Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học "Hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức ở Việt Nam hiện nay" được thực hiện tại Khoa Luật thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội dưới sự hướng dẫn khoa học của GS. Phạm Hồng Thái. Đề tài thuộc chuyên ngành Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật (mã số: 62.01), bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp nhà nước năm 2008 với sự tham gia đánh giá của các nhà khoa học: PGS. Thái Vĩnh Thắng (Trường Đại học Luật Hà Nội), PGS. Vũ Thư (Viện Nhà nước và pháp luật) và TS. Chu Văn Thành (Bộ Nội vụ).

Tính cấp thiết của đề tài bắt nguồn từ đòi hỏi khách quan của công cuộc đổi mới toàn diện kể từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng (năm 1986). Trong giai đoạn phát triển kinh tế, tốc độ tăng trưởng kinh tế duy trì mức cao (năm 2001 đạt 6,9%, năm 2002 đạt 7,04%, năm 2003 đạt 7,24%, bình quân ba năm đạt 7,1%/năm; giai đoạn 2001-2005 tăng trưởng GDP bình quân đạt 7,51%). Tuy nhiên, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước còn bộc lộ nhiều hạn chế: hiệu lực, hiệu quả quản lý thấp; kỷ luật, kỷ cương hành chính lỏng lẻo; một bộ phận cán bộ, công chức thoái hóa, biến chất, quan liêu, tham nhũng, lãng phí.

Khoảng trống nghiên cứu được tác giả xác định là: từ năm 1945 đến thời điểm nghiên cứu, chế định pháp luật về công vụ, công chức ở Việt Nam chưa điều chỉnh theo xu hướng chuyên biệt. Pháp luật hiện hành tập trung quy định về cán bộ, công chức (yếu tố con người) mà thiếu vắng các quy định trực tiếp về công vụ (yếu tố hoạt động). Nhiều nội dung cốt lõi của công vụ trong kinh tế thị trường chưa được thể chế hóa, như nguyên tắc công vụ, trách nhiệm công vụ, trách nhiệm bồi thường của nhà nước và cơ chế phối hợp. Quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức và các nghị định hướng dẫn tồn tại mâu thuẫn, chồng chéo; chưa phân định rành mạch giữa các nhóm đối tượng cán bộ, công chức và viên chức; thiếu tiêu chuẩn về kỹ năng hành chính và kỹ năng vận dụng pháp luật.

Mục đích nghiên cứu của luận án là làm rõ cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng, chỉ ra xu hướng điều chỉnh và đề xuất các phương hướng, giải pháp khoa học nhằm hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức tại Việt Nam.

Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án được đánh số cụ thể như sau:

  1. Làm rõ các khái niệm "công vụ", "cán bộ", "công chức", "viên chức", chế định pháp luật về công vụ, công chức, đối tượng và phương pháp điều chỉnh của chế định này.
  2. Phân tích thực trạng của chế định pháp luật về công vụ, công chức từ năm 1998 đến thời điểm nghiên cứu, có so sánh với giai đoạn 1945-1998 nhằm làm rõ quá trình hình thành, phát triển và đặc điểm của chế định.
  3. Chỉ rõ sự cần thiết phải tiếp tục hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
  4. Đưa ra các cơ sở khoa học cho việc đề xuất phương hướng và giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức ở nước ta.

Đối tượng nghiên cứu của luận án là chế định pháp luật về công vụ, công chức, tập trung vào hai nội dung lớn: các quy định về công vụ và các quy định về công chức.

Phạm vi nghiên cứu:

  • Về thời gian: Trọng tâm là giai đoạn từ khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 được ban hành đến năm 2008, có sự đối chiếu, so sánh lịch sử với giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1998.
  • Về không gian và nội dung: Luận án nghiên cứu các quan hệ pháp luật công vụ, công chức tại Việt Nam, đồng thời tham khảo kinh nghiệm lập pháp của một số quốc gia. Luận án giới hạn không nghiên cứu các quy định về "công sở" (nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, trụ sở, văn hóa công sở) do các nội dung này thuộc phạm vi điều chỉnh độc lập của nhiều ngành luật khác.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tác giả hệ thống hóa các công trình nghiên cứu đi trước thành ba nhóm chính:

