Tổng quan nghiên cứu

Việt Nam được cộng đồng quốc tế công nhận là một trong 16 quốc gia sở hữu mức độ đa dạng sinh học cao nhất thế giới, với hơn 13.200 loài thực vật và khoảng 10.000 loài động vật đã được thống kê. Tuy nhiên, áp lực từ tăng trưởng kinh tế và sức ép dân số đã đẩy khoảng 882 loài sinh vật vào tình trạng bị đe dọa tuyệt chủng theo Sách đỏ Việt Nam. Nhằm bảo vệ nguồn vốn tự nhiên vô giá này, Việt Nam đã phê chuẩn Công ước Đa dạng sinh học (CBD) từ năm 1993 và ban hành Luật Đa dạng sinh học năm 2008 – đạo luật nền tảng định hình khung pháp lý chuyên ngành.

Mặc dù vậy, sau một thập kỷ triển khai, hệ thống pháp luật thực định đã bộc lộ nhiều điểm nghẽn, từ sự thiếu đồng bộ giữa các đạo luật chuyên ngành đến cơ chế quản lý phân tán. Đề tài tập trung nghiên cứu toàn diện khung pháp luật về bảo tồn đa dạng sinh học tại Việt Nam trong giai đoạn từ năm 2008 đến năm 2018. Mục tiêu chính là làm rõ các cơ sở lý luận, khảo sát thực tiễn áp dụng các quy định về bảo tồn hệ sinh thái, bảo tồn loài, quản lý nguồn gen và xử lý vi phạm. Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện qua việc đề xuất hệ thống giải pháp lập pháp nhằm giảm thiểu hơn 30% tình trạng chồng chéo thẩm quyền quản lý giữa các bộ ngành, nâng cao hiệu lực thi thi công ước quốc tế và thúc đẩy mục tiêu phát triển bền vững quốc gia.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu xây dựng trên nền tảng lý thuyết sinh thái học pháp lý hiện đại, tích hợp các khái niệm chuẩn mực quốc tế từ định nghĩa đa dạng sinh học của Norse và McManus năm 1980 đến định nghĩa của Quỹ Quốc tế Bảo vệ Thiên nhiên (WWF) năm 1989 và Điều 2 Công ước CBD năm 1992. Theo đó, đa dạng sinh học được tiếp cận đồng thời ở 3 cấp độ:

  1. Đa dạng di truyền (đa dạng gen): Tổng số thông tin di truyền chứa trong các cá thể sinh vật.
  2. Đa dạng loài: Sự phong phú của các loài sinh vật khác nhau trong tự nhiên.
  3. Đa dạng hệ sinh thái: Sự khác biệt giữa các quần xã sinh vật và môi trường sống của chúng.

Khung pháp lý được phân tích qua hai phương thức bảo tồn trụ cột: bảo tồn tại chỗ (In-situ) tại các khu bảo tồn, vườn quốc gia và bảo tồn chuyển chỗ (Ex-situ) tại các vườn thực vật, trung tâm cứu hộ hoặc ngân hàng gen. Đồng thời, nghiên cứu vận dụng quy trình Đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật (Regulatory Impact Assessment - RIA) gồm 6 bước chuẩn hóa để phân tích tính khả thi và chi phí tuân thủ của các quy định pháp luật.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu thu thập và phân tích hệ thống dữ liệu sơ cấp lẫn thứ cấp từ 68 văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm 5 đạo luật chuyên ngành (Luật Đa dạng sinh học 2008, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004, Luật Thủy sản 2003, Luật Lâm nghiệp 2017, Bộ luật Hình sự 2015), 18 nghị định hướng dẫn và các điều ước quốc tế như CITES, CBD. Cỡ mẫu nghiên cứu thực tiễn bao gồm toàn bộ 53 vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc gia thuộc 8 vùng địa lý và hồ sơ quản lý tại các vườn quốc gia trọng điểm.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng nhằm tập trung vào các mắt xích pháp lý có tần suất tranh chấp và chồng chéo cao nhất trong giai đoạn 2008-2018. Tác giả kết hợp phương pháp duy vật biện chứng, phân tích hệ thống để mổ xẻ cấu trúc quy phạm, phương pháp so sánh luật học để đối chiếu với kinh nghiệm lập pháp của Úc và Costa Rica, cùng phương pháp thống kê xã hội học pháp luật. Việc lựa chọn tổ hợp phương pháp này đảm bảo các đánh giá không mang tính chủ quan mà phản ánh chính xác tác động thực tế của quy phạm pháp luật lên các chủ thể chịu sự điều chỉnh.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, nghiên cứu chỉ ra sự chồng chéo chức năng nghiêm trọng giữa các cơ quan quản lý nhà nước. Luật Đa dạng sinh học 2008 giao Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan đầu mối thống nhất, nhưng các luật chuyên ngành khác lại giao quyền quản lý rừng đặc dụng và khu bảo tồn biển cho Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Thực tế này dẫn đến việc 100% các vườn quốc gia chịu sự điều chỉnh song trùng, gây lãng phí khoảng 20% đến 25% nguồn lực hành chính tại các địa phương.

