CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU VỀ HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ Y TẾ 1. Tổng quan các công trình nghiên cứu đã công bố liên quan đến PPP trong cung ứng dịch vụ y tế 1. Các công trình nghiên cứu đã công bố ở nước ngoài về PPP trong cung ứng dịch vụ y tế Nghiên cứu về PPP trong lĩnh vực dịch vụ công và y tế của nước ngoài đã được khá nhiều nghiên cứu đề cập đến và được chia thành các nhóm sau: - Thứ nhất, các nghiên cứu liên quan đến các hình thức PPP trong y tế, điển hình có các nghiên cứu của Irina và Harald (2006); Ủy ban châu Âu (EC, 2013); PWC và UCSF (2018). Các nghiên cứu này không đi sâu vào phân tích lý thuyết và mà tập trung giới thiệu các hình thức hợp tác PPP trong lĩnh vực y tế như của Irina và Harald (2006) đã chỉ ra rằng trong lĩnh vực y tế có các hình thức PPP từ thiện, hình thức PPP hợp đồng, hình thức PPP đầu ra.Trên cơ sở phân tích mỗi hình thức PPP khác nhau, tác giả đã phân tích các tiềm năng lợi ích mà PPP đem lại cho cộng đồng cũng như những rủi ro từ hình thức hợp tác này.
Trong khi đó nghiên cứu của PwC và UCSF (2018) lại phân loại PPP theo các hình thức khác, đó là: + Mô hình PPP dựa trên cơ sở hạ tầng: hình thức của mô hình này là xây dựng hoặc tân trang lại cơ sở hạ tầng y tế. + Mô hình dịch vụ chuẩn đoán lâm sàng: hình thức này là thêm hoặc mở rộng khả năng cung ứng dịch vụ y tế. + Mô hình PPP tích hợp: cung cấp gói dịch vụ toàn diện bao gồm cả cơ sở hạ tầng và nâng cao khả năng cung ứng dịch vụ y tế. Báo cáo của Ủy ban châu Âu (EC, 2013) đã tổng quan lại các mô hình PPP trong y tế ở các nước EU với các hình thức phổ biến như: 7 + Mô hình chỗ ở: cơ sở hạ tầng bệnh viện và quản lý cơ sở vật chất; + Mô hình đôi (twin): liên doanh với cơ sở hạ tầng riêng biệt.
+ Mô hình chỗ ở và dịch vụ: cơ sở hạ tầng bệnh viện chuyên khoa “đơn thuần” với các dịch vụ y tế. + Mô hình chăm sóc dịch vụ y tế đầy đủ: cơ sở hạ tầng chung (bệnh viện huyện) với dịch vụ y tế (hầu hết cơ sở trong chuỗi bệnh viện Đức). + Mô hình nhượng quyền thương mại, bao gồm chăm sóc sức khỏe kết hợp với giảng dạy và nghiên cứu (R&D). + Mô hình chăm sóc sức khỏe ở các cấp: bệnh viện tích hợp với y tế cộng đồng và chăm sóc sức khỏe ban đầu.
Nhìn chung, các nghiên cứu hay báo cáo đã chỉ ra nhiều loại mô hình PPP khác nhau nên việc đánh giá hiệu quả rất khó khăn do thiếu thông tin. - Thứ hai, các nghiên cứu liên quan đến vai trò và các tiêu chí đánh giá dự án PPP trong y tế như của Mitchell (2000), World Bank (2009), KPMG (2010), hay của PwC (2010). Mặc dù các nghiên cứu đều thống nhất vai trò của PPP trong y tế, nhưng các nghiên cứu này đều đưa ra nhiều các tiêu chí khác nhau để đánh giá dự án PPP. Theo World Bank (2009), hiện tại có hai quan điểm trái ngược nhau giữa một bên là ủng hộ và một bên là phản đối hình thức PPP.