Nhóm thứ nhất gồm các công trình nghiên cứu chung về công vụ, công chức tiếp cận từ góc độ khoa học hành chính hoặc lý luận chung về nhà nước và pháp luật:

  • Tô Tử Hạ (1998), Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay (NXB Chính trị quốc gia): giới thiệu hệ thống công chức của Đức, Nhật Bản, Anh, Mỹ, Pháp và so sánh với Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998; tập trung vào nghĩa vụ, quyền lợi, tiêu chuẩn, tuyển dụng, sử dụng, nhưng chưa xây dựng quan niệm khoa học về công chức và chưa xác định phạm vi điều chỉnh của chế định.
  • GS. Đoàn Trọng Truyến (chủ biên, 1999), So sánh hành chính các nước ASEAN (NXB Chính trị quốc gia): tiếp cận dưới góc độ hành chính học so sánh.
  • TS. Nguyễn Ngọc Hiến (chủ biên, 2002), Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam (NXB Chính trị quốc gia): đề xuất cải cách tuyển dụng, đào tạo, hiện đại hóa công sở từ giác độ hành chính học.
  • PGS. Phạm Hồng Thái (2004), Công vụ, công chức (NXB Tư pháp): phân tích công vụ gắn với quyền lực nhà nước, bình luận quy định pháp luật thực định từ năm 1945 đến năm 2004, song chưa phân tích sâu xu hướng điều chỉnh chuyên biệt.
  • PGS. Nguyễn Đăng Dung (2006), "Công chức và cải cách bộ máy hành chính nhà nước" (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9): phân tích tính chuyên môn, nghiệp vụ và tính liên tục của công vụ.
  • TS. Thang Văn Phúc, TS. Nguyễn Minh Phương, Nguyễn Thu Huyền (2004), Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách của một số nước trên thế giới (NXB Chính trị quốc gia): phân tích mô hình công vụ của Trung Quốc, Thái Lan, Nhật Bản, Liên bang Nga, Pháp, Đức, Anh, Mỹ.
  • Các công trình khác: Ban Tổ chức Cán bộ - Chính phủ (1994, 1997); PGS. Nguyễn Phú Trọng và PGS. Trần Xuân Sầm (2001); PGS. Đinh Văn Mậu (2005); TS. Ngô Thành Can (2003); PGS. Lê Chi Mai (2003); ThS. Trần Quốc Hải (2005); PGS. Phạm Hồng Thái (2007).
  • Các nghiên cứu gián tiếp về nhà nước pháp quyền của TSKH. Lê Cảm (2001), TS. Hoàng Thị Kim Quế (2002), PGS. Trần Ngọc Đường (2004), PGS. Nguyễn Đăng Dung (2005), PGS. Nguyễn Văn Mạnh (2005), GS.TSKH. Đào Trí Úc (2005), GS. Lê Minh Tâm (2006).

Nhóm thứ hai gồm các công trình nghiên cứu về công vụ, công chức từ góc độ pháp lý:

  • Nguyễn Văn Tâm (1997), Luận án tiến sĩ luật học Đổi mới và hoàn thiện pháp luật về công chức ở nhà nước ta: đưa ra định nghĩa công chức gồm cả công chức nhà nước và công chức chính trị, tập trung vào thực trạng đội ngũ thay vì phân tích chế định pháp luật thực định; công trình hoàn thành trước khi có Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và trước khi Hiến pháp năm 1992 sửa đổi bổ sung chế định Nhà nước pháp quyền năm 2001.
  • TS. Phạm Hồng Thái (1998), "Bàn về một số vấn đề trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức" (Tạp chí Quản lý nhà nước, số 2) và bài viết năm 2006 "Bàn về việc hoàn thiện thể chế công vụ và xây dựng khung của Luật Công vụ Việt Nam": đề xuất khung điều chỉnh cho Luật Công vụ.
  • PGS. Đinh Văn Mậu (2006), "Về bồi thường thiệt hại do công vụ gây ra" (Tạp chí Quản lý nhà nước, số 12): làm rõ trách nhiệm pháp lý tiêu cực của công chức.
  • ThS. Bùi Thị Đào (2006), "Cán bộ, công chức, viên chức theo Pháp lệnh Cán bộ, công chức" (Tạp chí Luật học, số 12): đề xuất công chức chỉ tồn tại trong bộ máy nhà nước và đề nghị đổi tên pháp lệnh thành Pháp lệnh Cán bộ, công chức, viên chức.

