Tổng quan nghiên cứu

Tỉnh Bắc Kạn có tổng diện tích tự nhiên đạt 4.859,4 km2, bao gồm 7 huyện, 1 thành phố và 108 xã, phường, thị trấn với quy mô dân số ghi nhận là 327.882 người. Đặc thù nổi bật nhất của địa phương là tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số chiếm trên 86% cơ cấu dân cư, phân bổ chủ yếu gồm người Tày chiếm 54%, người Dao chiếm 16,8%, người Nùng chiếm 9%, người Mông chiếm 5,5%, người Hoa chiếm 0,4% và người Sán Chay chiếm 0,3%. Toàn tỉnh có 68.275 hộ dân tộc thiểu số đang sinh sống tại các địa bàn vùng cao, vùng sâu và vùng xa.

Mặc dù các cấp chính quyền đã tích cực triển khai nhiều chủ trương lớn như Chương trình 135, Chương trình 30a và chính sách hỗ trợ người có uy tín theo Quyết định 12/2018/QĐ-TTg, đời sống của người dân vẫn đối mặt với nhiều rào cản cố hữu. Tính đến thời điểm khảo sát, toàn tỉnh vẫn còn 17.415 hộ cận nghèo, tương đương tỷ lệ 11,82%, nguy cơ tái nghèo vẫn hiện hữu do tập quán canh tác lạc hậu và hạ tầng thiết yếu chưa đồng bộ. Vấn đề cốt lõi đặt ra là làm thế nào để xây dựng và thực thi các giải pháp kinh tế - xã hội nhằm tạo lập sinh kế bền vững, giúp người dân nâng cao thu nhập một cách tự chủ.

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn tập trung đánh giá toàn diện quá trình thực thi các chính sách sinh kế bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số tại tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2017 - 2019, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý đến năm 2025. Về mặt không gian, đề tài thực hiện trên toàn địa bàn tỉnh Bắc Kạn với trọng tâm là 8 xã điểm; dữ liệu thứ cấp được thu thập trong giai đoạn 2017 - 2019 và dữ liệu sơ cấp được điều tra trong năm 2020. Luận văn đóng góp nguồn tư liệu khoa học quan trọng, giúp các nhà hoạch định chính sách địa phương có căn cứ thực chứng để hoàn thiện cơ chế hỗ trợ giảm nghèo đa chiều.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Khung lý thuyết của luận văn dựa trên nền tảng phương tiếp cận sinh kế bền vững do Cơ quan Phát triển Quốc tế Anh và Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn phát triển. Theo đó, sinh kế bền vững được cấu thành từ 5 nhóm nguồn lực chính gồm nguồn lực tự nhiên, nguồn lực vật chất, nguồn lực tài chính, nguồn lực con người và nguồn lực xã hội. Một hệ thống sinh kế được coi là bền vững khi có khả năng chống chịu, phục hồi trước các cú sốc thiên tai hoặc biến động kinh tế - xã hội, đồng thời duy trì và nâng cao phúc lợi cho các thế hệ tương lai mà không làm suy thoái tài nguyên môi trường.

Bên cạnh đó, tác giả vận dụng lý thuyết quản lý chính sách công của Võ Khánh Vinh và Đỗ Phú Hải về quy trình thể chế hóa đường lối thành các biện pháp, kế hoạch hành động cụ thể của bộ máy quản lý nhà nước. Nghiên cứu cũng kế thừa quan điểm của Nguyễn Thị Thu Hà về mối liên hệ hữu cơ giữa sinh kế hộ gia đình và thiết chế cộng đồng thôn bản. Bốn khái niệm trọng tâm được chuẩn hóa gồm: sinh kế bền vững, đồng bào dân tộc thiểu số theo định nghĩa tại Nghị định 05/2011/NĐ-CP, chính sách phát triển sinh kế và năng lực thích ứng với kinh tế thị trường của nông hộ vùng cao.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được trích xuất từ các báo cáo định kỳ giai đoạn 2017 - 2019 của Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Kạn, Cục Thống kê, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, cùng các chỉ tiêu tăng trưởng tổng giá trị sản xuất nông, lâm, thủy sản và công nghiệp trên địa bàn. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát thực địa trong năm 2020 tại 8 xã đại diện cho 8 huyện, thành phố gồm: xã Đổng Xá (huyện Na Rì), xã Chu Hương (huyện Ba Bể), xã Xuân Lạc (huyện Chợ Đồn), xã Nguyên Phúc (huyện Bạch Thông), xã Yên Cư (huyện Chợ Mới), xã Nà Phặc (huyện Ngân Sơn), xã Nghiên Loan (huyện Pác Nặm) và xã Huyền Tụng (thành phố Bắc Kạn).