Trên cơ sở phân tích hai quan điểm này, nghiên cứu đã đưa ra những bằng chứng về thành công của hình thức PPP trong dịch vụ công, cụ thể về khả năng tiếp cận dịch vụ, …Tuy nhiên, một trong những kết luận của nghiên cứu chỉ ra rằng cần phải đánh giá hiệu quả của từng hình thức PPP cụ thể trong bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội của những nước khác nhau và để đánh giá hiệu quả từng hình thức PPP thì các cơ quan quản lý nhà nước phải xây dựng các tiêu chuẩn định lượng/định tính nhằm đánh giá chất lượng dịch vụ do khu vực tư nhân cung cấp. Trong khi đó Mitchell (2000) đã luận giải tại sao phải PPP trong y tế. Hiện tại, các nước dù phát triển hay đang phát triển, Nhà nước đều phải đối mặt với tình trạng thiếu hụt nguồn lực đầu tư cho y tế. Do vậy, các nước đều chủ trương 8 huy động các nguồn lực ngoài nhà nước để đầu tư cho y tế, xuất phát từ ba lý do chính sau: (i) thay đổi về mặt nhận thức đối với vai trò của khu vực ngoài nhà nước và khu vực công trong cung ứng dịch vụ y tế; (ii) sự tồn tại phụ thuộc lẫn nhau giữa hai khu vực công và khu vực ngoài nhà nước; (iii) và lợi ích đạt được mỗi bên có thể thu được từ sự hợp tác này.
Báo cáo nghiên cứu cũng nêu ra rằng để sự hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân có hiệu quả thì phải đáp ứng được các tiêu chí cho mỗi dự án cụ thể: (i) quy định rõ ràng, mục tiêu thực tế và chia sẻ; (ii) phân chia rõ ràng và thống nhất vai trò và trách nhiệm của các bên; (iii) lợi ích rõ ràng cho tất cả các bên; (iv) tính minh bạch; (v) bình đẳng trong các vấn đề quyền và nghĩa vụ. Theo nghiên cứu của KPMG (2010), để giải quyết các thách thức về chất lượng dịch vụ và công bằng trong tiếp cận dịch vụ y tế đối với người dân ở Ấn Độ thì PPP là chìa khóa tiềm năng để giải quyết các vấn đề trên và nghiên cứu cũng đề xuất đánh giá hiệu quả của PPP dựa trên 4 tiêu chí: (i) Hiệu quả hoặc khả năng để đáp ứng các mục tiêu chương trình; (ii) Hiệu quả tài chính trong việc chuyển giao quyền sở hữu và rủi ro liên quan; (iii) Vốn chủ sở hữu; và (iv) Bền vững tài chính. Báo cáo cũng rút ra kết luận rằng để hình thức PPP thành công thì phải đảm bảo lợi ích của các bên, trong đó vai trò của khu vực công là rất quan trọng. Khu vực công phải xác định lại vai trò của mình, coi khu vực ngoài nhà nước là đối tác, sẵn sàng hợp tác với khu vực ngoài nhà nước cung cấp dịch vụ công đến tay người sử dụng.
Ngoài ra, báo cáo cũng đề xuất để thúc đẩy PPP thì Chính phủ cần ban hành các chính sách ưu đãi thuế, đặc biệt trong xây dựng cơ sở hạ tầng đào tạo nhân lực của ngành y tế. Nghiên cứu của PwC (2010) lại lý giải xu hướng lựa chọn PPP dựa trên tổng hợp số liệu tình hình chi tiêu y tế trên toàn cầu cũng như các hình thức PPP trong y tế hiện nay. Nghiên cứu cũng rút ra một số kết luận đáng chú ý như: + Tỷ lệ tăng chi tiêu của các nước đối với chăm sóc sức khỏe đang ngày càng tăng nhưng không được bền vững. Do vậy, Chính phủ các nước đang ngày 9 càng tìm cách coi PPP như là một giải pháp để giải quyết các thách thức về nguồn lực trong y tế.
