Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CUNG ỨNG DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG 1. Dịch vụ công và dịch vụ hành chính công 1. Dịch vụ công 1. Khái niệm dịch vụ công Khái niệm dịch vụ công được dịch ra từ tiếng Anh - Public services và tiếng Pháp là Service publique.
Theo đó, từ dịch vụ (service) có gốc Latinh từ thời cổ đại, dùng để chỉ thân phận của người nô lệ, người phục vụ chủ nô. Công (public) ngược nghĩa với tư, là việc chung mà Nhà nước cần nắm giữ, Nhà nước nhân danh lợi ích chung mà hoạt động. Có các quan niệm khác nhau về khái niệm dịch vụ công: - Theo từ điển Petit Larousse: “Dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do một cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm” [33]. - Theo Từ điển Oxford, dịch vụ công là: Các dịch vụ như giao thông hoặc chăm sóc sức khoẻ do Nhà nước hoặc tổ chức chính thức cung cấp cho nhân dân nói chung [34].
Ở Việt Nam cũng có nhiều nghiên cứu về khái niệm dịch vụ công, chẳng hạn: - Dịch vụ công là những dịch vụ đáp ứng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu chung của người dân và cộng đồng, bảo đảm ổn định và công bằng xã hội, do Nhà nước chịu trách nhiệm, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận. - Dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lọi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay uỷ quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện [46]. Nhà nước bên cạnh việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước để duy trì xã hội trong ổn định, trật tự thì nhà nước còn có trách nhiệm cung cấp các dịch vụ thiết yếu cho người dân như: chăm sóc sức khỏe, giáo dục, đường xá, 9 cầu cống, nhà ở, vệ sinh đô thị, thu gom và xử lý chất thải… Đây là nhóm hoạt động điển hình gắn liền với chức năng phục vụ của nhà nước và việc thực hiện chức năng này ở mỗi quốc gia sẽ thể hiện một cách sâu sắc bản chất xã hội của nhà nước và mối quan hệ giữa nhà nước với người dân. Hoạt động đó gọi là hoạt động cung ứng dịch vụ công.
Mặc dù có nhiều quan niệm về dịch vụ công, tuy nhiên có thể chỉ ra một đặc điểm cơ bản của dịch vụ công là: - Đó là việc làm của Chính phủ, chính quyền, hoặc của tư nhân được Chính phủ uỷ nhiệm phục vụ cộng đồng, nhân dân; - Vì lợi ích chung; - Không vì mục tiêu lợi nhuận. Như vậy, dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yểu của người dân vì lợi ích chung của chung của xã hội, do Nhà nước chịu trách nhiệm trước xã hội (trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư thực hiện) nhằm bảo đảm hiệu quả, ổn định và công bằng xã hội [2]. Từ cách hiểu dịch vụ công như trên, phạm vi của dịch vụ công cũng được xác định rất khác nhau. Phạm vi dịch vụ công biến đổi tuỳ thuộc vào cách nhìn nhận của mỗi quốc gia.
Ở Canada, dịch vụ công bao gồm từ quốc phòng, an ninh, pháp chế, đến các hoạt động cụ thể như y tế, giáo dục, bảo hiểm xã hội. Trong khi đó, Pháp và Italia quan niệm dịch vụ công là các hoạt động phục vụ các nhu cầu thiết yếu của người dân do các cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo những quy định và tiêu chuẩn của Nhà nước. Như vậy, có thể xem xét phạm vi dịch vụ công theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp như sau: Theo nghĩa rộng nhất, dịch vụ công là những hàng hoá, dịch vụ mà Nhà nước can thiệp vào việc cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng. Theo đó, dịch vụ công là tất cả những hoạt động nhằm thực hiện các 10 chức năng vốn có của Chính phủ, bao gồm từ các hoạt động ban hành chính sách, pháp luật, an ninh, quốc phòng, cho đến những hoạt động y tế, giáo dục, giao thông công cộng.
Theo nghĩa hẹp, dịch vụ công được hiểu là những hàng hoá, dịch vụ phục vụ trực tiếp nhu cầu của các tổ chức và công dân mà Chính phủ can thiệp vào việc cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng [2]. Từ những quan điểm trên, theo tác giả: Dịch vụ công là hoạt động phục vụ các nhu cầu chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ của công dân, tổ chức do các cơ quan nhà nước trực tiếp hoặc ủy nhiệm cho các tổ chức phi nhà nước thực hiện nhằm đảm bảo trật tự và công bằng xã hội. Đặc điểm dịch vụ công Các dịch vụ công mặc dù rất đa dạng cả về tính chất và hình thức cung cấp nhưng đều mang những đặc điểm chủ yếu sau: Thứ nhất, đó là các hàng hoá, dịch vụ phục vụ cho lợi ích chung, thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân. Đây là các hoạt động có tính chất phục vụ trực tiếp, đáp ứng các nhu cầu, quyền lợi hay nghĩa vụ cụ thể và trực tiếp của các tổ chức và công dân.