Nhóm thứ ba gồm các công trình nghiên cứu nước ngoài:

  • John P. Burns, Bidthya Bowornwathana (2001), Civil Service Systems in Asia;
  • Constance Horner, Patricia W. Sanders (1996), Civil Service Reform;
  • R.A.W. Rhodes (2003), Decentralizing the Civil Service;
  • J. Edward Kellough, Lloyd G. Nigro (2006), Civil Service Reform in the States.

Khoảng trống được luận án lựa chọn giải quyết: Phần lớn các nghiên cứu trước đây tiếp cận dưới góc độ khoa học hành chính hoặc chỉ giải quyết từng khía cạnh kỹ thuật cụ thể của công chức. Chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện, có hệ thống quá trình hình thành, phát triển và đặc điểm của chế định pháp luật về công vụ, công chức từ góc độ lý luận luật học; chưa làm rõ bản chất công vụ và các nguyên tắc công vụ trong nền kinh tế thị trường, bối cảnh gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; chưa xây dựng luận cứ khoa học để phân định triệt để phạm vi cán bộ, công chức, viên chức nhằm phục vụ trực tiếp cho việc soạn thảo Luật Công vụ (sau này là Luật Cán bộ, công chức).

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý luận của luận án dựa trên các luận điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa được thể hiện trong các văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, VII, VIII, IX, X và các nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương.

Khung phân tích lý thuyết tập trung vào:

  • Lý thuyết về quyền lực nhà nước và sự phân công, phối hợp trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp;
  • Quan điểm về mối quan hệ giữa nhà nước và công dân trong nền hành chính phục vụ (dẫn chiếu tư tưởng của Jean-Jacques Rousseau về tính chất phụ thuộc của quyền hành pháp và nghĩa vụ phụng sự của công chức);
  • Lý thuyết về hệ thống pháp luật, ngành luật và chế định pháp luật của lý luận chung về nhà nước và pháp luật;
  • Khung đối sánh giữa hai mô hình công vụ: mô hình "chức nghiệp" (career-based system) và mô hình "việc làm" (position-based system).

Phương pháp nghiên cứu thực tế: Luận án thuộc hướng nghiên cứu định tính trong khoa học pháp lý, sử dụng kết hợp các phương pháp:

  • Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử: xem xét chế định pháp luật trong sự vận động gắn liền với điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội qua các thời kỳ.
  • Phương pháp phân tích, tổng hợp, quy nạp và diễn dịch: sử dụng xuyên suốt để phân tích các khái niệm pháp lý, cấu trúc chế định và khái quát hóa các luận điểm lý luận.
  • Phương pháp lịch sử: nghiên cứu tiến trình lập pháp về công vụ, công chức từ năm 1945 qua các mốc 1950, 1968, 1982, 1991 và từ 1998 đến 2008.
  • Phương pháp so sánh pháp luật: đối chiếu các quy định pháp luật Việt Nam với các mô hình công vụ của một số quốc gia (Liên bang Nga, Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Nhật Bản, các nước ASEAN) và đối chiếu giữa các văn bản quy phạm pháp luật trong nước.
  • Phương pháp hệ thống: định vị chế định pháp luật công vụ, công chức trong ngành Luật Hành chính và mối quan hệ với các ngành luật khác.
  • Phương pháp xã hội học và thống kê: tổng hợp các số liệu kinh tế - xã hội, dữ liệu lập pháp và thực tiễn tổ chức thi hành công vụ.