+ PPP đang làm thay đổi quan điểm khu vực y tế tư nhân chủ yếu chăm sóc người giàu, khu vực y tế công chăm sóc cho người nghèo. Thay vì tạo ra hoặc làm trầm trọng thêm bất bình đẳng trong việc chăm sóc y tế, PPP có thể mang lại phúc lợi cho mọi đối tượng trong xã hội. - Thứ ba, các nghiên cứu đánh giá hiệu quả PPP. Do thiếu thông tin về số liệu và cũng có nhiều hình thức PPP trong y tế nên việc đánh giá hiệu quả PPP có nhiều cách tiếp cận khác nhau.
Ngoài ra, do ngành y tế cũng là ngành đặc thù bên cạnh yếu tố hiệu quả đầu tư thì các yếu tố về chất lượng dịch vụ, khả năng tiếp cận dịch vụ cho người dân cũng được cân nhắc…Nhìn chung, các nghiên cứu của Stephen (2016), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB, 2012) đưa ra hai cách tiếp cận đánh giá hiệu quả PPP, đó là hiệu quả đầu tư/giá trị dòng tiền (Value for Money - VFM) hay các chỉ số liên quan đến công bằng và tiếp cận dịch vụ y tế như số lượng nhân viên y tế/giường bệnh; thời gian khám chữa bệnh; công suất giường bệnh; khả năng chi trả người bệnh. Ngoài ra, nghiên cứu của Irina và Harard (2006) đưa ra cách tiếp cận đánh giá hiệu quả các tiêu chí về khả năng tiếp cận dịch vụ, khả năng nhân rộng của mô hình PPP, công bằng…trong đánh giá hiệu quả của từng dự án PPP cụ thể. Nhìn chung, các nghiên cứu đều nhấn mạnh bên cạnh hiệu quả tài chính, thì các yếu tố khác hiệu quả dịch vụ hay chất lượng dịch vụ y tế cũng cần phải xem xét. Các công trình nghiên cứu đã công bố trong nước về PPP trong cung ứng dịch vụ y tế Ở Việt Nam, hình thức huy động các nguồn lực đầu tư ngoài nhà nước cho các lĩnh vực cơ sở hạ tầng, dịch vụ công đã được đề cập nhiều dưới hình thức XHH.
Đối với các nghiên cứu hình thức này hay còn gọi hình thức PPP ở Việt Nam đã được một vài nghiên cứu đề cập đến, nhưng các nghiên cứu này tập trung chủ yếu liên quan đến kinh nghiệm quốc tế và từ đó rút ra những bài học 10 cho Việt Nam nhằm khuyến khích phát triển PPP như nghiên cứu của Mai Thị Thu và các cộng sự (2013), Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) hay đề cập đến hoàn thiện khung khổ pháp lý cho PPP như Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2011).Nhìn chung, các nghiên cứu về lĩnh vực này có thể chia thành ba nhóm chính như sau: - Thứ nhất, các nghiên cứu về PPP nói chung, điển hình là các nghiên cứu: + Nghiên cứu “Phương thức đối tác công tư: Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam” [40] tập trung vào hoàn thiện khuôn khổ thể chế để thu hút khu vực tư nhân tham gia phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Để đạt mục tiêu này, nghiên cứu tập trung vào bốn nội dung chính, đó là: (i) giới thiệu bản chất, đặc điểm của hình thức PPP và những yêu cầu đối với quản lý các dự án PPP; (ii) xem xét thực tiễn ứng dụng hình thức PPP ở một số nước và bài học rút ra cho Việt Nam; (iii) đánh giá môi trường thể chế PPP và việc áp dụng PPP ở Việt Nam; (iv) trên cơ sở đó, đưa ra các khuyến nghị nhằm hoàn thiện khuôn khổ thể chế PPP cho Việt Nam.