CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THUC TIEN VE PHAN CAP QUAN LÝ NGAN SÁCH DIA PHƯƠNG TREN DIA BAN TỈNH 1. Ngân sách dia phương trong hệ thong ngân sách nhà nước Việt Nam 1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước 1. Khái niệm về ngân sách nhà nước Trong lịch sử, thuật ngữ NSNN xuất hiện khi phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa ra đời, nghĩa là khi nền sản xuất xã hội đã phát triển đến một giai đoạn nhất định.
Sự xuất hiện của phạm trù NSNN gan liền với sự xuất hiện của nền kinh tế hàng hóa và nhà nước. Chính vì vậy NSNN vừa là một phạm trù kinh tế vừa mang bản chất chính trị. Từ khi xuất hiện đến nay, xoay quanh khái niệm về NSNN vẫn còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau.Taylor: “NSNN là chương trình tài chính chủ yếu của Chính phủ, tập trung các dữ liệu thu và chi trong khoảng thời gian tài khoá bao hàm các chương trình hoạt động phải thực hiện và các phương tiện tài trợ cho các hoạt động ấy”. Quan niệm này đã lột tả được nội dung thực chất của hoạt động NSNN là các hoạt động thu, chi tài chính nhằm bảo đảm cho Nhà nước thực hiện được các chức năng của mình.
Song, quan niệm này chưa nêu được mục đích của NSNN, do đó bản chất của NSNN chưa được thể hiện rõ. Theo tác giả Trần Dinh Ty: “NSNN là dự toán hang năm về toàn bộ các nguồn tài chính được huy động cho Nhà nước và sử dụng các nguôn tài chính đó nhằm bảo đảm thực hiện chức năng của Nhà nước do Hiến pháp quy định”. Quan niệm này khá toàn diện, vừa bao quát được đặc tính dự toán thu, chi của NSNN, vừa nêu bat được đặc trưng tài chính công của NSNN với hai 10 điểm nhấn: NSNN do luật định và mục đích của NSNN là đề thực hiện chức năng của Nhà nước. Tuy nhiên, quan niệm nay chưa phan ánh được mỗi quan hệ giữa NSNN với các loại tài chính khác trong nền kinh tế thị trường.
Do đó vai trò của NSNN chưa được thê hiện rõ. Theo Điều 1, Luật NSNN được Quốc hội khóa XI nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 2, năm 2002: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nha nước có thầm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm dé bảo dam thực hiện các chức năng, nhiệm vu của Nhà nước”. Quan niệm này tiếp cận NSNN theo giác độ nghiệp vụ hẹp, nêu rõ tính thời hạn, tính dự toán và tính pháp định của NSNN. Tuy nhiên, dưới giác độ nghiên cứu, quan niệm này không phản ánh được bản chất kinh tế - xã hội và vị trí của NSNN trong hệ thống tài chính quốc gia.
Theo tác giả Nguyễn Thanh Tuyền: “NSNN là một hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội dé tao lap va su dung quy tién té tập trung cua Nha nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước”. Trong quan niệm nay đã phản ánh rõ vi trí của NSNN và vai trò của nó. Tuy nhiên, tính pháp định và tính dự toán cũng như cân đối thu, chỉ của NSNN chưa được đề cập. Theo giáo trình Lý thuyết tài chính của Học viện Tài chính: “NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định”.
Giống như quan niệm trên, nhưng quan niệm này đã nhẫn rõ tính thu, chi NSNN, tính động của NSNN. 11 Tiếp thu các nhân tố hợp lý của các quan niệm nêu trên về NSNN, ta thấy rằng khái niệm NSNN nên được xem xét đưới hai giác độ: Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu, chi theo chế độ chính sách do Nhà nước quy định; các khoản thu, chi trong ban dự toán đều được cụ thể hoá và định lượng. Chính phủ là cơ quan lập dự toán NSNN, Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện. Như vậy, xét về hình thức, khi nói đến NSNN người ta thường đề cập đến các dấu hiệu cơ bản: - Hình thức biéu hiện: NSNN được phan ánh dưới dang văn bản, tập hồ sơ.
- Tính pháp lý: NSNN được cơ quan Nhà nước có thâm quyền quyết định. - Tính kinh tế: NSNN phản ánh các khoản thu và các khoản chỉ. - Tính niên độ: NSNN được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định (thông thường là một năm). Xét về bản chất: NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong quá trình phân phối giá trị sản phẩm thặng dư xã hội.