Nguồn tư liệu, dữ liệu:

  • Văn bản pháp luật lịch sử và thực định của Việt Nam: Sắc lệnh số 76-SL ngày 20/5/1950 ban hành Quy chế công chức; Nghị định số 49-CP ngày 9/4/1968; Quyết định số 117-HĐBT ngày 15/7/1982; Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991; Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); Bộ luật Hình sự năm 1999; Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2003); Nghị định số 35/2005/NĐ-CP về kỷ luật cán bộ, công chức; Quyết định số 82/2004/QĐ-BNV về tiêu chuẩn Giám đốc Sở;
  • Văn bản pháp luật quốc tế và nước ngoài: Luật Liên bang về những cơ sở công vụ của Liên bang Nga, các đạo luật công vụ của một số nước;
  • Văn kiện Đảng: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, X của Đảng Cộng sản Việt Nam;
  • Số liệu kinh tế từ các báo cáo phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2001-2005.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Cơ sở lý luận hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức

Chương 1 (từ trang 16 đến trang 74) tập trung làm sáng tỏ bản chất của các quan hệ xã hội thuộc đối tượng điều chỉnh của chế định.

Về khái niệm và đặc điểm công vụ: Tác giả phân tích các cách tiếp cận ngôn ngữ và học thuật, khẳng định công vụ xuất phát từ quyền lực nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước và nhằm thực hiện nhiệm vụ, chức năng của nhà nước. Luận án chỉ ra 9 đặc điểm cơ bản của công vụ:

  1. Mang tính quyền lực nhà nước (xuất phát trực tiếp từ quyền lực nhà nước, được nhà nước ủy quyền hoặc hỗ trợ thực thi quyền lực nhà nước);
  2. Có giá trị pháp lý (làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật, được bảo đảm bằng cưỡng chế nhà nước);
  3. Có giới hạn nghiêm ngặt về không gian, thời gian, đối tượng tác động và chủ thể thực hiện;
  4. Là lao động đặc thù mang hàm lượng trí tuệ cao, tác động đến hành vi con người và định hướng phát triển xã hội;
  5. Sử dụng thông tin làm phương tiện hoạt động chủ yếu;
  6. Là lao động gián tiếp, tạo ra các sản phẩm đặc biệt (quyết định pháp luật, chính sách) chứ không trực tiếp sản xuất vật chất;
  7. Đòi hỏi tính chuyên môn hóa và tính nghề nghiệp cao;
  8. Được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước, không vì mục tiêu lợi nhuận;
  9. Là hiện tượng xã hội - tâm lý phức tạp mang tính tập thể cao.

Về phân loại công vụ: Theo cấu trúc quyền lực nhà nước, công vụ gồm công vụ lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong đó, công vụ hành pháp mang tính tổ chức thực tiễn trực tiếp, tính dưới luật và là đối tượng điều chỉnh trọng tâm của chế định pháp luật về công vụ, công chức. Ngoài ra, công vụ được phân loại theo chủ thể (cơ quan/tập thể hoặc cá nhân), theo phạm vi quan hệ (nội bộ hoặc tác động ra bên ngoài) và theo tính chất (dân sự hoặc quân sự).

Về khái niệm cán bộ, công chức, viên chức: Luận án chỉ ra sự cần thiết phải phân định rành mạch ba nhóm đối tượng vốn bị đồng nhất hóa trong một thời gian dài:

  • Cán bộ nhà nước: Công dân Việt Nam, giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý do bầu cử, bổ nhiệm, làm việc trong cơ quan nhà nước, hưởng lương hoặc phụ cấp từ ngân sách nhà nước. Luận án phân biệt rõ cán bộ nhà nước với cán bộ Đảng, cán bộ đoàn thể (những người chịu sự điều chỉnh của điều lệ, quy chế của tổ chức, không mang quyền lực nhà nước trừ khi được ủy quyền).
  • Viên chức: Công dân Việt Nam, trong biên chế, làm việc theo hợp đồng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập hoặc bộ máy phục vụ của tổ chức chính trị, chính trị - xã hội; hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc nguồn thu sự nghiệp; thực hiện nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công, không gắn liền với quyền lực nhà nước.
  • Công chức: Công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước (từ trung ương đến cấp xã, trong hoặc ngoài nước), xếp vào một ngạch công chức chuyên nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Luận án khẳng định công chức chỉ tồn tại trong bộ máy nhà nước.

