Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 1. Tổng quan về vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) 1. Khái niệm vốn ODA 1.
Nguồn gốc ODA Sau đại chiến thế giới lần thứ II, các nước công nghiệp phát triển đã thỏa thuận về sự trợ giúp dưới dạng viện trợ không hoàn lại hoặc vay với điều kiện ưu đãi cho các nước đang phát triển. Quỹ tiền tệ quốc tế IMF và Tổ chức tài chính quốc tế - WB đã được thành lập tại Hội nghị về Tài chính - Tiền Tệ tổ chức tháng 7 năm 1944 tại Bretton Woods thuộc bang Hamshire (Hoa Kỳ) với mục tiêu là nhằm hỗ trợ quá trình tái thiết tại các nước tham chiến trọng đại chiến thế giới lần thứ II. Mục tiêu hoạt động của IMF là thúc đẩy sự hợp tác và ổn định tiền tệ quốc tế. Mục tiêu của WB là thúc đẩy phát triển kinh tế và tăng trưởng phúc lợi của các nước tham chiến trong đại chiến thế giới lần thứ II với tư cách như là một tổ chức trung gian về tài chính, một ngân hàng thực sự hoạt động chủ yếu là đi vay theo các điều kiện thương mại bằng cách phát hành trái phiếu, để rồi cho vay tài trợ đàu tư tại các nước.
Đó là ý tưởng làm cơ sở cho sự ra đời của vốn ODA. Năm 1947, những ý tưởng này được cụ thể hóa trong kế hoạch Marshall của Mỹ nhằm viện trợ cho các nước Châu Âu, Các nước Châu Âu đó soạn thảo chương trình phục hồi kinh tế và thành lập Tổ chức Hợp tác kinh tế Châu Âu - OEEC (Organisation for European Economic Cooperation). Ngày 14/12/1960 tại Paris, các nước công nghiệp phát triển đã ký thỏa thuận đổi tên tổ chức OEEC thành OECD (Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển - Organisation for Economic Co-operation anh Development). Tổ chức này bao gồm 18 nước thành viên ban đầu đã đóng góp phần quan trọng nhất trong việc cung cấp ODA song phương và đa phương.
Trong khuôn khổ hợp tác phát triển, các nước OECD đã lập ra những ủy ban chuyên môn, trong đó có Ủy ban Hỗ trợ phát triển (Development Assistance Committee - DAC) nhằm giúp các nước đang phát triển phát triển kinh tế và nâng cao hiệu quả đầu tư. DAC được lập ra từ tiền thân là DAG (Nhóm hỗ trợ phát triển) thuộc OEEC. Chức năng nhiệm vụ chủ yếu của DAC là: - Hỗ trợ tăng cường năng lực cho các nước đang phát triển để tham gia vào kinh tế toàn cầu. 4 Luan van - Tăng cường năng lực cho người dân ở các nước đang phát triển vượt đói nghèo và tham gia đầy đủ vào quá trình phát triển xã hội.
Năm 1996, DAC đã cho ra đời bản báo cáo “Kiến tạo thế kỷ XXI - Vai trò của hợp tác phát triển”. Báo cáo này đã đề cập tới một vai trò khác của viện trợ ngoài vai trò cung cấp vốn. Viện trợ phát triển phải chú trọng vào việc hỗ trợ các nước nhận có được thể chế và những chính sách phù hợp chứ không phải chỉ cấp vốn. Dĩ nhiên tiền cũng là vấn đề quan trọng nhưng viện trợ có hiệu quả phải mang lại cả tài chính lẫn ý tưởng và sự kết hợp giữa hai yếu tố đó có ý nghĩa thực sự quan trọng.
Hiện nay, số thành viên của OECD là 37 quốc gia bao gồm: Mỹ, Canada, Áo, Bỉ, Đan Mạch, Pháp, Đức, Hy Lạp, Iceland, Ireland, Ý, Luxembourg, Hà Lan, Na Uy, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sỹ, Thổ Nhĩ Kỳ, Anh, Nhật Bản, Phần Lan, Úc, New Zealand, Hàn Quốc, Mexico, Cộng Hòa Séc, Hungary, Ba Lan, Cộng hòa Slovakia, Litva, Latvia, Colombia, Chile, Slovenia, Israel, Estonia. Khái niệm Xuất phát từ nguồn gốc ODA như đã đề cập ở trên, cùng với những đặc điểm riêng của ODA so với các nguồn vốn khác, việc phân loại viện trợ nào là ODA có thể khác nhau tùy thuộc ở mỗi nhà tài trợ song phương và đa phương. Đến nay, chưa có một định nghĩa hoàn chỉnh cụ thể về ODA. - Theo Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD), năm 1972 đã đưa ra khái niệm về ODA như sau: “ODA là một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển.
Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất là 25%”. - Theo Ngân hàng thế giới (WB), năm 1999 theo Báo các nghiên cứu chính sách của WB có tên gọi là: “Báo cáo đánh giá viện trợ khi nào có tác dụng, khi nào không và tại sao?” có đưa ra khái niệm về ODA như sau: “ODA là một phần của tài chính phát triển chính thức (ODF) trong đó có yếu tố viện trợ không hoàn lại cộng với cho vay ưu đãi và phải chiếm ít nhất 25% trong tổng viện trợ thì gọi là ODA”. - Theo Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP - United Nations Development Programme) trong Báo cáo tổng quan viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam - tháng 12 năm 2002, khái niệm về ODA được định nghĩa như sau: “ODA bao gồm tất cả các khoản viện trợ không hoàn lại và các khoản cho vay đối với các nước đang phát triển, cụ thể là: (i) do khu vực chính thức thực hiện; (ii) chủ yếu nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế và phúc lợi; (iii) cung cấp với các điều khoản ưu đãi về mặt tài chính (nếu là vốn vay thì có phần không hoàn lại ít nhất là 25%)”. 5 Luan van - Theo quan điểm của Việt Nam: Căn cứ theo Nghị định 38/2013/NĐ-CP về quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ chính thức (ODA) và nguồn vay ưu đãi của nhà tài trợ ban hành ngày 23 tháng 4 năm 2013.
