. Nguyên nhân và hạn chế trong kiểm toán

Nguyên nhân chủ yếu là quản lý tài sản lỏng lẻo, không đủ kiến thức, kỹ năng thực hiện kiểm toán hoạt động. Tổ chức kiểm toán hoạt động trong kiểm toán mua sắm tại ban quản lý dự án được thực hiện lần đầu, còn nhiều vướng mắc trong thực tiễn, chất lượng kết quả kiểm toán chưa cao.

III. Cơ sở pháp lý và tiêu chuẩn kiểm toán mua sắm

Hoạt động kiểm toán mua sắm tài sản tại ban quản lý dự án được thực hiện trên cơ sở các căn cứ pháp lý vững chắc. Luật Kiểm toán Nhà nước ban hành năm 2006 tạo khung pháp lý cho các hoạt động kiểm toán. Chỉ thị 17/2007/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 25/7/2007 cụ thể hóa yêu cầu kiểm toán mua sắm, quản lý và sử dụng tài sản tại các ban quản lý dự án. Các tiêu chuẩn, định mức và quy định về tuân thủ mục lục ngân sách là căn cứ quan trọng trong kiểm toán hoạt động. Bên cạnh đó, các quy định về quản lý tài sản của Bộ Tài chính, quy chế quản lý dự án cũng là những tiêu chuẩn kiểm toán quan trọng. Kết hợp các tiêu chuẩn này, Kiểm toán Nhà nước xây dựng các phương pháp kiểm toán phù hợp nhằm đánh giá tính tiết kiệm, hiệu quả và hiệu lực trong mua sắm, quản lý tài sản.

3.1. Khung pháp lý kiểm toán

Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2006 và Chỉ thị 17/2007/CT-TTg là căn cứ pháp lý chính cho hoạt động kiểm toán mua sắm tài sản. Các quy định của Bộ Tài chính về quản lý tài sản nhà nước, quy chế quản lý dự án đầu tư cũng cung cấp tiêu chuẩn kiểm toán cần tuân thủ.

3.2. Tiêu chí đánh giá hiệu quả kiểm toán

Kiểm toán hoạt động mua sắm được đánh giá dựa trên ba tiêu chí chính: tính tiết kiệm (chi phí hợp lý), hiệu quả (đạt mục tiêu, chất lượng), và hiệu lực (tác động, kết quả). Các tiêu chí này giúp Kiểm toán Nhà nước đưa ra đánh giá toàn diện về chất lượng mua sắm, quản lý tài sản.

IV. Hướng phát triển và hoàn thiện kiểm toán hoạt động mua sắm

Để nâng cao chất lượng kiểm toán hoạt động mua sắm tài sản tại ban quản lý dự án, cần phải hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động trên nhiều mặt. Trước hết, cần nâng cao năng lực, kiến thức chuyên môn cho đội ngũ kiểm toán viên thực hiện kiểm toán mua sắm. Thứ hai, cần hoàn thiện tổ chức bộ máy kiểm toán, phân công rõ ràng trách nhiệm, quyền hạn của từng bộ phận. Thứ ba, cần xây dựng các tiêu chuẩn, quy trình kiểm toán chi tiết, phù hợp với đặc thù mua sắm tài sản tại ban quản lý dự án. Thứ tư, cần tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, xây dựng cơ sở dữ liệu để hỗ trợ kiểm toán hoạt động. Cuối cùng, cần thường xuyên đánh giá hiệu quả, rút kinh nghiệm để liên tục cải tiến công tác kiểm toán mua sắm tài sản tại các ban quản lý dự án.

4.1. Cải tiến tổ chức và quy trình kiểm toán

Cần xây dựng tổ chức kiểm toán hoạt động hiệu quả với phân công rõ ràng, quy trình chi tiết cho kiểm toán mua sắm. Hoàn thiện tổ chức bộ máy, nâng cao chuyên môn kiểm toán viên, ứng dụng công nghệ thông tin, xây dựng cơ sở dữ liệu kiểm toán để nâng cao hiệu quả kiểm toán hoạt động.

