Tổng quan nghiên cứu

Quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện giữ vị trí then chốt trong hệ thống tài chính công, đóng vai trò đòn bẩy điều tiết kinh tế xã hội và bảo đảm an ninh quốc phòng tại địa phương. Huyện Chợ Mới, tỉnh Bắc Kạn là huyện miền núi phía nam của tỉnh với tổng diện tích tự nhiên 60.651 ha và quy mô dân số 40.336 người vào năm 2018, trong đó dân số nông thôn chiếm tới 93% và tỷ lệ hộ nghèo ở mức 13,12%. Trong giai đoạn 2016 - 2018, tốc độ tăng trưởng kinh tế của huyện duy trì ở mức bình quân 6,69%/năm, đưa mức thu nhập bình quân đầu người tăng từ 21,3 triệu đồng/năm lên 24,3 triệu đồng/năm.

Tuy nhiên, bức tranh tài khóa của huyện Chợ Mới đối mặt với nhiều thách thức căn bản. Tổng thu ngân sách nhà nước phát sinh trên địa bàn huyện hàng năm chỉ dao động từ 16 đến 18 tỷ đồng, hoàn toàn chưa đáp ứng được nhu cầu chi tiêu phục vụ phát triển. Huyện rơi vào tình trạng mất cân đối thu chi nghiêm trọng, phải phụ thuộc chủ yếu vào nguồn trợ cấp cân đối bổ sung từ ngân sách tỉnh Bắc Kạn. Bên cạnh đó, công tác lập dự toán còn cứng nhắc, tiến độ chấp hành và lập báo cáo quyết toán ngân sách cấp xã còn chậm trễ, nợ đọng trong xây dựng cơ bản chưa được giải quyết triệt để.

Nghiên cứu tập trung vào mục tiêu hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý ngân sách cấp huyện, phân tích thực trạng công tác thu và chi ngân sách tại huyện Chợ Mới trong giai đoạn 2016 - 2018 theo các quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015. Trên cơ sở nhận diện rõ các điểm nghẽn về thể chế, quy trình và năng lực bộ máy, đề tài xây dựng hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao tính tự chủ ngân sách, tiết kiệm chi tiêu công, hướng đến mục tiêu phát triển kinh tế xã hội bền vững cho địa phương giai đoạn đến năm 2020 và định hướng 2030.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Đề tài vận dụng lý thuyết phân cấp tài khóa (Fiscal Federalism) và lý thuyết quản trị tài chính công hiện đại (New Public Management) để làm sáng tỏ cơ chế phân bổ nguồn lực và vận hành ngân sách tại cấp chính quyền địa phương. Khung nghiên cứu tập trung vào bốn khái niệm nền tảng:

Thứ nhất, ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.

Thứ hai, phân cấp quản lý ngân sách phản ánh việc phân định phạm vi quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trong việc quản lý nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi, nhằm tối ưu hóa quyền tự chủ tài chính cho cấp cơ sở.

Thứ ba, cân đối ngân sách địa phương là nguyên tắc cốt lõi đòi hỏi tổng các khoản thu được phân cấp cùng nguồn trợ cấp từ cấp trên phải bảo đảm trang trải đầy đủ các nhiệm vụ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.

Thứ tư, chu trình quản lý ngân sách huyện bao gồm bốn giai đoạn liên kết chặt chẽ: lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán ngân sách và công tác kiểm tra, thanh tra tài chính.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện từ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo quyết toán ngân sách các năm 2016, 2017, 2018 của Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện, Chi cục Thuế huyện Chợ Mới, Kho bạc Nhà nước huyện và Niên giám thống kê huyện Chợ Mới năm 2018.

Đối với dữ liệu sơ cấp, tổng thể đối tượng nghiên cứu gồm 359 cán bộ công tác tại 28 phòng, ban, ngành chuyên môn cấp huyện và Ủy ban nhân dân 16 xã, thị trấn trên địa bàn. Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu phi ngẫu nhiên có chủ đích để lựa chọn cỡ mẫu gồm 30 cán bộ chuyên trách có kinh nghiệm trực tiếp trong công tác quản lý thu, chi và kế toán ngân sách. Lý do chọn phương pháp này nhằm tập trung khai thác sâu các đánh giá chuyên môn chuẩn xác về tính hợp lý của quy trình lập dự toán, phân bổ chỉ tiêu và kiểm soát thanh quyết toán.