Thứ hai, khung pháp lý về quản lý nguồn gen và chia sẻ lợi ích (ABS) theo Nghị định 65/2010/NĐ-CP và Nghị định 59/2017/NĐ-CP đã xác lập chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên di truyền theo Điều 53 Hiến pháp 2013. Tuy nhiên, cơ chế thương mại hóa nguồn gen vẫn còn lúng túng, khiến tỷ lệ chia sẻ lợi ích tài chính quay trở lại hỗ trợ cộng đồng địa phương chỉ đạt dưới mức 15% so với tiềm năng khai thác thực tế.

Thứ ba, hệ thống chế tài xử phạt hành vi xâm hại đa dạng sinh học bị phân tán ở hơn 6 nghị định chuyên ngành khác nhau (như Nghị định 155/2016/NĐ-CP về bảo vệ môi trường, Nghị định 157/2013/NĐ-CP về lâm nghiệp, Nghị định 103/2013/NĐ-CP về thủy sản). Mức phạt tiền giữa các nghị định có sự chênh lệch từ 1,5 đến 3 lần cho cùng một hành vi khai thác trái phép loài nguy cấp, tạo ra kẽ hở lớn trong quá trình thực thi pháp luật.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện phản ánh thực trạng lập pháp thiếu tính tích hợp. Việc thiếu vắng một cơ quan đầu mối thực quyền khiến công tác thanh tra, kiểm tra bị phân khúc. Dữ liệu nghiên cứu cho thấy khi trình bày qua biểu đồ cơ cấu tổ chức, mức độ giao thoa nhiệm vụ giữa hai bộ chủ quản chiếm tới hơn 60% tổng số đầu việc liên quan đến bảo tồn thiên nhiên. Tương tự, bảng thống kê 53 vùng đất ngập nước trên 8 vùng sinh thái chỉ ra rằng có đến 45% khu vực chưa được cấp thẩm quyền xác lập ranh giới pháp lý rõ ràng do xung đột giữa quy hoạch đất đai và quy hoạch bảo tồn.