4.2. Nâng cao chất lượng báo cáo kiểm toán

Kiểm toán Nhà nước cần cung cấp kết quả kiểm toán mua sắm tài sản có chất lượng cao, xác thực, cung cấp bằng chứng rõ ràng cho hoạch định chính sách. Cải tiến nội dung, hình thức báo cáo, đảm bảo kết quả kiểm toán hoạt động mua sắm là căn cứ đáng tin cậy cho cơ quan chức năng.

Trích đoạn nội dung tài liệu

CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG TRONG KIỂM TOÁN MUA SẮM, QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG TÀI SẢN TẠI CÁC BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN 1. TỔNG QUAN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG 1. Khái niệm kiểm toán hoạt động Kiểm toán ra đời với mục đích kiểm tra và xác nhận tính trung thực, hợp lý và mức độ tin cậy của Báo cáo tài chính thông qua loại hình kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ. Qua một thời gian phát triển, các loại hình kiểm toán này đều bộc lộ những nhược điểm trong việc đánh giá toàn diện hoạt động của tổ chức, đặc biệt đối với các cơ quan tổ chức sử dụng ngân sách nhà nước.

Thực tế việc kiểm toán dựa trên các tiêu chuẩn, định mức và quy định về tuân thủ mục lục ngân sách trong chi tiêu và mua sắm đầu vào không đánh giá được tính tiết kiệm, hiệu quả và hiệu lực trong hoạt động bởi vì nó không khuyến khích tiết kiệm, không tạo nên sự gắn kết giữa khối lượng chi tiêu với khối lượng đầu vào và kết quả đầu ra. Hơn nữa, yêu cầu đặt ra của các báo cáo kiểm toán hiện nay không chỉ dừng lại ở việc đánh giá tính tuân thủ, chấp hành những luật lệ quy định mang tính thủ tục hành chính mà đòi hỏi những đánh giá về hiệu quả và giá trị đồng tiền mà họ bỏ ra. Đối với các quốc gia sử dụng phương pháp quản lý ngân sách theo “đầu ra”, nhu cầu về kiểm tra, kiểm soát và đánh giá kết quả hoạt động đặt ra càng lớn đối với hoạt động kiểm toán nói chung và KTHĐ nói riêng nhằm sử dụng các kết quả kiểm toán để nâng cao chất lượng quản lý ngân sách nhà nước. Trên cơ sở đó, một loại hình kiểm toán tập trung vào đánh giá tính kinh tế tính hiệu quả và hiệu lực hơn là đánh giá tính chính xác, tính tuân thủ đã được đề xuất và thực hiện bởi một số tổ chức Kiểm toán nhà nước (SAIs) như Thuỷ Điển, Anh, Mỹ… vào đầu những năm 1970s; phát triển mạnh mẽ vào cuối những năm 1990s và trở thành loại hình kiểm toán thường xuyên của hầu hết các SAIs trong giai đoạn hiện nay.

Loại hình kiểm toán này được gọi chung là KTHĐ. KTHĐ có nhiều tên gọi khác nhau như kiểm toán giá trị đồng tiền; kiểm toán quản lý; kiểm toán toàn diện; kiểm toán 3E. và cũng có nhiều cách định nghĩa khác nhau tại các quốc gia. Trong khu vực nhà nước, KTHĐ được hiểu: Cơ quan Tổng kiểm toán Canada (Office of the Auditor General of Canada) định nghĩa KTHĐ là: “KTHĐ là một việc kiểm tra có hệ thống, có mục tiêu, có tổ chức và khách quan các hoạt động của chính phủ.