Phương pháp so sánh và phương pháp thống kê mô tả được thực hiện trên phần mềm Microsoft Excel nhằm phân tích mức độ biến động cơ cấu số liệu, tỷ lệ hoàn thành kế hoạch thu chi qua 3 năm nghiên cứu. Kết hợp phương pháp chuyên gia để lấy ý kiến thẩm định từ các lãnh đạo quản lý tài chính, bảo đảm tính khách quan và độ tin cậy khoa học cao cho toàn bộ quá trình nghiên cứu hoàn thành vào năm 2019.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, nền kinh tế địa phương đạt mức tăng trưởng khá nhưng quy mô nguồn thu ngân sách vẫn ở mức rất thấp. Giá trị tổng sản phẩm trên địa bàn huyện theo giá hiện hành tăng trưởng mạnh từ 517,79 tỷ đồng năm 2016 lên 907,31 tỷ đồng năm 2017 và đạt 984,92 tỷ đồng năm 2018, tương ứng tốc độ tăng trưởng lần lượt đạt 8,08%, 4,8% và 7,2%. Dẫu vậy, số thu ngân sách thực tế phát sinh trên địa bàn chỉ đạt khoảng 16 đến 18 tỷ đồng mỗi năm. Nguồn thu nội lực quá nhỏ bé khiến ngân sách huyện phải dựa vào trợ cấp bổ sung cân đối từ ngân sách tỉnh Bắc Kạn để trang trải hơn 80% tổng nhiệm vụ chi.

Thứ hai, cơ cấu kinh tế chuyển dịch chậm, hạn chế khả năng tạo lập nguồn thu bền vững. Năm 2016, ngành nông - lâm - thủy sản chiếm tỷ trọng 56,2%, công nghiệp - tiểu thủ công nghiệp - xây dựng cơ bản chiếm 9,6% và dịch vụ chiếm 34,2%. Đến năm 2018, cơ cấu này lần lượt là 55,2%, 8,9% và 35,9%. Mặc dù diện tích đất lâm nghiệp chiếm tới 82,67% diện tích tự nhiên (50.138 ha) và độ che phủ rừng đạt 70%, nguồn thu từ kinh tế rừng và tài nguyên khoáng sản chưa tạo ra đột phá cho ngân sách.

Thứ ba, quy trình lập dự toán và phân bổ chi ngân sách bộc lộ nhiều điểm bất cập. Việc lập dự toán ngân sách từng có giai đoạn áp đặt chỉ tiêu từ trên xuống, thiếu sự bàn bạc hiệp thương thực tế với các đơn vị dự toán cơ sở. Trong cơ cấu chi, chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo nhằm duy trì bộ máy và an sinh xã hội, trong khi chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn các chương trình mục tiêu quốc gia như xây dựng nông thôn mới năm 2018 chỉ đạt khoảng 60% kế hoạch do vướng mắc cơ chế giải ngân và khả năng huy động vốn đối ứng trong nhân dân.

Thứ tư, công tác kế toán và lập báo cáo quyết toán ngân sách cấp xã còn yếu kém. Nhiều xã nộp báo cáo quyết toán năm rất muộn, số liệu thu chi phải đối chiếu chỉnh sửa nhiều lần. Năng lực chuyên môn của một bộ phận cán bộ tài chính - kế toán cấp xã còn hạn chế, cá biệt có xã phải nhờ cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện trực tiếp xuống hỗ trợ hoàn thiện hồ sơ quyết toán.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng trên là do xuất phát điểm kinh tế của huyện miền núi thấp, địa hình chia cắt phức tạp và doanh nghiệp trên địa bàn phần lớn là doanh nghiệp nhỏ, hợp tác xã có năng lực tài chính hạn chế. Công tác tuyên truyền chính sách thuế chưa thực sự sâu rộng, việc ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm soát thu chi và hóa đơn điện tử tại cấp xã còn sơ sài.

Khi đối chiếu với thực tiễn tại các địa phương khác, nghiên cứu cho thấy bài học kinh nghiệm sâu sắc. Tại thành phố Vĩnh Yên (tỉnh Vĩnh Phúc), việc thành lập Hội đồng đấu giá quyền sử dụng đất kiêm nhiệm đã tiết kiệm chi phí bộ máy và tạo nguồn thu đột phá, đồng thời mô hình ủy nhiệm thu thuế cho Ủy ban nhân dân cấp phường, xã giúp số thuế thực thu tăng từ 15% đến 20% mỗi năm. Tương tự, huyện Phú Lương (tỉnh Thái Nguyên) nhờ đẩy mạnh quản lý thuế thu nhập cá nhân và thu hồi nợ đọng đã đạt số thu ngân sách năm 2017 bằng 157,7% kế hoạch tỉnh giao và năm 2018 đạt 148,7% kế hoạch tỉnh giao. Tại huyện Chợ Đồn (tỉnh Bắc Kạn), việc áp dụng quyết liệt các biện pháp bù đắp hụt thu từ xí nghiệp quốc doanh bằng cách khai thác sắc thuế ngoài quốc doanh đã giúp huyện hoàn thành vượt mức kế hoạch thu ngân sách.