Về chế định pháp luật về công vụ, công chức: Là tập hợp các quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh giữa nhà nước với đội ngũ công chức trong quá trình thực thi công vụ. Đối tượng điều chỉnh gồm 4 nhóm quan hệ cơ bản:

  1. Quan hệ xác lập công vụ;
  2. Quan hệ tuyển dụng công chức;
  3. Quan hệ tập sự công vụ;
  4. Quan hệ quản lý, sử dụng, đánh giá, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật, đãi ngộ và chấm dứt công vụ.

Phương pháp điều chỉnh chủ yếu là phương pháp quyền uy - phục tùng (mệnh lệnh - đơn phương) kết hợp với các yếu tố thỏa thuận trong quản lý nguồn nhân lực. Chương này cũng phân tích các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của chế định và kinh nghiệm xây dựng pháp luật công vụ của một số quốc gia.

Chương 2: Thực trạng nội dung và hình thức của chế định pháp luật về công vụ, công chức ở nước ta từ 1998 đến nay

Chương 2 (từ trang 75 đến trang 148) đánh giá thực trạng chế định pháp luật công vụ, công chức trên cả hai phương diện nội dung và hình thức pháp lý kể từ khi ban hành Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2003).

Về nội dung (mục 2.1):

  • Về nguyên tắc công vụ: Pháp luật chưa thể chế hóa đầy đủ các nguyên tắc của nền công vụ hiện đại trong kinh tế thị trường, như tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và cạnh tranh lành mạnh.
  • Về phạm vi đối tượng: Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và 2003 đồng nhất cán bộ, công chức, viên chức, gộp cả người làm việc trong cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị sự nghiệp và cán bộ quản lý doanh nghiệp nhà nước vào một khái niệm chung. Điều này dẫn đến sự can thiệp quá sâu của nhà nước vào các tổ chức chính trị - xã hội, tạo tâm lý dựa dẫm vào biên chế nhà nước và không phản ánh đúng tính chất lao động quyền lực công.
Tiêu chí Giai đoạn 1950 (Sắc lệnh 76-SL) Giai đoạn 1960-1991 Giai đoạn 1998-2003 (Pháp lệnh CBCC) Định hướng hoàn thiện của luận án
Phạm vi khái niệm Quy chế công chức cho người giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ. Sử dụng thuật ngữ "cán bộ, công nhân, viên chức" (1968) hoặc "viên chức" (1982). Gộp chung cán bộ, công chức, viên chức trong cơ quan nhà nước, Đảng, đoàn thể, DN nhà nước. Tách bạch: Công chức chỉ tồn tại trong cơ quan nhà nước; tách riêng cán bộ và viên chức sự nghiệp.
Cơ chế tuyển dụng Tuyển dụng vào ngạch chức nghiệp thường xuyên. Biên chế nhà nước tập trung, phân bổ chỉ tiêu hành chính. Thi tuyển, xét tuyển nhưng tiêu chí còn nặng về bằng cấp, thiếu kỹ năng thực hành. Thi tuyển cạnh tranh, kết hợp mô hình chức nghiệp với mô hình vị trí việc làm.
Nguồn trả lương Ngân sách nhà nước. Ngân sách nhà nước và quỹ lương xí nghiệp quốc doanh. Ngân sách nhà nước cấp cho toàn bộ đối tượng thuộc diện điều chỉnh. Ngân sách nhà nước trả cho cán bộ, công chức; viên chức hưởng từ ngân sách và nguồn thu sự nghiệp.
  • Tuyển dụng và tập sự: Hình thức thi tuyển còn mang tính hình thức, nội dung thi nặng về lý thuyết và bằng cấp chuyên môn, chưa kiểm tra được kỹ năng hành chính và năng lực thực tế. Quy định về chế độ tập sự công vụ chưa đồng bộ giữa các ngạch.
  • Quản lý, sử dụng, đánh giá, bổ nhiệm: Tiêu chuẩn ngạch, bậc chủ yếu dựa trên phẩm chất chính trị và văn bằng, thiếu tiêu chuẩn định lượng về kết quả công việc; công tác đánh giá công chức còn mang tính nể nang, hình thức; cơ chế bổ nhiệm thiếu tính cạnh tranh.
  • Đào tạo, bồi dưỡng, đãi ngộ và kỷ luật: Đào tạo còn nặng về lý luận, thiếu kỹ năng nghiệp vụ thực thi công vụ. Trách nhiệm kỷ luật (theo Nghị định 35/2005/NĐ-CP) và trách nhiệm bồi hoàn thiệt hại do hành vi công vụ gây ra chưa được quy định chặt chẽ; thiếu vắng quy chế đạo đức công vụ độc lập.

