Tổng quan nghiên cứu

Dự án đường ven sông kết nối từ cao tốc Hạ Long – Hải Phòng đến thị xã Đông Triều là công trình giao thông trọng điểm với tổng mức đầu tư hơn 6.300 tỷ đồng, sở hữu chiều dài toàn tuyến 40,93 km đi qua thị xã Quảng Yên, thành phố Uông Bí và thị xã Đông Triều. Trong quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế vùng duyên hải Bắc Bộ, dự án giữ vai trò hành lang đối ngoại chiến lược, mở rộng không gian phát triển đô thị về phía Nam và kết nối chặt chẽ tam giác động lực Hà Nội – Hải Phòng – Quảng Ninh. Đoạn tuyến đi qua địa phận thành phố Uông Bí có chiều dài 13,67 km, trải dài trên địa bàn 5 phường gồm Trưng Vương, Quang Trung, Yên Thanh, Phương Đông và Phương Nam. Quy mô thực hiện dự án tại thành phố đòi hỏi thu hồi 145,5 ha đất các loại và tác động trực tiếp đến quyền lợi của 475 hộ gia đình.

Trong bối cảnh Uông Bí là đô thị loại II với tốc độ chuyển dịch công nghiệp và dịch vụ nhanh chóng, công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đóng vai trò sống còn đối với tiến độ giải ngân vốn đầu tư công và an ninh trật tự xã hội. Tuy nhiên, việc thu hồi diện tích đất đai quy mô lớn đối mặt với áp lực gay gắt từ tình trạng khiếu nại đất đai vốn chiếm phần lớn các vụ việc tranh chấp hành chính tại địa phương. Mục tiêu nghiên cứu cốt lõi của đề tài là phân tích thực trạng thực hiện chính sách thu hồi đất, đánh giá chi tiết kết quả bồi thường và hỗ trợ tái định cư đoạn qua thành phố Uông Bí. Từ việc nhận diện các xung đột lợi ích, luận văn hướng tới thiết lập hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả giải phóng mặt bằng, giảm thiểu khiếu kiện kéo dài và hỗ trợ tái lập sinh kế bền vững cho người dân. Về mặt ý nghĩa thực tiễn, kết quả nghiên cứu cung cấp cơ sở khoa học để chính quyền địa phương phấn đấu đạt mục tiêu bàn giao 100% mặt bằng sạch đúng tiến độ và rút ngắn tối thiểu 30% thời gian xử lý thủ tục hành chính liên quan đến đất đai.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên ba trụ cột lý thuyết nền tảng trong quản lý tài nguyên và chính sách công. Thứ nhất là lý thuyết quyền tài sản và địa tô kinh tế, giải thích cơ chế phân chia giá trị thặng dư địa tô khi đất nông nghiệp được chuyển đổi mục đích sử dụng sang đất công trình hạ tầng kỹ thuật. Thứ hai là lý thuyết quản trị công hiện đại, nhấn mạnh các nguyên tắc công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của cộng đồng trong quá trình ra quyết định hành chính. Thứ ba là khung chính sách an toàn xã hội và tái định cư không tự nguyện theo tiêu chuẩn quốc tế của Ngân hàng Thế giới (chính sách OP 4.12) và Ngân hàng Phát triển Châu Á (chính sách IR). Các chuẩn mực quốc tế này yêu cầu mức sống của người bị thu hồi đất phải được phục hồi tối thiểu bằng hoặc tốt hơn trước khi thực hiện dự án, bao gồm quy định hỗ trợ phục hồi sinh kế ít nhất bằng 60% chi phí thay thế đối với các trường hợp canh tác chưa có đầy đủ giấy chứng nhận hợp pháp.

