Tổng quan nghiên cứu

Khu vực nông nghiệp và nông thôn đóng vai trò trụ cột trong sự ổn định kinh tế - xã hội của Việt Nam, với gần 60 triệu người sinh sống tại nông thôn (chiếm gần 67% tổng dân số) và khoảng 23,5 triệu lao động hoạt động trong lĩnh vực nông nghiệp (chiếm hơn 40% lực lượng lao động cả nước). Trong cơ cấu ngành nông nghiệp, lĩnh vực chăn nuôi duy trì tốc độ tăng trưởng ổn định từ 3% đến 5% mỗi năm, cung cấp nguồn thực phẩm thiết yếu cho toàn xã hội. Chi phí thức ăn chăn nuôi hiện chiếm tỷ trọng áp đảo, từ 70% đến 80% tổng chi phí sản xuất của ngành chăn nuôi. Nhu cầu thức ăn chăn nuôi tại Việt Nam tăng trưởng nhanh chóng từ 22 triệu tấn năm 2017 lên khoảng 25 triệu tấn năm 2018.

Mặc dù quy mô sản xuất và tiêu thụ tăng trưởng vượt bậc, công tác quản lý điều kiện kinh doanh thức ăn chăn nuôi vẫn đối mặt với nhiều bất cập lớn như tình trạng lưu thông hàng giả, hàng kém chất lượng, việc lạm dụng hóa chất cấm hay tồn dư kháng sinh vượt ngưỡng cho phép. Luận văn thạc sĩ luật kinh tế với đề tài nghiên cứu về điều kiện kinh doanh thức ăn chăn nuôi được thực hiện nhằm mục tiêu làm rõ cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật thực định và thực tiễn thi hành các quy định về điều kiện gia nhập thị trường. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào không gian pháp lý tại Việt Nam trong giai đoạn 2009 - 2018, đồng thời đối chiếu với các cam kết thương mại quốc tế. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc trong việc hoàn thiện khung pháp lý cho 243 ngành nghề kinh doanh có điều kiện theo Luật Đầu tư, giảm thiểu rủi ro an toàn sinh học và nâng cao năng lực cạnh tranh cho nông sản Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng Lý thuyết can thiệp công (Public Interest Theory) và Lý thuyết điều tiết kinh tế của Nhà nước (State Regulation Theory). Theo các lý thuyết này, thị trường không thể tự điều chỉnh hoàn hảo khi xuất hiện các ngoại tác tiêu cực và thông tin bất đối xứng; do đó, Nhà nước bắt buộc phải thiết lập các rào cản kỹ thuật và điều kiện pháp lý để bảo vệ lợi ích công cộng. Luận văn vận dụng ba khái niệm pháp lý trọng tâm:

Thứ nhất, khái niệm thức ăn chăn nuôi được định nghĩa là sản phẩm vật nuôi ăn, uống ở dạng tươi, sống hoặc đã qua chế biến, được phân loại là hàng hóa nhóm 2 theo Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa năm 2007 do tiềm ẩn nguy cơ gây hại cho sinh mệnh con người và môi trường.

Thứ hai, khái niệm điều kiện kinh doanh thức ăn chăn nuôi là tập hợp các yêu cầu bắt buộc của Nhà nước về cơ sở vật chất, trang thiết bị, nhân lực chuyên môn và quy trình kiểm soát chất lượng mà chủ thể kinh doanh phải đáp ứng theo Nghị định 39/2017/NĐ-CP và Nghị định 123/2018/NĐ-CP.

Thứ ba, cơ chế quản lý an toàn chuỗi cung ứng thực phẩm, tham chiếu từ kinh nghiệm quốc tế như quy định của Trung Quốc yêu cầu diện tích xưởng sản xuất thức ăn hỗn hợp tối thiểu 1.000 m2 và thức ăn bổ sung tối thiểu 500 m2, hay các tiêu chuẩn chất lượng nghiêm ngặt của Bộ Nông nghiệp Thái Lan.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện, kết hợp giữa dữ liệu pháp lý và dữ liệu thống kê thương mại. Cỡ mẫu khảo sát bao gồm hệ thống hơn 15 văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành, bộ dữ liệu 36.718 hồ sơ nhập khẩu thức ăn chăn nuôi qua Cổng thông tin một cửa quốc gia và 7.911 sản phẩm đăng ký lưu hành trong giai đoạn 2017 - 2018. Phương pháp chọn mẫu là phương pháp chọn mẫu xác thực đa tầng theo nhóm đối tượng quản lý, bao gồm cơ sở sản xuất, cơ sở thương mại, đơn vị khảo nghiệm và tổ chức chứng nhận sự phù hợp.