Về hình thức (mục 2.2): Chế định pháp luật thể hiện dưới hình thức văn bản có hiệu lực pháp lý chưa cao (cấp Pháp lệnh). Tồn tại tình trạng tản mạn, nhiều văn bản dưới luật (nghị định, quyết định, thông tư) hướng dẫn thi hành còn mâu thuẫn, chồng chéo, làm giảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

Chương 3: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức

Chương 3 (từ trang 149 đến trang 204) luận giải nhu cầu, xác định phương hướng và các giải pháp hoàn thiện chế định.

Nhu cầu hoàn thiện xuất phát từ 5 đòi hỏi:

  1. Đáp ứng sự phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế sau khi gia nhập WTO;
  2. Quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và xã hội công dân;
  3. Cải cách hành chính nhà nước, xây dựng nền hành chính dân chủ, phục vụ nhân dân;
  4. Xây dựng đội ngũ công chức chính quy, chuyên nghiệp;
  5. Khắc phục những hạn chế, mâu thuẫn nội tại của hệ thống pháp luật hiện hành.

Ba phương hướng hoàn thiện cơ bản:

  1. Xây dựng chế định pháp luật về công vụ, công chức toàn diện, thống nhất, đồng bộ;
  2. Phù hợp với nền công vụ phục vụ nhân dân một cách chính quy, chuyên nghiệp;
  3. Bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch và cạnh tranh trong hoạt động công vụ.

Bốn nhóm giải pháp cụ thể:

  • Giải pháp 1: Nhận thức và thể chế hóa đầy đủ các nguyên tắc của hoạt động công vụ. Đưa các nguyên tắc phục vụ nhân dân, pháp chế, công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và cạnh tranh vào văn bản luật.
  • Giải pháp 2: Ban hành các quy phạm pháp luật điều chỉnh chuyên biệt phù hợp với tính chất hoạt động của từng nhóm đối tượng "cán bộ", "công chức", "viên chức". Loại trừ người làm việc trong tổ chức chính trị, chính trị - xã hội và viên chức đơn vị sự nghiệp ra khỏi phạm vi công chức nhà nước; kết hợp hợp lý giữa mô hình "chức nghiệp" và mô hình "việc làm".
  • Giải pháp 3: Ban hành các quy phạm quy định rõ ràng, cụ thể trách nhiệm trong công vụ, trách nhiệm giải trình và chế độ bồi thường thiệt hại do công vụ gây ra đối với cá nhân, tổ chức.
  • Giải pháp 4: Tiến hành pháp điển hóa chế định pháp luật về công vụ, công chức thông qua việc xây dựng và ban hành Luật Công vụ (hoặc Luật Cán bộ, công chức), đồng thời xây dựng ban hành Quy chế đạo đức công vụ.

Kết quả và những đóng góp mới

Những đóng góp mới về mặt lý luận và thực tiễn của luận án gồm:

  • Về mặt lý luận: Hệ thống hóa, phân tích và bổ sung các luận điểm lý luận về công vụ, công chức và chế định pháp luật về công vụ, công chức. Luận án đưa ra các định nghĩa khoa học chuẩn xác về: "công vụ", "công chức", "cán bộ", "viên chức" và "chế định pháp luật về công vụ, công chức".
  • Về mặt thể chế: Khẳng định luận điểm khoa học rằng công chức chỉ tồn tại trong bộ máy nhà nước, làm cơ sở lý luận cho việc thu hẹp phạm vi khái niệm công chức và xây dựng cơ chế điều chỉnh chuyên biệt đối với từng nhóm nhân sự trong hệ thống chính trị.
  • Về mặt thực tiễn: Đánh giá toàn diện, khách quan thực trạng nội dung và hình thức của chế định pháp luật công vụ, công chức tại Việt Nam từ năm 1998 đến năm 2008, chỉ ra các nguyên nhân dẫn đến sự thiếu đồng bộ và kém hiệu quả của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
  • Về mặt lập pháp: Cung cấp luận cứ khoa học trực tiếp cho quá trình pháp điển hóa, xác định các nội dung cơ bản phục vụ việc soạn thảo Luật Công vụ (sau này là Luật Cán bộ, công chức năm 2008) và Quy chế đạo đức công vụ tại Việt Nam.