Các khái niệm chuyên ngành cốt lõi được định vị chuẩn xác theo Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản dưới luật. Thu hồi đất được xác định là biện pháp chấm dứt quyền sử dụng đất thông qua quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm phục vụ phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Bồi thường khi thu hồi đất bao gồm bồi thường về đất theo nguyên tắc giao đất có cùng mục đích hoặc bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất cụ thể, kết hợp bồi thường toàn bộ tài sản gắn liền với đất theo giá xây dựng mới không tính khấu hao. Bên cạnh đó, chính sách hỗ trợ bao gồm trợ cấp ổn định đời sống, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tìm kiếm việc làm với mức tiền tối đa không vượt quá 5 lần giá đất nông nghiệp cùng loại. Tái định cư được tiếp cận toàn diện như một tiến trình di chuyển chỗ ở gắn liền với tái lập hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và khôi phục nguồn thu nhập ổn định. Kinh nghiệm quốc tế từ Hàn Quốc với hệ thống định giá đất chuẩn tại 470.000 vị trí trên tổng số hơn 27 triệu thửa đất và mô hình phát triển nhà ở tái định cư tập trung của Cục Phát triển Nhà Singapore cũng được đối sánh để làm sáng tỏ các luận điểm lý thuyết.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp đồng bộ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp để đảm bảo tính khách quan và khoa học. Dữ liệu thứ cấp được thu thập trong giai đoạn 5 năm từ năm 2018 đến năm 2022, trích xuất từ 78 dự án giải phóng mặt bằng trên địa bàn thành phố Uông Bí, các báo cáo kinh tế xã hội thường niên, hệ thống hồ sơ trích đo địa chính và phương án bồi thường chi tiết đã được phê duyệt. Dữ liệu sơ cấp được điều tra thực địa trong năm 2023 thông qua bảng hỏi cấu trúc và phỏng vấn sâu.

Cỡ mẫu khảo sát thực địa được xác định là 120 hộ gia đình có đất bị thu hồi trực tiếp tại 5 phường thuộc phạm vi dự án và 25 cán bộ chuyên trách công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng thuộc Trung tâm Phát triển quỹ đất, Phòng Tài nguyên và Môi trường cùng Ủy ban nhân dân cấp phường. Phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên được áp dụng để phân bổ cỡ mẫu tương ứng theo tỷ lệ thu hồi đất tại từng địa bàn, đảm bảo sự đại diện của các nhóm hộ bị thu hồi đất ở, đất trồng cây lâu năm, đất lúa và đất nuôi trồng thủy sản. Phương pháp phân tích dữ liệu kết hợp thống kê mô tả, phân tích so sánh đối chiếu và phân tích định tính chuyên sâu. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này xuất phát từ yêu cầu phải lượng hóa chính xác tỷ lệ đồng thuận, đo lường khoảng cách sai lệch giữa giá đất bồi thường với giá thị trường thực tế, đồng thời phân tích sâu sắc các yếu tố tâm lý xã hội và biến động nguồn thu nhập của các hộ dân trước và sau khi bàn giao mặt bằng.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích dữ liệu thực tế tại dự án đường ven sông đoạn qua thành phố Uông Bí mang lại 4 phát hiện căn bản:

Thứ nhất, tiến độ giải phóng mặt bằng đạt tỷ lệ đồng thuận rất cao ở giai đoạn đầu nhưng bộc lộ sự phân hóa rõ rệt theo vị trí địa lý. Trên toàn tuyến 13,67 km, địa phương đã vận động thành công phần lớn các hộ gia đình hợp tác kiểm đếm. Tiêu biểu tại phường Trưng Vương, 100% hộ dân nằm trong diện ảnh hưởng (9 trên tổng số 9 hộ) đã ký biên bản đồng thuận, nhận đầy đủ tiền đền bù và bàn giao mặt bằng thi công. Tại phường Yên Thanh và Quang Trung, công tác giải phóng mặt bằng cho dự án cũng hoàn thành 100%. Ngược lại, tại phường Phương Đông, tỷ lệ bàn giao mặt bằng tuyến chính chỉ đạt 75% khi mới có 6 trên 8 hộ nhận tiền, 2 hộ còn lại kiên quyết từ chối do không nhất trí với phương án xác định đơn giá bồi thường đất vườn liền kề.

Thứ hai, cơ cấu kinh phí giải phóng mặt bằng thể hiện sự tập trung cao vào giá trị bồi thường đất đai và tài sản công trình. Trong tổng cơ cấu ngân sách bồi thường và hỗ trợ của dự án, chi phí bồi thường về đất chiếm tỷ trọng áp đảo với 65,4%, bồi thường công trình xây dựng, vật kiến trúc và cây cối hoa màu chiếm 21,8%. Đáng lưu ý, các khoản chi hỗ trợ an sinh gồm ổn định đời sống, đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp và tìm kiếm việc làm chỉ chiếm khiêm tốn 12,8% tổng kinh phí.

Thứ ba, sự chênh lệch lớn giữa đơn giá bồi thường nhà nước ban hành và giá giao dịch tự do trên thị trường là nguồn cơn chính dẫn đến bất đồng. Khảo sát xã hội học cho thấy chỉ có 38,5% số hộ dân được phỏng vấn cảm thấy hài lòng với đơn giá bồi thường đất ở. Khoảng cách chênh lệch giữa giá đất quy định và giá thị trường tại các khu vực tiếp giáp trục đường giao thông chính dao động từ 25% đến 40%. Về việc sử dụng dòng tiền bồi thường, có đến 72% hộ gia đình dùng kinh phí nhận được để xây dựng lại nhà cửa kiên cố hoặc gửi tiết kiệm ngân hàng, trong khi chỉ có 14% số hộ chủ động đầu tư vào sản xuất kinh doanh hoặc học nghề chuyển đổi sinh kế.

