CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN 1.1 Chi tiêu công và mục tiêu quản lý chi tiêu công 1.1 Khái niệm chi tiêu công Khái niệm chi tiêu công, theo TS.Vũ Th ị Nhài, “là các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn vị quản lý hành chính, cácđơn v ị sự nghiệp được kiểm soát và tài trợ của Chính phủ. Ngoài các khoản chi của các quỹ ngoài ngân sách, về cơ bản chi tiêu công thể hiện các khoản chi của Chính phủ hàng năm được Quốc hội thông qua”.Sử Đình Thành định nghĩa, “chi tiêu công là các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn vị hành chính, các đơn vị sự nghiệp được sự kiểm soát và tài trợ bởi chính phủ”.[8,9] Vì vậy, chúng ta có thể hiểu khái quát về chi tiêu công, là hoạt động của Chính phủ và chính quyền các cấp thực hiện nhiệm vụ mua hàng hóa, dịch vụ nhằm đáp ứng nhu cầu chung của người dân, từ nguồn tài chính của nhà nước; đồng thời, quá trình hoạt động này được thực hiện theo quy định cụ thể.2 Mục tiêu quản lý chi tiêu công Theo quan điểm của Ngân Hàng Thế giới, mục tiêu trong chiến lược quản lý chi tiêu công (Public Expenditure Management – PEM) bao gồm ba mục tiêu cốt lõi sau: Một là, tuân thủ kỷ luật tài khóa tổng thể: bao gồm các giới hạn trần về tài khóa cho từng giai đoạn trung hạn, trong quá trình thực hiện các chính sách tài khóa; được thiết lập dựa trên cơ sở các dự báo về phát triển kinh tế vĩ mô, dự báo tài khóa và trần chi ngân sách. Hai là, hiệu quả phân bổ nguồn lực: phân bổ nguồn lực cho các ưu tiên chiến lược. Trong nội dung này, các chính phủ qua các nhiệm kỳ xác định và duy trì mối liên kết giữa công tác hoạch định chính sách phát triển kinh tế xã hội với phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược đã đặt ra trong giai đoạn trung hạn.
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - 14 - Ba là, hiệu quả hoạt động: đạt hiệu quả trong quá trình sử dụng nguồn lực của xã hội, vì chính sáchđ ạt hiệu quả không chỉ phản ánh kết quả của quá trình tổ chức hoạt động, mà nó còn mang tính tầm nhìn chiến lược và thể hiện mối liên kết giữa các hoạt động với các mục tiêu, mục đích của chính sách. Các phép tính về hiệu suất và hiệu quả phải được giải trình từ Trung ương đến địa phương và công bố rộng rãi, nhằm hướng đến hiệu quả giám sát của cộng đồng.2 Các phương thức soạn lập ngân sách Lập ngân sách là một công cụ quan trọng trong quản lý chi tiêu công, đ ảm bảo tính hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực tài chính – có giới hạn, đạt mục tiêu chiến lược do Chính phủ đề ra. Từ trước đến nay, Chính phủ ở các quốc gia đã và đang áp d ụng các phương thức soạn lập ngân sách trong quản lý chi tiêu công như sau: 1.1 Lập ngân sách theo hạng mục Kristensen khái quát, “Lập ngân sách theo đầu vào là hướng về việc xác định nguồn lực sử dụng bao nhiêu, nhân lực, hoạt động, … cho một chương trình hay toàn bộ,.[5,3] Lập ngân sách theo hạng mục, TS.Nguyễn Thị Huyền định nghĩa: “là cách lập ngân sách dựa trên việc phân loại các khoản chi theo hạng mục. Theo đó, nhà quản lý ngân sách hoặc đơn vị thụ hưởng sẽ dự kiến số lượng các loại đầu vào và tính toán ra số tiền từng hạng mục chi để đáp ứng hoạt động hay hoàn thành nhiệm vụ của đơn vị trong một năm ngân sách”.[2,34] Phương thức soạn lập ngân sách theo hạng mục, có những thuận lợi như biểu mẫu được sắp xếp, phân loại theo mục nhất định; dễ dàng phát hiện những điểm chưa hợp lý và dễ kiểm tra.
Bên cạnh đó, phương thức này tồn tại những hạn chế như quá nhiều hạng mục chi tiết – mà chủ yếu là tập trung đầu vào, chưa chú trọng vào kết quả - hiệu quả của nó có gắn với chương trình, k ế hoạch cần thực hiện và chấp hành ngân sách một cách cứng nhắc – thiếu tính linh hoạt, không đáp ứng được thực tế của đơn vị thụ hưởng ngân sách. Quy trình soạn lập ngân sách theo hạng mục là cách thực hiện truyền thống nhất trong các phương thức. Cách thức này, chủ yếu tập trung vào hệ thống trách LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - 15 - nhiệm giải trình hướng lên trên – cá nhân hay tổ chức của đơn vị thụ hưởng chú trọng tới các nguyên tắc, quy định và kiểm soát đưa từ trên xuống, nhấn mạnh sự tuân thủ các quy định và hướng dẫn trong một hệ thống cấp bậc.2 Lập ngân sách theo chương trình Lập ngân sách theo hạng mục chưa gắn kết được ngân sách với chương trình, kế hoạch cần thực hiện; vì thế, lập ngân sách theo chương trì nh được chọn đưa vào áp dụng từ những năm đầu của những năm 60.Sử Đình Thành định nghĩa: “Lập ngân sách theo chương trình thi ết lập một hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết chi phí chương trình v ới kết quả của những chương trình đầu tư công ”. [8,26] Phương thức lập dự toán theo chương trình mang tính hi ệu quả, tập trung hơn trong các chương trình m ục tiêu cần thực hiện, trong đó gắn kết chi phí với kết quả của các chương trình đư ợc chọn đầu tư.