Phương pháp nghiên cứu chủ đạo là phương pháp phân tích luật học thực chứng (doctrinal legal research) kết hợp phương pháp so sánh đối chiếu pháp luật và phân tích thống kê định lượng. Lý do lựa chọn hệ thống phương pháp này là nhằm mổ xẻ chính xác các kẽ hở giữa quy định pháp luật trên văn bản và thực tiễn thực thi thương mại, từ đó đưa ra các kiến nghị lập quy có tính khả thi cao. Toàn bộ timeline nghiên cứu được thực hiện xuyên suốt quá trình chuyển giao khung pháp lý từ Nghị định 08/2010/NĐ-CP, Nghị định 39/2017/NĐ-CP cho đến thời điểm chuẩn bị triển khai thi hành Luật Chăn nuôi.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, ngành công nghiệp sản xuất thức ăn chăn nuôi tại Việt Nam ghi nhận bước nhảy vọt về quy mô nhưng lại có sự biến động lớn về cơ cấu chủng loại. Từ sản lượng khiêm tốn 400.000 tấn năm 1992, sản lượng thức ăn chăn nuôi công nghiệp quy đổi đã đạt 19 triệu tấn năm 2015, vươn lên vị trí thứ nhất trong khối ASEAN và xếp thứ 12 trên thế giới. Sản lượng đạt đỉnh 20,15 triệu tấn năm 2016 trước khi giảm nhẹ xuống 16,50 triệu tấn vào năm 2018 (giảm 2,5% so với năm 2017). Trong đó, sản lượng thức ăn cho lợn giảm 11,2% trong năm 2018 xuống còn 8,79 triệu tấn do khủng hoảng giá lợn hơi, trong khi thức ăn cho gia cầm tăng trưởng ấn tượng: thức ăn cho gà tăng 7,4% (đạt 4,31 triệu tấn) và thức ăn cho vịt tăng 15% (đạt 2,76 triệu tấn).

Thứ hai, thị trường nội địa phụ thuộc nghiêm trọng vào nguồn nguyên liệu nhập khẩu. Số liệu thống kê năm 2018 cho thấy Việt Nam nhập khẩu 100% nhu cầu phụ gia thức ăn chăn nuôi (395 nghìn tấn), 100% khô dầu các loại (916 nghìn tấn), 1.882 nghìn tấn bột đạm (gấp hơn 2,2 lần sản lượng nội địa 850 nghìn tấn) và 568 nghìn tấn cám mì. Hiện có hơn 3.000 sản phẩm thức ăn chăn nuôi nhập khẩu từ hơn 60 quốc gia được phép lưu hành.

Thứ ba, quá trình cải cách thủ tục hành chính và số hóa điều kiện kinh doanh đạt được bước tiến lớn. Năm 2017, toàn bộ 2.457 sản phẩm sản xuất trong nước đăng ký lưu hành đều xử lý qua bản giấy, nhưng sang năm 2018 đã có 7.880 sản phẩm được cấp phép qua phương thức điện tử và chỉ còn 31 hồ sơ bản giấy. Riêng Cổng thông tin một cửa quốc gia năm 2018 đã tiếp nhận và xử lý 36.718 hồ sơ nhập khẩu (gồm 21.617 hồ sơ tại các đơn vị chỉ định và 15.101 hồ sơ tại Cục Chăn nuôi).

Thứ tư, công tác kiểm soát rào cản kỹ thuật và xử phạt vi phạm còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Tình trạng vi phạm quy định cấm sử dụng 5 nhóm hóa chất phẩm màu công nghiệp (gồm Vat Yellow 1, Vat Yellow 2, Vat Yellow 3, Vat Yellow 4 và Auramine) cùng việc lạm dụng kháng sinh vượt ngưỡng 20% trong premix vẫn diễn biến phức tạp. Khung chế tài hành chính tại Nghị định 64/2018/NĐ-CP với mức phạt tiền chỉ từ 2.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng chưa đủ sức răn đe các doanh nghiệp vi phạm quy chuẩn cơ sở vật chất.

Thảo luận kết quả

Thực trạng phụ thuộc nguyên liệu và vi phạm chất lượng bắt nguồn từ việc các cơ sở sản xuất vì mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận đã cố tình cắt giảm chi phí kiểm soát tạp chất và phòng thử nghiệm. Khi trình bày dữ liệu thông qua biểu đồ cột thể hiện sản lượng giai đoạn 2009 - 2018 và bảng cơ cấu nguyên liệu nội địa so với nhập khẩu, có thể thấy rõ áp lực kiểm soát chất lượng tại cửa khẩu là vô cùng lớn khi nguồn cung ngoại nhập chiếm ưu thế tuyệt đối.