Thứ tư, công tác chuẩn bị hạ tầng tái định cư chưa đạt yêu cầu đồng bộ, dẫn đến độ trễ trong việc bàn giao đất ở mới. Tại dự án khu tái định cư phục vụ đường ven sông ở phường Phương Đông quy mô 13 hộ dân, mới có 10 hộ hoàn tất thủ tục nhận đất và bàn giao mặt bằng cũ (đạt tỷ lệ 76,9%). Khoảng 23,1% số hộ còn lại chưa thể an cư do vướng mắc liên quan đến thủ tục cấp mới giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và tình trạng chậm hoàn thiện đấu nối hệ thống cấp thoát nước sinh hoạt tại thực địa.

Thảo luận kết quả

Thực tế triển khai tại 5 phường của thành phố Uông Bí chứng minh rằng mô hình phân cấp, tách công tác giải phóng mặt bằng thành tiểu dự án độc lập do địa phương làm chủ đầu tư đã kích hoạt tối đa sự vào cuộc của cả hệ thống chính trị. Sự chỉ đạo trực tiếp từ Ban chỉ đạo do lãnh đạo Thành ủy và Ủy ban nhân dân thành phố điều hành giúp giải quyết nhanh các vướng mắc hồ sơ địa chính của 475 hộ dân. Tuy nhiên, việc phát sinh khiếu kiện tại phường Phương Đông và Phương Nam bắt nguồn từ hạn chế lịch sử trong công tác quản lý đất đai. Việc xác minh nguồn gốc đất khai hoang, đất nông nghiệp xen kẹt qua nhiều thời kỳ gặp rất nhiều khó khăn do hồ sơ địa chính cơ sở thiếu cập nhật biến động.

Dữ liệu nghiên cứu phản ánh mối tương quan chặt chẽ giữa tính chất pháp lý của đất đai và mức độ đồng thuận của cộng đồng. Khi trình bày số liệu nghiên cứu, việc trực quan hóa thông qua biểu đồ tròn phân tích cơ cấu kinh phí bồi thường kết hợp với bảng số liệu so sánh đa trục giữa đơn giá nhà nước và giá chuyển nhượng thực tế sẽ làm nổi bật rõ sự bất cân xứng về quyền lợi kinh tế. Phát hiện này hoàn toàn trùng khớp với các nghiên cứu thực nghiệm tại Uông Bí của tác giả Nguyễn Thị Sáu khi đánh giá dự án tuyến than Khe Ngát, cũng như nghiên cứu của Nguyen Tran Tuan và Gabor Hegedus tại Đà Nẵng. Nguyên nhân sâu xa là các khoản hỗ trợ tiền mặt bằng 5 lần giá đất nông nghiệp tuy mang lại giá trị tài chính trước mắt nhưng không giải quyết được bài toán sinh kế dài hạn cho lao động nông nghiệp trên 45 tuổi vốn rất khó tái tuyển dụng vào các khu công nghiệp.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực chứng, luận văn xây dựng 4 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm tháo gỡ dứt điểm các vướng mắc trong công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư:

Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế xác định giá đất cụ thể theo nguyên tắc thị trường. Ủy ban nhân dân thành phố Uông Bí cần chủ động phối hợp với Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ninh thuê các đơn vị tư vấn thẩm định giá độc lập khảo sát sát thực tế ngay từ bước ban hành thông báo thu hồi đất. Mục tiêu là thu hẹp khoảng cách chênh lệch giữa giá đất bồi thường và giá thị trường xuống dưới 10%, phấn đấu nâng tỷ lệ đồng thuận nhận tiền ngay trong đợt đầu lên trên 85%. Thời gian hoàn thiện quy trình định giá cụ thể cần được thực hiện từ quý I năm 2024.

Thứ hai, đẩy nhanh tiến độ đầu tư xây dựng các khu tái định cư theo nguyên tắc hoàn thành hạ tầng kỹ thuật trước khi thu hồi đất. Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng thành phố và Trung tâm Phát triển quỹ đất Uông Bí phải đóng vai trò chủ trì, đảm bảo 100% các khu tái định cư tại phường Phương Đông và các phường lân cận được nghiệm thu hoàn chỉnh về điện, nước, đường giao thông và cây xanh trước thời điểm di dời dân cư tối thiểu 90 ngày. Thời gian triển khai tập trung hoàn thành trong giai đoạn 2024 – 2025.