Ví dụ, các dịch vụ về y tế, giáo dục, điện, nước, giao thông,. Thứ hai, do Nhà nước chịu trách nhiệm trước xã hội (trực tiếp cung cấp hoặc uỷ nhiệm việc cung cấp). Nhà nước có trách nhiệm can thiệp vào quá trình cung cấp dịch vụ để đảm bảo quá trình cung cấp dịch vụ diễn ra theo đúng định hướng của nhà nước, đáp ứng được những đòi hỏi của công dân và tổ chức trong xã hội. Việc cung ứng các dịch vụ công có thể do các cơ quan của nhà nước (có thể là cơ quan công quyền hoặc các đơn vị sự nghiệp hay doanh nghiệp nhà nước) đảm nhiệm hoặc nhà nước có ủy quyền cung ứng cho các đơn vị ngoài nhà nước.
Ngay cả khi Nhà nước chuyển giao dịch vụ này cho tư nhân cung cấp thì Nhà nước vẫn có vai tròđiều tiết đặc bỉệt nhằm bảo đảm sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục các khiếm khuyết của thị trường. 11 Thứ tư, việc cung cấp các dịch vụ công không hoàn toàn diễn ra theo quan hệ của thị trường. Nguyên tắc hoạt động của dịch vụ công là bình đẳng và không mang tính lợi nhuận, điều này bắt nguồn từ sự bình đẳng của mọi người với tư cách công dân trước nhà nước và pháp luật. Đây chính là điểm khác biệt so với các dịch vụ xã hội khác.
Dịch vụ công phục vụ yêu cầu của tất cả các công dân, không phân biệt giai cấp, địa vị, mang tính xã hội rộng rãi. Mọi người dân (bất kể đóng thuế nhiều hay ít hoặc không đóng thuế) vẫn có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận các dịch vụ công với tư cách đối tượng phục vụ của chính quyền. Lượng dịch vụ công cộng mà mỗi người tiêu dùng không phụ thuộc vào mức thuế mà người đó đóng góp. Trong một số trường hợp bên sử dụng phải đóng lệ phí, nhưng giá trị của dịch vụ được thụ hưởng thường lớn hơn nhiều so với chi phí mà bên thụ hưởng bỏ ra.
Thứ tư, bảo đảm tính công bằng và tính hiệu quả trong cung cấp dịch vụ.Đây là những dịch vụ phục vụ nhu cầu chung thiết yếu của cả cộng đồng, phục vụ các đối tượng trong xã hội một cách công bằng, không hướng tới phục vụ cho một cá nhân hay một nhóm người cá biệt trong xã hội.Việc cung cấp dịch vụ công được lấy từ ngân sách nhà nước nên cần phải đảm bảo tính hiệu quả trong việc cung cấp dịch vụ. Phân loại dịch vụ công Phân loại dịch vụ công có ý nghĩa quan trọng để xây dựng cơ chế quản lý phù hợp với từng loại dịch vụ công. Căn cứ vào các tiêu chí được sử dụng, dịch vụ công chia thành nhiều loại khác nhau [2, 16, 31]: a. Phân loại theo các hình thức dịch vụ cụ thể: - Dịch vụ cung cấp điện, nước sinh hoạt; - Dịch vụ xử lý và thoát nước thải, nước mưa; - Dịch vụ thu gom và xử lý rác thải; - Dịch vụ vận tải công cộng; - Dich vu chăm sóc sức khỏe; 12 - Dịch vụ giáo dục; - Dịch vụ văn hóa - thông tin.
Phân loại dịch vụ công theo tiêu chí chủ thể cung cấp: Căn cứ vào chủ thể cung ứng dịch vụ công, dịch vụ công được chia thành ba loại: - Dịch vụ công do nhà nước cung ứng: Đây là những loại dịch vụ gắn liền với việc thực hiện thẩm quyền hành chính - pháp lý của nhà nước (dịch vụ hành chính công) và những loại dịch vụ mà khu vực tư không thể cung ứng, không muốn cung ứng hoặc cung ứng nhưng không hiệu quả. - Dịch vụ công do nhà nước và tư nhân phối hợp với nhau để cung ứng: Đây là những dịch vụ mà nhà nước hay tư nhân phối hợp với nhau để cung ứng dưới nhiều hình thức khác nhau trong khi nhà nước vẫn giữ quyền can thiệp, điều tiết để duy trì định hướng trong việc cung ứng dịch vụ. Trong tr- ường hợp này, sự hỗ trợ của nhà nước về cơ chế và tài chính là cần thiết để bảo đảm các dịch vụ được cung ứng đầy đủ, đảm bảo chất lượng. - Dịch vị công do tư nhân cung ứng dưới sự kiểm soát của nhà nước: Nhà nước can thiệp rất ít hoặc hầu như không can thiệp vào quá trình cung ứng các dịch vụ này mà chỉ thực hiện điều tiết vĩ mô thông qua hệ thống pháp luật và các cơ chế, chính sách cụ thể.
Phân loại theo sự chi trả của người được hưởng dịch vụ Căn cứ theo sự chi trả của người được hưởng dịch vụ, dịch vụ công chia làm 3 loại: - Dịch vụ công người dân không phải trả phí: dịch vụ hải đăng, cứu hỏa, điện chiếu sáng trên đường phố, vệ sinh đường phố. - Dịch vụ công người dân phải trả một phần phí: là những dịch vụ được cung cấp chung cho mọi người, nhà nước thu một phần tiền của người sử dụng, còn phần khác được bù đắp gián tiếp thông qua ngân sách nhà nước (giáo dục, y tế công). 13 - Dịch vụ công người dân phải trả tiền toàn bộ: như điện, nước, ga, vận tải công cộng,.