So sánh với các nước phát triển thuộc Liên minh Châu Âu hoặc Hoa Kỳ, hệ thống pháp luật Việt Nam mới chỉ dừng lại ở các yêu cầu điều kiện kinh doanh tối thiểu nhằm khuyến khích đầu tư, nhưng lại thiếu các quy chuẩn kỹ thuật quốc gia chi tiết về bố trí dây chuyền một chiều hay tiêu chuẩn hóa phòng kiểm nghiệm nội bộ. Chế tài đình chỉ hoạt động từ 01 đến 03 tháng theo Nghị định 64/2018/NĐ-CP còn bộc lộ nhiều khoảng trống pháp lý khi chưa quy định cụ thể quy trình truy xuất và buộc thu hồi triệt để các lô hàng không đảm bảo chất lượng đã lưu thông trên thị trường.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thi hành Luật Chăn nuôi. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cần chủ trì rà soát, ban hành đầy đủ 100% các Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia (QCKT) đối với cơ sở sản xuất, gia công, mua bán thức ăn chăn nuôi thương mại trong thời hạn 12 tháng, bảo đảm tính thống nhất với Luật Đầu tư và Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật.

Thứ hai, nâng cao chế tài xử phạt và tăng cường năng lực thanh tra chuyên ngành. Chính phủ cần sửa đổi Nghị định 64/2018/NĐ-CP theo hướng tăng mức phạt tiền lên gấp 3 đến 5 lần đối với các hành vi nhập khẩu hoặc sử dụng hóa chất cấm (như Auramine, Vat Yellow) và không đảm bảo khoảng cách an toàn môi trường 100m. Đồng thời, lực lượng thanh tra chuyên ngành cần thực hiện định kỳ tối thiểu 02 đợt thanh tra liên ngành mỗi năm tại các địa bàn trọng điểm chăn nuôi.

Thứ ba, chuẩn hóa điều kiện về nhân sự kỹ thuật và cơ sở hạ tầng sản xuất. Cục Chăn nuôi cần quy định bắt buộc 100% cán bộ phụ trách kỹ thuật và kiểm tra chất lượng sản phẩm (KCS) tại các nhà máy phải có bằng đại học chuyên ngành chăn nuôi, thú y hoặc công nghệ sinh học, hoạt động chuyên trách không kiêm nhiệm theo lộ trình chuyển tiếp 24 tháng.

Thứ tư, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và số hóa toàn diện thủ tục cấp phép. Tổng cục Hải quan phối hợp với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn nâng cấp hệ thống dịch vụ công trực tuyến mức độ 4, đặt mục tiêu xử lý tự động trên 95% hồ sơ đăng ký kiểm tra chất lượng nhập khẩu và cấp phép lưu hành điện tử, giúp cắt giảm 30% thời gian thông quan cho các doanh nghiệp nhập khẩu chính ngạch.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước và lập pháp: Bao gồm Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Cục Chăn nuôi, Chi cục Chăn nuôi và Thú y các tỉnh. Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn để xây dựng thông tư hướng dẫn, hoàn thiện quy chuẩn kỹ thuật và thiết kế quy trình thanh tra điều kiện kinh doanh.

Nhóm doanh nghiệp sản xuất, chế biến và thương mại thức ăn chăn nuôi: Bao gồm các nhà máy sản xuất trong nước và doanh nghiệp FDI. Công trình giúp doanh nghiệp nắm rõ 100% điều kiện pháp lý về nhà xưởng một chiều, kho bảo quản, yêu cầu nhân sự kỹ thuật và thủ tục công bố hợp quy nhằm hạn chế rủi ro pháp lý.

Nhóm luật sư và chuyên viên tư vấn pháp lý: Các chuyên gia tư vấn đầu tư và thương mại có thể sử dụng tài liệu này để thẩm định điều kiện cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện sản xuất, hoàn thiện hồ sơ đăng ký lưu hành và giải quyết các tranh chấp thương mại liên quan đến chất lượng sản phẩm.

Nhóm cơ sở đào tạo, giảng viên và học viên cao học: Giảng viên và nghiên cứu sinh chuyên ngành Luật Kinh tế, Luật Hành chính và Quản lý kinh tế nông nghiệp có thể khai thác hệ thống dữ liệu thống kê giai đoạn 2009 - 2018 cùng khung phân tích lý luận để phục vụ công tác giảng dạy và phát triển các đề tài nghiên cứu liên quan.