Cỡ mẫu khảo sát được xác định chính xác theo công thức Slovin với mức sai số cho phép e bằng 5%. Đối với nhóm cán bộ quản lý và thực thi chính sách, từ tổng thể 279 công chức tại các điểm nghiên cứu, cỡ mẫu tính toán là 164 cán bộ và tác giả đã khảo sát thực tế 200 cán bộ (gồm 117 cán bộ cấp tỉnh, 14 cán bộ cấp huyện và 69 cán bộ cấp xã). Đối với nhóm thụ hưởng, từ tổng thể 5.360 hộ dân tộc thiểu số tại 8 xã điểm, cỡ mẫu tính toán là 372 hộ và tác giả đã tiến hành điều tra trực tiếp 400 chủ hộ. Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp ngẫu nhiên được áp dụng để đảm bảo tính đại diện cao nhất theo từng dân tộc và khu vực địa lý.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả, phân tổ thống kê, phương pháp so sánh và phương pháp đánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia của người dân (PRA) là nhằm lượng hóa chính xác mức độ tiếp cận chính sách, so sánh tỷ lệ hoàn thành mục tiêu giữa các năm và làm rõ những khó khăn thực tế mà các nông hộ gặp phải khi tham gia các chương trình hỗ trợ sinh kế.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phát hiện đầu tiên cho thấy các chương trình hỗ trợ sản xuất nông lâm nghiệp (tiêu biểu là Chương trình 135 và Chương trình 30a) đã tạo ra bước chuyển biến rõ nét về an ninh lương thực. Tổng sản lượng lương thực có hạt bình quân giai đoạn 2017 - 2019 ước đạt 163.384 tấn/năm, đưa mức lương thực bình quân đầu người đạt 582 kg/người/năm. Năng suất lúa bình quân đạt 46 tạ/ha trên tổng diện tích gieo cấy 21.557 ha/năm; trong khi đó năng suất ngô đạt 37,8 tạ/ha với tổng diện tích 16.318 ha/năm, giúp đồng bào dân tộc thiểu số từng bước tự chủ nguồn lương thực tại chỗ.

Phát hiện thứ hai chỉ ra sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế toàn tỉnh có xu hướng tích cực nhưng khu vực nông lâm nghiệp vẫn đóng vai trò then chốt trong sinh kế hộ. Năm 2019, tỷ trọng khu vực nông, lâm, thủy sản chiếm 38,86% tổng giá trị sản xuất (tăng 0,34% so với năm 2017); khu vực công nghiệp - xây dựng chiếm 18,26% (tăng 1,03%); khu vực dịch vụ chiếm 42,88% (giảm 1,37%). Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân của tỉnh giai đoạn 2017 - 2019 đạt 12,3%, tạo tiền đề nâng cao thu nhập cho cư dân nông thôn.

Phát hiện thứ ba từ khảo sát 400 hộ dân tộc thiểu số phản ánh điểm nghẽn lớn trong đào tạo nghề và tiếp cận vốn tín dụng ưu đãi. Dù có 100% hộ dân biết đến chính sách vay vốn qua Ngân hàng Chính sách Xã hội, phần lớn nguồn vốn vay chỉ được sử dụng cho mục đích chi tiêu ngắn hạn hoặc mua con giống nhỏ lẻ, chưa hình thành các mô hình sản xuất hàng hóa tập trung. Tỷ lệ lao động qua đào tạo nghề gắn với nhu cầu thực tế của doanh nghiệp mới chỉ đạt khoảng 35% đến 40% so với kỳ vọng.

Phát hiện thứ tư qua đánh giá của 200 cán bộ quản lý cho thấy công tác phối hợp liên ngành giữa các sở, ban, ngành và Ủy ban nhân dân cấp huyện còn nhiều bất cập. Nguồn lực tài chính phân bổ cho các hoạt động khuyến nông, khuyến lâm còn dàn trải, tỷ lệ giải ngân ở một số tiểu dự án hỗ trợ cây giống, vật nuôi mới chỉ đạt từ 70% đến 80% kế hoạch giao, dẫn đến việc hỗ trợ đôi khi bị chậm thời vụ gieo trồng.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính của các hạn chế bắt nguồn từ yếu tố địa hình đồi núi hiểm trở và khí hậu khắc nghiệt. Các mạch núi cánh cung Ngân Sơn và Sông Gâm với các đỉnh cao như Phja Boóc cao 1.502m và Cốc Xô cao 1.061m gây chia cắt địa bàn, làm tăng chi phí vận chuyển nông sản. Mùa đông nhiệt độ có thể xuống mức âm 2 độ C tại Ngân Sơn, xuất hiện hiện tượng sương muối và băng giá làm thiệt hại mùa màng và gia súc. Ngoài ra, tâm lý tự cung tự cấp và thói quen sản xuất theo kinh nghiệm truyền thống của một bộ phận người dân khiến việc áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật gặp nhiều trở ngại.