Thứ ba, tái cấu trúc chính sách hỗ trợ phục hồi sinh kế gắn liền với nhu cầu thực tế của người lao động. Phòng Lao động – Thương binh và Xã hội thành phố Uông Bí cần phối hợp với các doanh nghiệp, cụm công nghiệp Phương Nam và các cơ sở đào tạo nghề xây dựng các gói học nghề miễn phí có địa chỉ tuyển dụng cụ thể. Mục tiêu đề ra là đạt trên 70% số lao động trong độ tuổi bị thu hồi đất nông nghiệp được đào tạo nghề phù hợp hoặc hỗ trợ vay vốn ưu đãi để phát triển mô hình kinh tế dịch vụ trong vòng 12 tháng kể từ khi nhận tiền bồi thường.

Thứ tư, số hóa toàn diện cơ sở dữ liệu đất đai và công khai minh bạch quy trình bồi thường. Ủy ban nhân dân 5 phường dọc tuyến đường ven sông cần phối hợp cùng Phòng Tài nguyên và Môi trường hoàn thành việc đo đạc, số hóa biến động hồ sơ địa chính của 100% các thửa đất. Thời gian xử lý đơn thư kiến nghị về nguồn gốc đất phải được cắt giảm ít nhất 40%, bảo đảm trả lời dứt điểm các thắc mắc của công dân trong thời hạn không quá 15 ngày làm việc, ngăn chặn nguy cơ phát sinh khiếu kiện đông người.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn mang lại giá trị học thuật và ứng dụng thực tiễn cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo và chuyên viên phụ trách công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng tại các cơ quan quản lý nhà nước cấp huyện, thị xã, thành phố. Luận văn cung cấp cẩm nang thực hành chi tiết về quy trình 14 bước giải phóng mặt bằng, phương pháp rà soát nguồn gốc đất phức tạp và kỹ năng đối thoại dân vận. Trường hợp áp dụng điển hình là việc xây dựng phương án bồi thường cho các dự án giao thông, đô thị tiếp theo trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.

Thứ hai, các học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên thuộc chuyên ngành Quản lý đất đai, Quản lý tài nguyên và Môi trường, Kinh tế phát triển và Chính sách công. Tài liệu cung cấp hệ thống dữ liệu thực chứng phong phú về 78 dự án giải phóng mặt bằng tại một đô thị phát triển năng động, cùng khung phân tích chính sách an toàn xã hội tiệm cận chuẩn mực quốc tế. Trường hợp áp dụng là nguồn tham khảo phương pháp luận và dữ liệu so sánh cho các công trình nghiên cứu khoa học chuyên sâu.

Thứ ba, các ban quản lý dự án giao thông, xây dựng dân dụng và các chủ đầu tư hạ tầng khu công nghiệp. Nghiên cứu giúp các chủ đầu tư nhận diện sớm các điểm nghẽn làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng quy mô lớn hơn 100 ha. Trường hợp áp dụng là việc lập kế hoạch tiến độ, dự trù ngân sách bồi thường dự phòng và chủ động phối hợp với địa phương xây dựng hạ tầng tái định cư đồng bộ ngay từ giai đoạn chuẩn bị dự án.

Thứ tư, các chuyên gia định giá bất động sản, tổ chức tư vấn xã hội học và các nhà hoạch định chính sách an sinh. Luận văn phân tích rõ khoảng cách giữa chính sách hiện hành và thực tế đời sống của hơn 400 hộ dân mất đất sản xuất. Trường hợp áp dụng là việc tham mưu xây dựng các chỉ số định giá đất tiệm cận thị trường và thiết kế các chương trình chuyển đổi việc làm bền vững cho người dân vùng ven đô.

Câu hỏi thường gặp

Quy mô thu hồi đất và phạm vi ảnh hưởng của Dự án đường ven sông đoạn qua thành phố Uông Bí được ghi nhận như thế nào? Đoạn tuyến chạy qua Uông Bí có chiều dài 13,67 km đi qua 5 phường gồm Trưng Vương, Quang Trung, Yên Thanh, Phương Đông và Phương Nam. Tổng diện tích đất thu hồi phục vụ dự án là 145,5 ha, tác động trực tiếp đến quyền lợi sử dụng đất của 475 hộ gia đình, nằm trong tổng thể hơn 400 ha đất thu hồi và gần 3.000 hộ dân bị ảnh hưởng trên toàn tuyến liên huyện dài 40,93 km.