Nó cung cấp cho quốc hội các đánh giá về hoạt động bằng việc đưa ra các thông tin, quan sát và các khuyến nghị nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình của chính phủ, tính hiệu quả và phù hợp của các dịch vụ, hàng hoá công đồng thời đảm bảo sự phát triển và bảo vệ luật pháp và truyền thống của Canada”(13). Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ (The United States General Accounting Office thành viên của INTOSAI) định nghĩa như sau: “KTHĐ bao gồm kiểm toán tính kinh tế, tính hiệu quả và kiểm toán chương trình: (a) Kiểm toán tính kinh tế và tính hiệu quả bao gồm việc xác định: (1) Đơn vị có được nguồn lực (nhân viên, tài sản, và không gian), bảo vệ và sử dụng chúng có kinh tế và hiệu quả không?, (2) Nguyên nhân của những hoạt động thiếu hiệu quả và không có tính kinh tế, và (3) Đơn vị có tuân thủ theo pháp luật và các quy định liên quan đến những vấn đề về tính kinh tế và sự hiệu quả không? (b) Kiểm toán chương trình bao gồm việc xác định: (1) Mức độ hoàn thành theo kết quả mong muốn hoặc lợi ích do các cơ quan lập pháp hay đơn vị có thẩm quyền đề ra, (2) Sự hữu hiệu của các tổ chức, các chương trình, các hoạt động hoặc chức năng, và (3) Đơn vị có tuân thủ luật pháp hoặc các quy định có liên quan đến chương trình đó không ?”(18) Trong khu vực tư nhân, Hiệp hội KTV nội bộ (IIA) đã định nghĩa về KTHĐ như sau: “KTHĐ là một quá trình đánh giá có hệ thống về sự hữu hiệu, tính hiệu quả, và tính kinh tế của các hoạt động dưới sự kiểm soát của nhà quản lý và báo cáo cho các cá nhân thích hợp về kết quả của việc đánh giá, đồng thời đưa ra những kiến nghị để cải tiến”. Như vậy, KTHĐ là một loại hình của kiểm toán được phát triển trên cơ sở các loại hình kiểm toán truyền thống, nó phản ánh “cái chung” của kiểm toán và có những điểm “riêng” của mình. Để tìm hiểu về KTHĐ, chúng ta nên bắt đầu từ khái niệm chung của kiểm toán: “Kiểm toán là một quá trình mà trong đó các cá nhân độc lập, có trình độ chuyên môn, tiến hành xác minh về các thông tin có thể lượng hoá có liên quan đến một thực thể kinh tế riêng biệt nhằm mục đích xác định và báo cáo mức độ phù hợp giữa thông tin có thể lượng hoá với những tiêu chuẩn đã được thiết lập”(8).

Mặc dù chức năng cơ bản của kiểm toán nói chung và KTHĐ nói riêng đều là xác minh và bày tỏ ý kiến nhưng điểm riêng lớn nhất làm nên sự khác biệt giữa KTHĐ với các loại hình kiểm toán khác chính là đối tượng kiểm toán. Đối tượng của KTHĐ hướng tới là các thông tin về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong hoạt động. Những tiêu chuẩn về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực không có sự tương đồng giữa các hoạt động, các đơn vị khác nhau nên cần được xây dựng cho từng đối tượng và khách thể kiểm toán. Từ đó có thể định nghĩa KTHĐ là một quá trình các tổ chức độc lập, có trình độ chuyên môn, tiến hành đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực có liên quan đến một hoặc toàn bộ các hoạt động của một thực thể nhằm mục đích xác định và báo cáo mức độ phù hợp giữa thông tin có thể lượng hoá với những tiêu chí được thiết lập một cách hợp lý.

Tại Điều 4 của Luật KTNN có định nghĩa về KTHĐ như sau: “KTHĐ là loại hình kiểm toán để kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước”. Tiêu chuẩn đánh giá kiểm toán hoạt động Tiêu chuẩn (còn được gọi là chuẩn mực) là những nguyên tắc, hoặc những định chuẩn có tính hướng dẫn và làm cơ sở để so sánh và đánh giá mức độ đạt được của một hoạt động hay một đối tượng nào đó. Trong mọi cuộc kiểm toán, nếu không có tiêu chuẩn sẽ không có căn cứ để so sánh và như vậy cũng sẽ không có cơ sở cho những phát hiện, kết luận và kiến nghị của kiểm toán viên. Ngoài ra, việc thiết lập trước các tiêu chuẩn còn giúp cho kiểm toán viên có được một nhận thức rõ ràng ngay từ khi bắt đầu công tác về những vấn đề cần quan tâm trong quá trình kiểm toán, thay vì hy vọng là sẽ tình cờ phát hiện ra những vấn đề cần thiết đó.