Kiến nghị, giải pháp đề xuất:

  • Khẩn trương xây dựng và ban hành Luật Công vụ nhằm nâng cao giá trị pháp lý của chế định;
  • Phân tách chế độ pháp lý giữa công chức hành chính nhà nước với viên chức sự nghiệp công lập (thực hiện thông qua hợp đồng làm việc và cơ chế tự chủ tài chính);
  • Đổi mới công tác tuyển dụng thông qua thi tuyển cạnh tranh công khai, áp dụng công nghệ thông tin và đánh giá dựa trên năng lực giải quyết tình huống thực tế;
  • Quy định cụ thể trách nhiệm bồi hoàn của người thi hành công vụ khi gây thiệt hại cho công dân, tổ chức.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của đề tài:

  • Về phạm vi nội dung: Luận án không đi sâu nghiên cứu các quy định về "công sở" (nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của từng loại hình công sở, trụ sở làm việc, trang thiết bị kỹ thuật, văn hóa công sở) do các nội dung này thuộc sự điều chỉnh của nhiều ngành luật khác nhau.
  • Về phạm vi quan hệ công vụ: Luận án tập trung chủ yếu vào công vụ trong lĩnh vực hành pháp (quản lý hành chính nhà nước). Các hoạt động công vụ trong lĩnh vực lập pháp và tư pháp chỉ được xem xét ở mức độ phân định lý luận ranh giới, chưa đi sâu phân tích chế định công vụ của thẩm phán, kiểm sát viên hay chức danh chuyên trách của cơ quan lập pháp.
  • Về thời gian: Dữ liệu thực tiễn và văn bản quy phạm pháp luật dừng lại ở thời điểm năm 2008 (thời điểm trước khi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 chính thức được thông qua).

Hướng nghiên cứu tiếp:

  • Nghiên cứu cơ chế pháp lý điều chỉnh hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập và chế định viên chức sau khi tách khỏi phạm vi công chức;
  • Nghiên cứu sâu về chế định trách nhiệm bồi thường của nhà nước trong hoạt động công vụ;
  • Nghiên cứu cơ chế kiểm soát quyền lực, phòng chống tham nhũng và giám sát đạo đức công vụ trong điều kiện đẩy mạnh cải cách tư pháp và cải cách hành chính.

Giá trị tham khảo

Luận án có giá trị tham khảo chuyên môn đối với các nhóm đối tượng sau:

  • Cơ quan lập pháp và cơ quan hoạch định chính sách: Luận án là tài liệu cung cấp cơ sở khoa học cho Quốc hội, Bộ Nội vụ và các cơ quan hữu quan trong việc xây dựng, hoàn thiện Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức và các nghị định hướng dẫn thi hành.
  • Giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học: Phục vụ giảng dạy và nghiên cứu các chuyên đề về Lý luận Nhà nước và pháp luật, Luật Hành chính, Khoa học quản lý công tại các cơ sở đào tạo luật (Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Trường Đại học Luật Hà Nội, Học viện Hành chính Quốc gia...).
  • Cán bộ làm công tác tổ chức - nhân sự: Cung cấp góc nhìn pháp lý để đánh giá, tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo và xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức tại các cơ quan nhà nước.