Tại sao công tác bồi thường đất nông nghiệp tại dự án thường phát sinh đơn thư kiến nghị từ phía người dân? Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ việc đơn giá bồi thường đất nông nghiệp thấp hơn đáng kể so với kỳ vọng và sự biến động giá đất thực tế tại địa phương. Dù chính sách đã hỗ trợ tối đa 5 lần giá đất nông nghiệp, nhưng việc 72% hộ dân sau thu hồi đất sử dụng tiền vào chi tiêu sinh hoạt mà không tạo lập được nghề nghiệp mới đã gây tâm lý bất an lâu dài về thu nhập.

Tỷ lệ đồng thuận nhận tiền bồi thường và bàn giao mặt bằng tại phường Trưng Vương đạt kết quả ra sao? Phường Trưng Vương là địa bàn tiêu biểu đạt hiệu quả tuyệt đối với tỷ lệ đồng thuận 100%. Trung tâm Phát triển quỹ đất thành phố đã phối hợp cùng chính quyền địa phương chi trả đầy đủ kinh phí bồi thường và nhận bàn giao mặt bằng sạch từ toàn bộ 9 trên tổng số 9 hộ gia đình trong diện giải tỏa, không để phát sinh tình trạng chậm trễ thi công.

Các hình thức bố trí tái định cư chủ yếu được áp dụng cho các hộ dân phải di chuyển chỗ ở tại dự án là gì? Căn cứ Điều 85 Luật Đất đai năm 2013 và phương án được duyệt, các hộ dân đủ điều kiện được bố trí tái định cư thông qua ba hình thức: giao đất ở mới tại các khu tái định cư tập trung được đầu tư hạ tầng đồng bộ, bồi thường bằng nhà ở xây sẵn, hoặc bồi thường bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở mới với các khoản hỗ trợ di chuyển theo quy định.

Những kinh nghiệm quốc tế nào từ Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á được luận văn đề xuất vận dụng? Nghiên cứu kiến nghị vận dụng nguyên tắc chi phí thay thế đầy đủ không tính khấu hao vật liệu, quy định mức hỗ trợ phục hồi sinh kế tối thiểu 60% cho người sử dụng đất chưa có giấy chứng nhận trước ngày khóa sổ kiểm kê, đồng thời thực hiện tham vấn cộng đồng độc lập xuyên suốt từ khâu lập quy hoạch đến khi người dân ổn định cuộc sống tại nơi ở mới.

Kết luận

Luận văn thạc sĩ của tác giả Phạm Hải Long đã hoàn thành xuất sắc mục tiêu đánh giá toàn diện công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại dự án đường ven sông đoạn qua thành phố Uông Bí, đóng góp 5 giá trị cốt lõi:

  • Cung cấp bức tranh thực chứng toàn diện về kết quả giải phóng mặt bằng 145,5 ha đất liên quan đến 475 hộ dân trên chiều dài 13,67 km, chỉ rõ tỷ lệ đồng thuận cao tại các phường Trưng Vương, Yên Thanh, Quang Trung và các điểm nghẽn tại phường Phương Đông.
  • Lượng hóa chính xác cơ cấu chi trả bồi thường với 65,4% kinh phí dành cho đất, 21,8% cho tài sản trên đất và chỉ ra sự thiếu hụt của các khoản hỗ trợ an sinh khi chỉ chiếm 12,8% tổng nguồn lực.
  • Làm sáng tỏ mâu thuẫn giữa khung giá đất nhà nước và thị trường thực tế khi chỉ có 38,5% người dân hài lòng, đồng thời chỉ ra thực trạng 72% hộ gia đình chưa chuyển hóa được nguồn tiền đền bù thành tư liệu sản xuất bền vững.
  • Đóng góp hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ từ hoàn thiện cơ chế thẩm định giá độc lập, xây dựng hạ tầng tái định cư đi trước một bước, đào tạo nghề thực chất đến số hóa dữ liệu hồ sơ địa chính.
  • Định hình lộ trình hành động cụ thể cho giai đoạn 2024 – 2025 nhằm giúp thành phố Uông Bí hoàn thiện công tác quản lý đất đai và bảo đảm tiến độ thi công toàn tuyến công trình huyết mạch trị giá hơn 6.300 tỷ đồng.

Công trình là tài liệu khoa học có giá trị ứng dụng cao, kêu gọi các nhà quản lý, các nhà nghiên cứu và cơ quan thực thi chính sách tại tỉnh Quảng Ninh cùng các địa phương trên cả nước tích cực tham khảo, áp dụng nhằm hướng tới mục tiêu phát triển hạ tầng giao thông hiện đại song hành cùng an sinh xã hội vững chắc.