So sánh với các nghiên cứu sinh kế tại các tỉnh miền núi phía Bắc khác, kết quả tại Bắc Kạn tương đồng ở chỗ các chính sách hỗ trợ trực tiếp bằng hiện vật thường mang lại hiệu quả ngắn hạn, trong khi việc nâng cao năng lực nội sinh và tạo chuỗi giá trị thị trường mới là yếu tố quyết định tính bền vững. Các dữ liệu trong nghiên cứu có thể được hệ thống hóa trực quan thông qua bảng cơ cấu dân số (Bảng 3.1 trong luận văn), bảng quy mô mẫu khảo sát cán bộ và hộ dân, kết hợp với biểu đồ so sánh cơ cấu ngành kinh tế giai đoạn 2017 - 2019 để làm nổi bật sự chênh lệch giữa tỷ trọng lao động và giá trị sản xuất thực tế.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, tái cơ cấu quy hoạch sản xuất nông - lâm nghiệp theo chuỗi giá trị và thích ứng với biến đổi khí hậu. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phối hợp với Ủy ban nhân dân các huyện cần tập trung chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi sang các loại nông sản đặc sản bản địa có giá trị kinh tế cao như chè Shan tuyết, hồi, quế và cây ăn quả ôn đới. Mục tiêu đến năm 2025 là nâng cao giá trị sản xuất trên 1 ha đất canh tác tăng từ 15% đến 20%, hình thành ít nhất 8 vùng sản xuất nông nghiệp an toàn tập trung tại các huyện trọng điểm.

Thứ hai, đổi mới căn bản mô hình đào tạo nghề và định hướng nghề nghiệp cho lao động dân tộc thiểu số. Sở Lao động - Thương binh và Xã hội chủ trì phối hợp với các cơ sở giáo dục nghề nghiệp và doanh nghiệp trên địa bàn để thiết kế các khóa tập huấn kỹ thuật ngắn hạn gắn liền với thực hành canh tác tại đồng ruộng. Mục tiêu phấn đấu đến năm 2025 nâng tỷ lệ lao động nông thôn dân tộc thiểu số qua đào tạo nghề lên trên 50%, đồng thời đảm bảo tối thiểu 70% học viên có việc làm hoặc tự tạo sinh kế ổn định sau khi học nghề.

Thứ ba, nâng cao hiệu quả quản lý, phân bổ nguồn lực tài chính và mở rộng kênh tín dụng ưu đãi. Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Kạn cần chỉ đạo lồng ghép hiệu quả các nguồn vốn từ Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới và Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững. Chi nhánh Ngân hàng Chính sách Xã hội tỉnh cần đơn giản hóa thủ tục vay vốn, nâng hạn mức cho vay trung và dài hạn để 100% hộ nghèo và cận nghèo dân tộc thiểu số có nhu cầu và phương án sản xuất khả thi đều được tiếp cận nguồn vốn kịp thời trước năm 2025.

Thứ tư, đẩy mạnh công tác khuyến nông, khuyến lâm và chuyển giao tiến bộ khoa học kỹ thuật. Trung tâm Khuyến nông tỉnh cùng Ủy ban nhân dân các xã cần xây dựng các mô hình trình diễn trực quan tại từng thôn bản, kết hợp giữa kinh nghiệm bản địa với kỹ thuật hiện đại nhằm giảm chi phí phân bón và thuốc bảo vệ thực vật. Đặt mục tiêu mỗi năm xây dựng và nhân rộng thành công ít nhất 10 mô hình sinh kế điểm về chăn nuôi đại gia súc và trồng cây dược liệu dưới tán rừng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là các cán bộ lãnh đạo, chuyên viên hoạch định chính sách tại Ban Dân tộc, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cùng Ủy ban nhân dân các cấp tại các tỉnh miền núi phía Bắc. Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn và số liệu khảo sát chi tiết để các cơ quan này xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số giai đoạn 2021 - 2025.

Nhóm thứ hai là các giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học thuộc các chuyên ngành Quản lý kinh tế, Kinh tế phát triển, Xã hội học và Phát triển nông thôn. Tài liệu này là nguồn tham khảo giá trị về phương pháp luận nghiên cứu sinh kế, cách áp dụng công thức Slovin trong xác định cỡ mẫu khảo sát thực địa và kỹ thuật phân tích chính sách công đa biến.

Nhóm thứ ba là các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức quốc tế đang triển khai các dự án viện trợ, hỗ trợ giảm nghèo và phát triển cộng đồng tại Việt Nam. Nghiên cứu giúp các tổ chức nắm bắt bức tranh thực trạng về điều kiện tự nhiên, xã hội và nhu cầu sinh kế thực tế của 7 nhóm dân tộc thiểu số tại vùng Đông Bắc.