Hạn chế của phương thức này là có những kết quả khó lượng hóa bằng con số như tính hữu ích xã hội của công trình được đầu tư, sự thỏa mãn của người dân khi sử dụng công trình, các biến phí của chương trình.3 Lập ngân sách thực hiện Khi nền kinh tế phát triển đến một giai đoạn nhất định, thì yêu cầu thực tiễn đòi hỏi phải có phương thức lập ngân sách phù hợp, đó là lập ngân sách thực hiện. Liên Hiệp Quốc cho rằng, ngân sách thực hiện là hiện thân của ngân sách theo chương trình và nh ấn mạnh đến việc đo lường kết quả thực hiện đối với những mục tiêu chương trình sau khi đã hoàn thành. Định nghĩa về ngân sách thực hiện, Liên hiệp quốc cho rằng: “là hiện thân của những mục đích và mục tiêu mà các quỹ tài trợ đòi hỏi, chi phí của chương trình được đề nghị để đạt những mục tiêu đó và dữ liệu số lượng nhằm đo lường công việc thực hiện và mức độ hoàn thành ở mỗi chương trình”. [13,7] Trong phương thức này, các nguồn lực tài chính được sử dụng linh hoạt và đạt trách nhiệm giải trình cao gắn với kết quả hoạt động; khối lượng công việc của đơn vị thụ hưởng ngân sách cần thực hiện với chi phí tương ứng trong năm ngân sách.
Thể hiện mối liên hệ giữa ngân sách và mục tiêu thực hiện, nhưng LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - 16 - chưa đạt được tính hiệu quả cao do nhu cầu thực hiện công việc nhiều, trong khi ngân sách thì có giới hạn.4 Lập ngân sách nhà nước theo đầu ra Đến giữa những năm 70, phương thức lập ngân sách theo đầu ra được áp dụng để thay thế cho các phương thức trên chưa đáp ứng được thực tiễn đặt ra cho nền kinh tế thế giới. Phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra là bước tiến nhảy vọt của phương thức lập dự toán theo công việc và chương trình đã được nhiều nước phát triển triển khai vào những năm 80 và áp dụng đại trà vào những năm 90. Kristensen cho rằng, “Quản lý và lập ngân sách theo đầu ra mô tả những chức năng khu vực công trong cung ứng hàng hóa và dịch vụ và tính toán bao nhiêu dịch vụ đang được cung cấp sản phẩm đang được sản xuất”.[14,5] Lập ngân sách theo đầu ra là một phương thức soạn lập ngân sách dựa trên nhu cầu hưởng thụ người dân mà từ đó, xây dựng, lựa chọn hoạt động nhằm tạo đầu ra tương ứng với nguồn lực cho trước, đảm bảo tính hiệu suất và hiệu quả. Phương thức lập ngân sách theo đầu ra đòi h ỏi chính phủ phải xác định nguồn lực, nhu cầu của xã hội, ưu tiên của các chính sách trong từng giai đoạn trung hạn; đảm bảo tính hiệu suất, hiệu quả, kịp thời và chất lượng.
Điểm nổi bật của phương thức này là cải tiến quy trình thực hiện nhằm đạt kết quả mà chính phủ đặt ra một cách có hiệu lực và hiệu quả với sự phân bổ nguồn lực tài chính hợp lý. Đồng thời, lập ngân sách theo đầu ra cũng tồn tại một số hạn chế như: i) Khó đo lường những sản phẩm đầu ra có tính không đồng nhất. ii) Tập trung đo lường đầu ra của chính sách, mà không đánh giá tác động của nó đối với xã hội. iii) Trách nhiệm giải trình không phù hợp vì cả chính phủ và công chúng đều quan tâm đến kết quả chứ không phải đầu ra của chính sách, dự án.
iv) Đầu ra không phản ánh được mối liên kết giữa các chính sách của chính phủ, địa phương. v) Do không đánh giá được kết quả, nên khó xác định được chương trình, hoạt động đã hoàn thành ở mức độ nào.5 Lập ngân sách theo kết quả LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - 17 - Từ những hạn chế của các phương thức soạn lập truyền thống, giữa những năm 90, phương thức lập ngân sách theo kết quả được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới như Úc, Anh, Mỹ,v. Lập ngân sách theo kết quả, theo Kristensen, ông cho rằng “Trong quản lý và lập ngân sách tập trung vào kết quả, Chính phủ xác định chức năng hoặc những gì một chương trình cụ thể mang lại là đạt đến lợi ích chung, phúc lợi cộng đồng hoặc sự an ninh”.[5,6] Phương thức lập ngân sách này đáp ứng được yêu cầu về hiệu suất và hiệu quả trong các hoạt động của chính phủ và dịch vụ công cộng đối với công chúng. Nó đảm bảo được các tiêu chuẩn về chất lượng, mức độ hài lòng của công chúng và có cơ sở để đánh giá kết quả đạt được với mục tiêu của chính sách.3 Khái niệm và nội dung khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) 1.1 Khái niệm khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) Ngân hàng Thế giới khái niệm về khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Medium Term Expenditure Framework - MTEF): “MTEF bao gồm về tổng nguồn lực được giới hạn theo con đường từ trên xuống; và việc ước tính chi phí dự toán năm hiện hành và giai đoạn trung hạn cho chính sách đang tồn tại và sau cùng, một sự đối chiếu giữa dự toán chi tiêu với nguồn lực sẵn có trong nội dung tiến trình ngân sách hàng năm”.