Dữ liệu nghiên cứu của luận văn có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua việc kết hợp biểu đồ cột thể hiện tốc độ tăng trưởng giá trị tổng sản phẩm của huyện Chợ Mới qua ba năm (517.790 triệu đồng năm 2016, 907.307 triệu đồng năm 2017 và 984.915 triệu đồng năm 2018) cùng bảng cơ cấu kinh tế giai đoạn 2016 - 2018. Cách biểu diễn này làm nổi bật mối quan hệ nhân quả giữa tốc độ chuyển dịch cơ cấu ngành với khả năng tạo nguồn thu ngân sách tại địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý thu, chi ngân sách nhà nước tại huyện Chợ Mới trong giai đoạn 2020 - 2025, luận văn đề xuất bốn nhóm giải pháp hành động cụ thể:

Thứ nhất, đổi mới toàn diện quy trình lập và phân bổ dự toán ngân sách.

  • Chủ thể thực hiện: Ủy ban nhân dân huyện chủ trì, phối hợp Phòng Tài chính - Kế hoạch và Ủy ban nhân dân các xã, thị trấn.
  • Hành động: Tổ chức hội nghị hiệp thương công khai, rà soát kỹ lưỡng căn cứ thực tế từ cơ sở trước ngày 15 tháng 10 hàng năm thay vì giao chỉ tiêu áp đặt; xây dựng dự toán chi bám sát kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm bố trí dự phòng ngân sách nghiêm túc từ 2% đến 5% tổng chi để chủ động ứng phó thiên tai, dịch bệnh.
  • Chỉ số mục tiêu và lộ trình: Giảm tỷ lệ điều chỉnh dự toán phát sinh trong năm xuống dưới 5% từ năm 2021.

Thứ hai, tăng cường khai thác nguồn thu và kiên quyết xử lý nợ đọng thuế.

  • Chủ thể thực hiện: Chi cục Thuế huyện phối hợp với Phòng Tài nguyên và Môi trường, Ban Quản lý Môi trường và Đô thị.
  • Hành động: Triển khai thí điểm cơ chế ủy nhiệm thu các khoản thuế môn bài, phí và lệ phí cho các xã đủ điều kiện; đẩy mạnh công tác quy hoạch, tạo quỹ đất sạch để tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất tại thị trấn Chợ Mới và các trung tâm cụm xã; tăng cường thanh tra chống thất thu đối với lĩnh vực kinh doanh khoáng sản, chế biến lâm sản.
  • Chỉ số mục tiêu và lộ trình: Nâng tốc độ tăng thu ngân sách nội địa hàng năm lên mức 10% - 15% giai đoạn 2020 - 2025.

Thứ ba, siết chặt kỷ luật chi ngân sách và quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản.

  • Chủ thể thực hiện: Kho bạc Nhà nước huyện Chợ Mới phối hợp Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện.
  • Hành động: Thực hiện kiểm soát chi thường xuyên chặt chẽ qua hệ thống dịch vụ công trực tuyến; kiên quyết từ chối thanh toán các khoản chi sai định mức, vượt dự toán; tập trung giải quyết dứt điểm các khoản nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài và đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn các chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững, chương trình 135.
  • Chỉ số mục tiêu và lộ trình: Đạt tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công trên 95% dự toán được duyệt trước ngày 31 tháng 12 hàng năm từ năm 2020.

Thứ tư, chuẩn hóa và nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ tài chính cơ sở.

  • Chủ thể thực hiện: Phòng Nội vụ phối hợp Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện.
  • Hành động: Mở các lớp đào tạo, tập huấn nghiệp vụ định kỳ hàng quý về Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, kỹ năng sử dụng phần mềm quản lý ngân sách và phương pháp lập báo cáo quyết toán tài chính cho kế toán xã, thị trấn.
  • Chỉ số mục tiêu và lộ trình: 100% cán bộ kế toán cấp xã tự lập và nộp báo cáo quyết toán đúng hạn, bảo đảm độ chính xác tuyệt đối từ năm 2021.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tại các cơ quan quản lý tài chính công cấp huyện, xã (Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chi cục Thuế, Kho bạc Nhà nước). Tài liệu cung cấp cẩm nang thực tiễn giúp chuẩn hóa quy trình lập dự toán, kiểm soát chứng từ chi tiêu công và nâng cao chất lượng báo cáo quyết toán năm.

Thứ hai, Thường trực Huyện ủy, Thường trực Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện thuộc các tỉnh miền núi, trung du. Luận văn là cơ sở khoa học quan trọng phục vụ việc ban hành nghị quyết phân cấp nguồn thu, phân bổ ngân sách và hoạch định các chính sách tài khóa thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương.

Thứ ba, các nhà nghiên cứu, giảng viên và học viên cao học chuyên ngành Kinh tế nông nghiệp, Quản lý kinh tế, Quản lý công. Công trình cung cấp bộ dữ liệu thực chứng phong phú, khung phân tích chỉ tiêu thu chi khoa học và phương pháp đánh giá thực trạng ngân sách cấp huyện có giá trị kế thừa cao.