Thuật ngữ “tiêu chuẩn kiểm toán” được hiểu đó là những chuẩn mực thiết lập để đánh giá đối tượng kiểm toán chứ không phải là chuẩn mực để hướng dẫn và đánh giá chất lượng công tác của kiểm toán viên. Định nghĩa về tiêu chuẩn trong kiểm toán hoạt động Trước khi tìm hiểu những vấn đề khác về tiêu chuẩn kiểm toán hoạt động, chúng ta cần có cái nhìn về quan điểm của các nhà nghiên cứu hiện nay đối với vấn đề này như thế nào? Tiêu chuẩn kiểm toán có thể được hiểu theo nhiều cách: “Tiêu chuẩn kiểm toán là những chuẩn mực hợp lý và có thể đạt tới được của một hoạt động và thủ tục kiểm soát mà dựa vào đó có thể đánh giá sự tuân thủ, sự đầy đủ của các hệ thống quản lý và những thực tiễn, cũng như tính kinh tế, tính hiệu quả và sự hữu hiệu của các hoạt động.”(26) “Tiêu chuẩn là các chuẩn mực, thước đo để đánh giá, những mong đợi của những cái gì đó sẽ tồn tại, những thông lệ tốt nhất, và những định chuẩn mà dựa vào đó để so sánh hoặc đánh giá hoạt động. Trong việc lựa chọn tiêu chuẩn, kiểm toán viên có trách nhiệm sử dụng tiêu chuẩn hợp lý, có thể đạt được, và phù hợp với các mục tiêu của cuộc kiểm toán hoạt động.”(5) “Tiêu chuẩn kiểm toán là những chuẩn mực hợp lý và có thể đạt tới được mà dựa vào đó có thể đánh giá được tính kinh tế, tính hiệu quả và sự hữu hiệu của các hoạt động. “Hợp lý” ở đây, có thể hiểu là các tiêu chuẩn kiểm toán được kiểm toán viên thiết lập dựa trên những cơ sở đáng tin cậy và phù hợp với đối tượng được kiểm toán nên được nhiều người đồng tình.

Còn “Có thể đạt tới được” có thể hiểu là kiểm toán viên sử dụng chúng để đạt được mục đích của cuộc kiểm toán là có thể đánh giá đúng đắn các đối tượng kiểm toán ở mức độ cao, chứ không phải là ở mức độ tuyệt đối, và tạo được sự tin cậy đối với người sử dụng. Phân loại tiêu chuẩn trong kiểm toán hoạt động Tiêu chuẩn kiểm toán hoạt động cũng có thể phân loại theo nhiều cách khác nhau. Tuy nhiên, trong những tài liệu về kiểm toán hoạt động ít thấy đề cập đến việc phân loại tiêu chuẩn kiểm toán hoạt động, nhưng nếu có thường chỉ phân loại theo mức độ để đánh giá và theo từng khía cạnh cụ thể của đối tượng kiểm toán (tính kinh tế, tính hiệu quả, sự hữu hiệu). Nếu theo mức độ đánh giá, chúng được phân thành hai loại là tiêu chuẩn chung và tiêu chuẩn cụ thể.

Thứ nhất, Tiêu chuẩn chung Tiêu chuẩn chung là những quy định hoặc nguyên tắc có tính khái quát - chưa cần cụ thể - cho một hoạt động được xem là hợp lý và có thể chấp nhận được. Ví dụ về việc thiết lập tiêu chuẩn chung khi xem xét việc sử dụng một thiết bị là “thiết bị phải được sử dụng một cách tối ưu”. Một vài ý kiến cho rằng tiêu chuẩn chung đôi khi được thiết lập chỉ căn cứ trên sự cảm nhận chung về một hoạt động nào đó. Chẳng hạn như, các thủ tục hành chính trong một tổ chức có thể quá “rườm rà” dẫn đến hoạt động không có hiệu quả.