Nhóm thứ tư là ban quản trị các hợp tác xã, doanh nghiệp nông lâm nghiệp và các tổ chức tín dụng vi mô tại địa phương. Luận văn giúp các đơn vị này nhận diện tiềm năng vùng nguyên liệu, đặc điểm nguồn nhân lực nông thôn để thiết lập các mô hình liên kết sản xuất - tiêu thụ sản phẩm nông sản bền vững.

Câu hỏi thường gặp

Đặc điểm cơ cấu dân tộc tại tỉnh Bắc Kạn có điểm gì đáng lưu ý đối với việc thực thi chính sách sinh kế? Đồng bào dân tộc thiểu số chiếm trên 86% dân số toàn tỉnh với 68.275 hộ gia đình, trong đó người Tày chiếm 54%, người Dao chiếm 16,8% và người Nùng chiếm 9%. Tỷ lệ này đòi hỏi mọi chính sách sinh kế phải được thiết kế linh hoạt, phù hợp với phong tục, tập quán canh tác và ngôn ngữ của từng nhóm tộc người riêng biệt.

Quy mô mẫu khảo sát trong luận văn được xác định như thế nào để đảm bảo tính đại diện? Tác giả áp dụng công thức tính mẫu Slovin với sai số cho phép 5%, khảo sát thực tế 200 cán bộ quản lý (từ tổng thể 279 công chức) và 400 hộ gia đình dân tộc thiểu số (từ tổng thể 5.360 hộ) tại 8 xã đại diện cho 8 huyện, thành phố trên địa bàn toàn tỉnh Bắc Kạn, bảo đảm độ tin cậy khoa học cao.

Tốc độ tăng trưởng kinh tế của tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2017 - 2019 đạt mức bao nhiêu? Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân toàn tỉnh giai đoạn 2017 - 2019 ước đạt 12,3%, trong đó khu vực nông, lâm nghiệp tăng 9,1%, công nghiệp - xây dựng tăng 11,21% và dịch vụ tăng 15,67%. Tuy nhiên, tỷ lệ hộ cận nghèo vẫn còn ở mức 11,82%, đặt ra yêu cầu phải nâng cao chất lượng tăng trưởng đi đôi với giảm nghèo bền vững.

Những mô hình sinh kế nào đã chứng minh được hiệu quả rõ rệt trong giai đoạn nghiên cứu? Các mô hình tiêu biểu gồm mô hình giao rừng cho cộng đồng quản lý bảo vệ theo Quyết định 167/QĐ-UBND, mô hình khôi phục và phát triển làng nghề truyền thống theo Quyết định 850/QĐ-UBND, cùng các dự án liên kết cung cấp nông sản và chăn nuôi bò vỗ béo đã giúp nhiều hộ tăng thu nhập và ổn định cuộc sống.

Rào cản tự nhiên lớn nhất ảnh hưởng đến sản xuất nông nghiệp tại Bắc Kạn là gì? Địa hình núi cao hiểm trở bị chia cắt mạnh bởi hai cánh cung Ngân Sơn và Sông Gâm kết hợp khí hậu khắc nghiệt với mùa đông nhiệt độ xuống thấp (từng ghi nhận âm 2 độ C tại Ngân Sơn), gây ra sương muối, mưa đá và băng giá làm gián đoạn mùa vụ canh tác của người dân.

Kết luận

  • Luận văn đã phác thảo bức tranh toàn diện về thực trạng sinh kế của hơn 86% dân số là đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn.
  • Xác lập cơ sở dữ liệu thực chứng tin cậy thông qua điều tra 200 cán bộ quản lý và 400 hộ dân thụ hưởng chính sách tại 8 xã điểm.
  • Đánh giá khách quan thành tựu an ninh lương thực với sản lượng lương thực có hạt bình quân đạt 163.384 tấn/năm và mức bình quân 582 kg/người/năm.
  • Làm rõ các nút thắt chủ yếu về vốn vay đầu tư dài hạn, chất lượng đào tạo nghề và tính liên kết thị trường nông sản vùng cao.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp đột phá về quy hoạch vùng, đào tạo nhân lực, hoàn thiện tài chính và khuyến nông đến năm 2025.

Đóng góp nổi bật của công trình là cung cấp khung đánh giá khoa học và dữ liệu thực tế sắc bén cho công tác quản lý kinh tế công tại địa phương. Các cấp lãnh đạo, nhà nghiên cứu và tổ chức phát triển có thể khai thác trực tiếp các khuyến nghị của luận văn để áp dụng vào các chương trình mục tiêu quốc gia phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi trong giai đoạn tiếp theo.