Thứ tư, các doanh nghiệp, hợp tác xã và nhà đầu tư đang tìm kiếm cơ hội kinh doanh tại tỉnh Bắc Kạn. Việc nắm bắt bức tranh ngân sách, kế hoạch chi đầu tư công và chính sách quản lý thuế giúp doanh nghiệp chủ động xây dựng phương án sản xuất kinh doanh tối ưu.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến huyện Chợ Mới phụ thuộc lớn vào nguồn trợ cấp ngân sách cấp tỉnh là gì?

Do quy mô kinh tế của huyện còn nhỏ với ngành nông lâm nghiệp chiếm trên 55,2% cơ cấu kinh tế năm 2018, số lượng doanh nghiệp ít và tỷ lệ hộ nghèo cao ở mức 13,12%. Tổng thu nội địa trên địa bàn chỉ đạt khoảng 16 đến 18 tỷ đồng/năm, không đủ bù đắp các nhu cầu chi hành chính và an sinh xã hội cơ bản.

Hạn chế lớn nhất trong khâu lập dự toán ngân sách tại địa phương giai đoạn 2015 - 2016 là gì?

Hạn chế chủ yếu là quy trình lập dự toán chưa tổ chức thảo luận, hiệp thương kỹ lưỡng với cơ sở mà phân bổ mang tính áp đặt cơ học từ trên xuống. Điều này dẫn đến tình trạng một số chỉ tiêu giao chưa sát với tình hình thực tế, gây bị động cho các đơn vị sử dụng ngân sách.

Phương pháp khảo sát thực địa trong luận văn được tiến hành với quy mô và đối tượng như thế nào?

Tác giả đã lập danh sách tổng thể 359 cán bộ thuộc 28 phòng, ban chuyên môn và chính quyền các xã, thị trấn. Từ đó, tác giả lựa chọn mẫu có chủ đích gồm 30 cán bộ chuyên trách công tác tài chính, thuế và kho bạc để thu thập ý kiến đánh giá chuyên sâu về chu trình quản lý ngân sách.

Luận văn đã đúc kết được những kinh nghiệm quản lý ngân sách quý giá nào từ các địa phương lân cận?

Nghiên cứu chỉ ra bài học từ thành phố Vĩnh Yên (Vĩnh Phúc) trong việc ủy nhiệm thu thuế cho cấp xã và đấu giá đất; bài học từ huyện Chợ Đồn (Bắc Kạn) trong bù đắp hụt thu bằng nguồn thu ngoài quốc doanh; và kinh nghiệm từ huyện Phú Lương (Thái Nguyên) đạt số thu vượt trên 148% dự toán tỉnh giao nhờ chống thất thu thuế.

Các chỉ tiêu tài khóa trọng tâm cần đạt được tại huyện Chợ Mới trong giai đoạn 2020 - 2025 là gì?

Huyện cần duy trì dự phòng ngân sách từ 2% đến 5% tổng chi, nâng tốc độ tăng thu nội địa lên 10% - 15%/năm, đạt tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công trên 95% hàng năm và hoàn thành chuẩn hóa 100% đội ngũ cán bộ kế toán cấp xã tự lập báo cáo quyết toán đúng hạn.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa hoàn chỉnh cơ sở lý luận và khung khổ pháp lý về công tác quản lý thu, chi ngân sách nhà nước cấp huyện theo tinh thần Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
  • Đánh giá toàn diện thực trạng ngân sách huyện Chợ Mới giai đoạn 2016 - 2018 với mức tăng trưởng kinh tế bình quân 6,69%/năm và mức thu ngân sách phát sinh trên địa bàn đạt 16 đến 18 tỷ đồng/năm.
  • Làm rõ các hạn chế cốt lõi về việc phụ thuộc nguồn trợ cấp cân đối từ ngân sách tỉnh, tình trạng giải ngân vốn mục tiêu chậm và chất lượng lập báo cáo quyết toán ngân sách cấp xã chưa đồng đều.
  • Đề xuất hệ thống bốn nhóm giải pháp mang tính khả thi cao bao gồm hoàn thiện quy trình lập dự toán, tăng cường quản lý thu thuế và quỹ đất, siết chặt kỷ luật chi công và chuẩn hóa năng lực cán bộ kế toán.
  • Đóng góp luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc giúp chính quyền địa phương hoàn thiện cơ chế điều hành tài chính công giai đoạn 2020 - 2025.

Các đơn vị hành chính và nhà nghiên cứu quan tâm có thể áp dụng trực tiếp các đề xuất từ luận văn để tối ưu hóa công tác quản trị ngân sách địa phương, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế miền núi hiệu quả và bền vững.