Trong đó quy định: “ODA là nguồn vốn của chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia (sau đây được gọi chung là nhà tài trợ) cung cấp cho Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam dưới 2 hình thức: (i) ODA viện trợ không hoàn lại và (ii) ODA vốn vay ưu đãi tức là phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ, yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% với khoản vay có ràng buộc và 25% đối với khoản vay không ràng buộc” Như vậy, có thể khẳng định các khái niệm nêu trên của Quốc tế và Việt Nam đều thống nhất và xoay quanh một số nội dung cơ bản của ODA như sau: (i) ODA phản ánh mối quan hệ hợp tác mang tính “hỗ trợ” giữa hai bên: bên tài trợ gồm các Tổ chức quốc tế, Chính phủ các nước phát triển, các Tổ chức liên Chính phủ hoặc liên Quốc gia và bên nhận tài trợ là thường là Chính phủ nước đang phát triển hoặc kém phát triển; (ii) mục đích của việc “hỗ trợ” nước này nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội; (iii) bộ phận chính của nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA là các khoản vay ưu đãi kết hợp với nguồn viện trợ không hoàn lại, Chính phủ nước nhận tài trợ phải thực hiện nghĩa vụ hoàn trả trong tương lai. Đặc điểm vốn ODA 1. ODA có tính chất ưu đãi Đặc điểm cơ bản của ODA được thể hiện ở tính chất ưu đãi cao. Không kể đến ODA không hoàn lại, các khoản vay ưu đãi cũng được hưởng chế độ ưu đãi như: lãi suất thấp, thường dưới 3%/năm; thời gian sử dụng vốn dài, thường từ 20 đến 50 năm, trong đó thời gian ân hạn (không phải trả lãi) từ 5 đến 10 năm và thời gian chịu lãi suất với lịch trả nợ cũng đa dạng, gồm nhiều giai đoạn và được áp dụng những tỷ lệ trả nợ khác nhau theo từng giai đoạn.
Tính chất ưu đãi còn thể hiện ở chỗ nó chỉ dành riêng cho các nước đang và chậm phát triển vì mục tiêu phát triển. Có hai điều kiện cơ bản để một nước đang và chậm phát triển có thể nhận được ODA là: - Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) bình quân trên đầu người thấp: Nước có GDP/đầu người càng thấp thì tỷ lệ viện trợ không hoàn lại của ODA càng lớn và khả năng vay với lãi suất thấp và thời hạn ưu đãi càng lớn. Khi nước này đạt đến trình độ phát triển nhất định qua ngưỡng đói nghèo thì sự ưu đãi này sẽ giảm đi. - Mục tiêu sử dụng ODA của nước này phải phù hợp với chính sách và phương hướng ưu tiên xem xét trong mối quan hệ giữa bên cấp và bên nhận ODA.
6 Luan van Thông thường, các nước cung cấp ODA đều có những chính sách và ưu tiên riêng của mình, tập trung vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm hay có khả năng kỹ thuật và tư vấn (về công nghệ, kinh nghiệm quản lý,. Đồng thời, đối tượng ưu tiên của các nước cung cấp ODA cũng có thể thay đổi theo từng giai đoạn cụ thể. Vì vậy, nắm được hướng ưu tiên và tiềm năng của các nước, các tổ chức cung ứng ODA là rất cần thiết. ODA có tính chất ràng buộc Về thực chất, ODA là sự chuyển giao có hoàn lại hay không hoàn lại một phần tổng sản phẩm quốc dân (GNP) từ nước phát triển sang những nước đang và chậm phát triển với những ràng buộc về kinh tế cũng như chứa đựng những điều kiện kinh tế - xã hội.
ODA luôn chứa đựng cả tính ưu đãi cho nước tiếp nhận và lợi ích của các nước viện trợ. Xét về mặt kinh tế, ODA thường gắn liền với những điều kiện ràng buộc, các nước viện trợ nói chung đều không quên dành được lợi ích cho mình. Điển hình là WB và IMF chỉ viện trợ cho một nước khi nước này cam kết thực hiện những điều chỉnh cơ cấu kinh tế theo tiêu chuẩn và tiến trình mà tổ chức này yêu cầu. Đức, Bỉ, Đan Mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ phải mua hàng hoá và dịch vụ của nước mình.
Canada yêu cầu cao nhất tới 65%. Nhìn chung 22% của DAC phải được sử dụng để mua hàng hoá và dịch vụ của các quốc gia viện trợ. Ngay từ khi ra đời, mục tiêu đầu tiên của viện trợ là thúc đẩy tăng trưởng bền vững và giảm nghèo ở những nước đang và chậm phát triển. Động cơ để các nhà tài trợ đưa ra mục tiêu này là gì? Bản thân các nước phát triển nhìn thấy lợi ích của mình trong việc hỗ trợ, giúp đỡ các nước đang và chậm phát triển để mở mang thị trường tiêu thụ sản phẩm và thị trường đầu tư.