Phần đáng tham khảo nhất trong luận án là Mục 1.1 và Mục 1.2 (Chương 1) về bản chất, đặc điểm công vụ, tiêu chí phân biệt công chức với cán bộ, viên chức; cùng với Mục 3.3 (Chương 3) về các giải pháp phân định chế độ điều chỉnh chuyên biệt và kết hợp mô hình chức nghiệp với mô hình vị trí việc làm.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án định nghĩa "công vụ" và "công chức" như thế nào? Công vụ là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước do các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thực hiện theo quy định của pháp luật nhằm hiện thực hóa các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, phục vụ lợi ích nhà nước và xã hội. Công chức Việt Nam là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước (ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã, ở trong nước hoặc ngoài nước), được xếp vào một ngạch công chức có tính chuyên nghiệp, mỗi ngạch có chức danh, tiêu chuẩn riêng, nằm trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

2. Điểm hạn chế căn bản nhất của Pháp lệnh Cán bộ, công chức (1998, sửa đổi 2003) được luận án chỉ ra là gì? Hạn chế lớn nhất là không phân biệt rành mạch giữa ba nhóm đối tượng "cán bộ", "công chức" và "viên chức". Pháp lệnh mở rộng phạm vi công chức sang cả những người làm việc trong cơ quan Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước. Cách quy định này dựa trên dấu hiệu "hưởng lương từ ngân sách nhà nước" thay vì tính chất quyền lực nhà nước của hoạt động, dẫn đến tình trạng "nhà nước hóa" các đoàn thể xã hội và không thiết lập được chế độ pháp lý chuyên biệt cho từng loại lao động.

3. Vì sao luận án đề xuất loại trừ người làm việc trong tổ chức chính trị - xã hội ra khỏi phạm vi công chức? Bởi vì hoạt động của công chức gắn liền với việc thực thi quyền lực công của nhà nước và tuân theo nguyên tắc "chỉ được làm những gì pháp luật cho phép". Trong khi đó, hoạt động của những người phục vụ trong bộ máy tổ chức chính trị, chính trị - xã hội không mang tính quyền lực nhà nước (trừ trường hợp được ủy quyền cụ thể), hoạt động theo điều lệ nội bộ trên nguyên tắc tự nguyện, tự quản. Việc loại trừ này không làm giảm vai trò của các tổ chức đoàn thể mà giúp các tổ chức này chủ động quản lý nhân lực, chấm dứt việc phụ thuộc vào biên chế nhà nước.

4. Luận án đề xuất giải pháp gì đối với mô hình công vụ ở Việt Nam? Luận án đề xuất xây dựng cơ chế quản lý công chức kết hợp giữa mô hình "chức nghiệp" (career-based system - quản lý theo ngạch bậc, thâm niên, sự ổn định lâu dài) và mô hình "việc làm" (position-based system - quản lý gắn với vị trí, mô tả công việc, năng lực thực tế và sự cạnh tranh). Sự kết hợp này nhằm khắc phục tính xơ cứng của hệ thống chức nghiệp truyền thống, nâng cao tính chuyên nghiệp, năng động và hiệu quả trong thực thi công vụ.

5. Luận án kiến nghị ban hành văn bản quy phạm pháp luật nào để pháp điển hóa chế định? Luận án kiến nghị Quốc hội ban hành văn bản ở tầm luật là Luật Công vụ (tương ứng với Luật Cán bộ, công chức sau này) nhằm thay thế Pháp lệnh Cán bộ, công chức, đồng thời ban hành Quy chế đạo đức công vụ độc lập để hoàn thiện chế định pháp lý, nâng cao trách nhiệm giải trình và chuẩn mực ứng xử của công chức.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả đã làm rõ cơ sở lý luận của công vụ, công chức và khẳng định vị trí độc lập của chế định này trong ngành Luật Hành chính. Trên cơ sở phân tích thấu đáo các hạn chế của Pháp lệnh Cán bộ, công chức từ năm 1998 đến năm 2008, công trình đã xác lập luận cứ khoa học vững chắc cho việc điều chỉnh chuyên biệt, phân định ranh giới giữa cán bộ, công chức và viên chức, trong đó công chức chỉ tồn tại trong bộ máy nhà nước. Các đề xuất về xây dựng Luật Công vụ, kết hợp mô hình chức nghiệp với mô hình việc làm và quy định cụ thể trách nhiệm giải trình đã đóng góp trực tiếp vào quá trình cải cách lập pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam.