Chương 1 VỊ TRÍ, VAI TRÕ CỦA CÔNG CHỨC CẤP XÃ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 1. Khái niệm về công chức cấp xã 1. Khái niệm về công chức Khái niệm công chức được hình thành, phát triển và hoàn thiện gắn với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Điểm khởi đầu của sự hình thành khái niệm công chức ở Việt Nam nằm trong giai đoạn 1946-1960, đó là việc ban hành Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa về Quy chế công chức.
Theo đó khái niệm Công chức được hiểu như sau: " Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp do Chính phủ quy định" [32]. Đây là lần đầu tiên ở Việt Nam, khái niệm Công chức đã được nêu ra trong văn bản chính thức của nhà nước. Theo Quy chế này, phạm vi công chức còn rất hẹp, chỉ là những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ. Đây chính là đội ngũ công chức làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước theo cách hiểu hiện nay.
Sau đó một thời gian dài, (Giai đoạn từ năm 1960 đến cuối những năm 1980), do hoàn cảnh chiến tranh, Việt Nam không sử dụng khái niệm công chức mà thay vào đó là một khái niệm khác với cụm từ “cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước”, không phân biệt công chức, viên chức với công nhân. Đến năm 1990, do yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước và đòi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước cho phù hợp với quan niệm chung của quốc tế, thuật ngữ “công chức” lại được sử dụng trở lại và khái niệm công chức lại được quy định tại Nghị 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com định 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng như sau: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do Ngân sách nhà nước cấp, gọi là công chức”[9]. Khái niệm này đã nêu khá đầy đủ các dấu hiệu cơ bản về công chức trong nền hành chính hiện đại, phù hợp với quan niệm chung của các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên về mặt pháp lý, khái niệm này mới chỉ dừng lại ở mức độ thể hiện ở văn bản lập quy của Chính phủ.
Năm 1998, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức. Văn bản Luật này không chỉ điều chỉnh người làm việc trong phạm vi các cơ quan nhà nước mà còn điều chỉnh cả những người làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội. Trong đó những người thuộc phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh này đều gọi chung trong một cụm từ là “cán bộ, công chức”. Trong quá trình thực hiện cải cách nền hành chính nhà nước, để thực hiện và đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, đổi mới cơ chế quản lý đối với cán bộ, công chức và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức hành chính nhà nước, ngày 13/11/2008 Quốc Hội đã ban hành Luật cán bộ, công chức.
Theo đó Luật đã phân định rõ đối tượng cán bộ và công chức và tách biệt với đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập sẽ do luật khác quy định, trừ một số vị trí quản lý trong các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn là công chức. Đây là bước cải cách lớn nhất trong lịch sử nền công vụ ở Việt Nam, tách ra gần 1,5 triệu người làm việc trong khu vực sự nghiệp công lập, chiếm hơn 70% cán bộ công chức từ cấp Trung ương đến cấp huyện trong hệ thống chính trị. Cũng nhờ có việc phân định rõ các đối tượng này nên các chính sách đối với công chức được rõ ràng, phù hợp với đặc thù vị trí việc làm của công chức, không lẫn lộn với các đối tượng làm việc trong lĩnh vực sự nghiệp công lập. 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Theo khoản 2 Điều 4 Luật cán bộ, công chức thì công chức năm 2008: Công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức Chính trị - Xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [7].
Như vậy, Luật Cán bộ, Công chức là một sự kế thừa và phát triển những quy định trước đây về công chức. Khái niệm công chức được luật hoá. Luật Cán bộ, Công chức là cơ sở pháp lý cơ bản để phân định rõ giữa cán bộ với công chức. Việc phân định rõ cán bộ, công chức sẽ tạo điều kiện thuận lợi để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng các chính sách đối với công chức một cách phù hợp, phát huy được vai trò quan trọng của đội ngũ công chức trong hệ thống chính trị.
Khái niệm về công chức cấp xã Sự nhận thức đối với quan niệm về công chức cấp xã ở Việt Nam cũng nằm trong sự vận động chung của quan niệm về công chức Việt Nam qua từng thời điểm ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Các quy định liên quan đến công chức xã được điều chỉnh bởi các văn bản như Quyết định số 112/HĐBT ngày 15/10/1981 quy định về chức năng, nhiệm vụ của chính 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com quyền cấp xã; Thông tư 477/TT ngày 10/12/1981 hướng dẫn thực hiện Quyết định số 112/HĐBT ngày 15/10/1981; Nghị định số 50/CP ngày 26/7/1995 quy định về số lượng và chế độ chính sách của cán bộ công tác Đảng, chính quyền, đoàn thể ở cấp xã; Thông tư 97/TTLB/TT-BTC ngày 16/8/1995 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 50/CP ngày 26/7/1995. Pháp lệnh Cán bộ, Công chức năm 1998 không quy định cụ thể về công chức cấp xã mà chỉ quy định chung về công chức. Trong các văn bản trên chỉ ra những chức danh công chức tại xã được hưởng sinh hoạt phí chứ không nêu khái niệm về công chức cấp xã.
Trải qua một thời gian tương đối dài, lực lượng công chức cấp xã chưa được quan tâm đúng mức. Năm 2003, Uỷ ban thường vụ Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, Công chức năm 1998 mới quy định chung về công chức cấp xã: Công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế, bao gồm: - Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân; Bí thư, Phó bí thư Đảng uỷ; người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); - Những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã [19]. Mặc dù quy định trên cũng chưa phân định rõ quan niệm về công chức cấp xã nhưng trên cơ sở tiêu chí chung đã có quy định riêng dành cho công chức xã và Nghị định 114/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về cán bộ, công chức cấp xã thì chúng ta vẫn có thể xác định được những đối tượng là công chức cấp xã. Ngày 13/11/2008, Quốc hội thông qua Luật Cán bộ, Công chức là bước tiến mới trong hoạt động lập pháp ở nước ta.
Đây là các quy định kế thừa các quy định của Pháp lệnh Cán bộ, Công chức và các Nghị định của Chính phủ 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nhằm nâng cao giá trị pháp lý và cụ thể việc tuyển dụng, sử dụng, quản lý; nghĩa vụ, quyền của đội ngũ công chức cấp xã. Điểm mới trong việc quy định công chức cấp xã lần này là quy định chặt chẽ quyền, nghĩa vụ của công chức cấp xã, các chế độ tập sự, quyền hưởng lương, bảo hiểm; vấn đề bầu cử, tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã; đánh giá, phân loại, xin thôi làm nhiệm vụ, từ chức, miễn nhiệm, thôi việc, nghỉ hưu đối với công chức cấp xã. Việc luật hóa Công chức cấp xã có tác động rất lớn đến hệ thống chính quyền cơ sở, tạo sự ổn định về mặt chính trị đối với cấp xã; đồng thời, khắc phục tình trạng “phình biên chế” cơ sở cấp xã hiện nay. Có thể nói, chế định về công chức cấp xã là tâm điểm trong toàn bộ các quy định mới của Luật Cán bộ, Công chức.
Công chức cấp xã là công dân Việt Nam trong biên chế, được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước, được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã thực hiện nhiệm vụ theo quy định của Hiến pháp và Pháp luật. Hệ thống chức danh công chức cấp xã Công chức xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là công chức cấp xã) làm công tác chuyên môn thuộc biên chế của Ủy ban nhân dân cấp xã, có trách nhiệm tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lĩnh vực công tác được phân công và thực hiện các nhiệm vụ khác do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã giao. Theo khoản 3, điều 61 Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 thì Công chức cấp xã có các chức danh sau: - Trưởng công an; - Chỉ huy trưởng quân sự; - Văn phòng thống kê; 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - Địa chính - Xây dựng - Đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc địa chính - Nông nghiệp - Xây dựng và môi trường (đối với xã); - Tài chính - Kế toán; - Tư pháp - Hộ tịch; - Văn hoá - Xã hội [7, Điều 61, Khoản 3].