Các chủ thể trong xã hội, tức hộ gia đình và doanh nghiệp, là người tao ra nguồn lực tài chính, nhưng trong tiêu dùng họ chỉ được hưởng một phần nguồn lực tài chính do mình tạo ra, một phần phải nộp NSNN. Như vậy, bang quyên lực công cộng của minh, Nhà nước chuyền dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể xã hội thành thu nhập của Nhà nước. Phần đã nộp vào NSNN sẽ được phân phối đến các đối tượng trong xã hội thông qua các khoản cấp phát của ngân sách cho mục đích tiêu dùng và đầu tư. Mối quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội là mối quan hệ không bình dang.
Tuy nhiên, Nhà nước không thé dựa vào quyền lực của minh dé bắt buộc các chủ thé xã hội đóng góp nguồn tai lực với bat kỳ giá nào. Tuy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ cua Nhà nước trong mỗi giai đoạn nhât định mà môi quan hệ lợi ích giữa Nhà nước và các chủ thê trong xã hội 12 cũng khác nhau. Vì vậy việc giải quyết hài hoà mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước và xã hội trong quá trình phân phối lại sản phẩm thặng dư xã hội có ý nghĩa rất quan trọng. Từ những phân tích trên, có thể khái quát về bản chất NSNN như sau: NSNN là một phạm trù kinh tế phan ánh các moi quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong phân phối tổng sản quốc dân, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tién ở các chủ thé kinh tế khác thành thu nhập của Nhà nước và phân phối chuyển dịch nguồn thu nhập đó đến các đổi tượng sử dụng dé thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Nguyên tắc quản lý NSNN Một là, Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ: Điều 6 Hiến pháp nước cộng hoa XHCN Việt nam năm 1992 quy định: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Hai là, Nguyên tắc công khai minh bạch: Công khai là để mọi người đều được biết, Minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu. Quản lý ngân sách phải công khai minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dan với tư cách là người nộp thuế cho nhà nước. Quy tắc chung về tính minh bạch gồm các nội dung chủ yếu là: - Ngân sách phải đảm bảo tính toàn điện.
Điều này có nghĩa là các hoạt động trong và ngoài ngân sách đều được phản ánh vào tài liệu trình cấp có thâm quyền xem xét quyết định. - Đảm bảo tính khách quan độc lập. Các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ chức cá nhân được NSNN hỗ trợ phải công khai dự toán và quyết toán ngân sách, Nội dung công khai theo các biểu mẫu quy định, thời gian công khai được quy định rõ đối với từng cấp ngân sách. 13 Ba là, Nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm: Nhà nước phải đảm bảo trách nhiệm trước nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách.
Chịu trách nhiệm hữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả. Bốn là, Nguyên tắc đảm bảo cân đối NSNN: Cân đối NSNN ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là sự hài hoa hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chỉ; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ). Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi khách quan xuất phát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Vì vậy tính toán nhu cau chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng.
Các khoản chỉ chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ các nguồn bù đắp. Ngân sách địa phương, vị trí ngân sách địa phương trong hệ thong ngân sách nha nước Việt Nam 1. Ngân sách địa phương Trong các văn bản pháp lý về quản lý NSNN nước ta từ năm 1945 đến nay, thuật ngữ NSĐP được sử dụng theo nghĩa đầy đủ lần đầu tiên trong Điều lệ tạm thời của Hội đồng Chính phủ ngày 01/8/1967 về ban hành quy chế tài chính các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Điều lệ này quy định các tỉnh, thành phố có ngân sách riêng (gọi là NSDP) do chính quyền địa phương trực tiếp quản ly và sử dụng, NSDP là một bộ phận cấu thành của NSNN.
Luật NSNN năm 2002 tiếp tục khăng định răng NSNN bao gồm NSTW và NSDP, NSDP bao gồm ngân sách của các cấp có tổ chức HĐND. Ngân sách địa phương là công cụ tài chính quan trọng của chính quyền các cấp địa phương trong việc ôn định va phát triển kinh tế - xã hội trên địa ban địa phương. Khi xem xét khái niệm NSDP không thé tách rời khỏi NSNN, nhưng cũng không được đồng nhất NSNN với NSĐP. Tiếp cận dưới giác độ nghiệp vụ hep, có thé hiểu NSDP là toàn bộ các khoản thu, chi được quy định đưa vào dự toán trong một năm, do HĐND địa 14 phương quyết định và giao cho UBND các cấp địa phương tô chức thực hiện nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương.
Quan niệm trên có thé giúp chúng ta hình dung được NSĐP, cơ quan quyết định và cơ quan chấp hành NSĐP. Nhung quan điểm trên chưa phản ánh được mối quan hệ bản chất, quan hệ lợi ích kinh tế chứa đựng trong NSĐP. Thực tiễn cho thấy, khi các khoản thu và chi của NSDP diễn ra, tat yếu sẽ nảy sinh sự vận động của nguồn tài chính từ chủ thể (người nộp) đến NSĐP và từ NSDP (quỹ) đến những mục đích sử dụng nhất định nao đó.