Câu hỏi thường gặp

Cơ sở sản xuất thức ăn chăn nuôi phải đáp ứng các điều kiện kỹ thuật mặt bằng nào? Cơ sở phải đặt tại địa điểm không bị ô nhiễm bởi rác thải hoặc hóa chất độc hại, có tường rào ngăn cách với bên ngoài và khoảng cách an toàn tối thiểu 100m. Dây chuyền sản xuất phải bố trí theo nguyên tắc một chiều để tránh nhiễm chéo giữa nguyên liệu đầu vào và thành phẩm theo đúng Nghị định 39/2017/NĐ-CP.

Tiêu chuẩn trình độ chuyên môn của nhân sự phụ trách kỹ thuật được quy định ra sao? Người phụ trách kỹ thuật tại cơ sở sản xuất hoặc khảo nghiệm thức ăn chăn nuôi bắt buộc phải có bằng tốt nghiệp từ trình độ đại học trở lên thuộc một trong các chuyên ngành: chăn nuôi, thú y, chăn nuôi - thú y, công nghệ sinh học hoặc công nghệ thực phẩm, bảo đảm năng lực kiểm soát quy trình phối trộn.

Hành vi kinh doanh thức ăn chăn nuôi chứa chất cấm bị xử lý như thế nào? Căn cứ theo Nghị định 64/2018/NĐ-CP và các quy định liên quan, cơ sở vi phạm sử dụng hóa chất cấm như Vat Yellow hoặc Auramine sẽ bị phạt tiền nghiêm khắc, đình chỉ sản xuất từ 01 đến 03 tháng, tịch thu tiêu hủy toàn bộ tang vật và có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự nếu gây hậu quả nghiêm trọng.

Thủ tục kiểm tra chất lượng thức ăn chăn nuôi nhập khẩu được thực hiện qua kênh nào? Hiện nay, 100% thủ tục nhập khẩu được số hóa qua Cổng thông tin một cửa quốc gia. Điển hình trong năm 2018 đã có 36.718 hồ sơ nhập khẩu được xử lý trực tuyến tại Cục Chăn nuôi và các tổ chức chỉ định, giúp tối ưu hóa thời gian kiểm tra chuyên ngành và thông quan hàng hóa.

Quy định hiện hành về việc sử dụng kháng sinh trong thức ăn chăn nuôi ra sao? Theo Thông tư 06/2016/TT-BNNPTNT, premix chỉ được chứa tối đa 02 loại kháng sinh được phép sử dụng với tổng hàm lượng không vượt quá 20%. Doanh nghiệp phải ghi rõ hàm lượng trên nhãn hàng hóa và người chăn nuôi phải lập nhật ký sử dụng nhằm ngăn chặn tình trạng tồn dư kháng sinh trong thực phẩm.

Kết luận

  • Thức ăn chăn nuôi là mặt hàng kinh doanh có điều kiện thuộc nhóm hàng hóa tiềm ẩn nguy cơ cao, chiếm từ 70% đến 80% giá thành chăn nuôi của toàn ngành nông nghiệp.
  • Hệ thống pháp luật giai đoạn 2009 - 2018 đã từng bước được hoàn thiện qua Nghị định 39/2017/NĐ-CP và Nghị định 123/2018/NĐ-CP, tạo lập khuôn khổ pháp lý căn bản cho quản lý thị trường.
  • Quy mô thị trường thức ăn công nghiệp đạt 16,50 triệu tấn và số hóa thành công 7.880 hồ sơ cấp phép điện tử năm 2018 là minh chứng rõ nét cho bước tiến quản lý nhà nước.
  • Các hạn chế về khung chế tài hành chính thấp và sự phụ thuộc nguyên liệu nhập khẩu đòi hỏi phải có sự điều chỉnh chính sách đồng bộ và quyết liệt hơn.
  • Lộ trình 4 nhóm giải pháp trọng tâm giai đoạn 2020 - 2025 tập trung vào chuẩn hóa quy chuẩn kỹ thuật, nâng mức xử phạt và hoàn thiện dịch vụ công trực tuyến.

Công trình nghiên cứu đã đóng góp hệ thống lý luận và thực tiễn vững chắc cho sự phát triển của chuyên ngành Luật Kinh tế. Trong bối cảnh Luật Chăn nuôi chính thức đi vào cuộc sống, các cơ quan ban ngành và cộng đồng doanh nghiệp cần chủ động áp dụng các giải pháp nêu trên nhằm kiến tạo môi trường kinh doanh minh bạch, an toàn và bền vững.