So sánh với mô hình Đạo luật Bảo vệ Môi trường và Bảo tồn Đa dạng sinh học năm 1999 của Úc và Luật Đa dạng sinh học năm 1998 của Costa Rica, Việt Nam chưa khai thác hiệu quả các công cụ kinh tế như thuế sinh thái, hạn ngạch ô nhiễm, hay ký quỹ phục hồi môi trường. Hoàn thiện pháp luật không thể chỉ dựa vào mệnh lệnh hành chính mà phải gắn liền với lợi ích sinh kế của cộng đồng bản địa – những người trực tiếp bảo vệ hơn 70% diện tích các khu bảo tồn.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Sửa đổi, hoàn thiện Luật Đa dạng sinh học 2008 theo hướng thống nhất đầu mối quản lý nhà nước về bảo tồn thiên nhiên về một cơ quan duy nhất; rà soát và bãi bỏ các điều khoản chồng chéo với Luật Lâm nghiệp 2017 và Luật Thủy sản 2017, đặt mục tiêu hoàn thành lộ trình sửa đổi trước năm 2022 nhằm giảm ít nhất 40% thủ tục hành chính liên bộ.
  2. Hoàn thiện cơ chế tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích theo Công ước CBD và Nghị định 59/2017/NĐ-CP; ban hành quy chế mẫu về hợp đồng chuyển giao nguồn gen, đảm bảo tối thiểu 30% doanh thu từ thương mại hóa sinh học được trích nộp cho Quỹ Bảo tồn thiên nhiên để tái đầu tư.
  3. Hợp nhất các quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo tồn loài, sinh cảnh và hệ sinh thái vào một nghị định thống nhất; tăng mức phạt tiền tối đa lên 2 tỷ đồng đối với tổ chức và bổ sung các biện pháp khắc phục hậu quả mang tính bắt buộc như phục hồi nguyên trạng hệ sinh thái.
  4. Đẩy mạnh việc áp dụng quy trình đánh giá tác động RIA trong 100% các dự án luật và văn bản dưới luật liên quan đến tài nguyên môi trường; đồng thời tổ chức đào tạo nâng cao năng lực pháp lý chuyên sâu cho khoảng 15.000 cán bộ kiểm lâm, thanh tra môi trường trên phạm vi cả nước trong giai đoạn 2020-2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Các cơ quan lập pháp và cơ quan hành chính nhà nước (Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội): Cung cấp luận cứ khoa học sắc bén và số liệu thực tiễn phục vụ trực tiếp cho quá trình soạn thảo, sửa đổi Luật Đa dạng sinh học.
  • Ban quản lý các Vườn quốc gia, Khu bảo tồn thiên nhiên và Khu Ramsar: Sử dụng như tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ để giải quyết các vướng mắc về thẩm quyền xử phạt, bảo vệ sinh cảnh và quản lý du lịch sinh thái.
  • Các cơ sở đào tạo, giảng viên và học viên cao học ngành Luật Môi trường, Luật Kinh tế, Sinh học bảo tồn: Tài liệu tham khảo toàn diện về phương pháp luận nghiên cứu pháp luật thực định và đánh giá tác động chính sách môi trường.
  • Doanh nghiệp công nghệ sinh học và các tổ chức phi chính phủ (NGOs): Nắm bắt hành lang pháp lý chuẩn xác về tiếp cận nguồn gen, công nhận quyền tác giả đối với giống cây trồng và tuân thủ an toàn sinh học đối với sinh vật biến đổi gen.

Câu hỏi thường gặp

Luật Đa dạng sinh học 2008 định nghĩa đa dạng sinh học như thế nào?
Theo Khoản 5 Điều 3 Luật Đa dạng sinh học 2008, đa dạng sinh học là sự phong phú về gen, loài sinh vật và hệ sinh thái trong tự nhiên. Định nghĩa này phản ánh sự tương thích hoàn toàn với chuẩn mực của Công ước Đa dạng sinh học quốc tế (CBD 1992).

Bảo tồn tại chỗ (In-situ) và bảo tồn chuyển chỗ (Ex-situ) khác nhau ở điểm nào?
Bảo tồn tại chỗ là việc bảo vệ loài và hệ sinh thái ngay trong sinh cảnh sống tự nhiên của chúng như tại các vườn quốc gia, khu dự trữ sinh quyển. Ngược lại, bảo tồn chuyển chỗ là việc di dời và nuôi trồng, lưu giữ nguồn gen sinh vật trong điều kiện nhân tạo bên ngoài môi trường tự nhiên như vườn bách thảo, vườn thú hoặc ngân hàng hạt giống.

Ai là đại diện chủ sở hữu đối với nguồn tài nguyên di truyền tại Việt Nam?
Căn cứ Điều 53 Hiến pháp 2013 và Điều 55 Luật Đa dạng sinh học 2008, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu thống nhất đối với toàn bộ nguồn gen trên lãnh thổ quốc gia. Quyền quản lý cụ thể được phân cấp cho Ban quản lý khu bảo tồn, cơ sở nghiên cứu, hộ gia đình hoặc Ủy ban nhân dân cấp xã tùy theo từng trường hợp được giao đất, giao rừng.

Phương pháp RIA mang lại lợi ích gì trong việc xây dựng chính sách môi trường?
Phương pháp đánh giá tác động quy định (RIA) giúp cơ quan soạn thảo nhận diện rõ ràng mục tiêu, phân tích các phương án thay thế, tính toán chi phí – lợi ích kinh tế cho doanh nghiệp và xã hội. Việc này hạn chế tối đa việc ban hành những điều luật thiếu khả thi, giảm thiểu nguy cơ mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật hiện hành.

Vì sao công tác xử phạt vi phạm về đa dạng sinh học tại Việt Nam trước đây còn kém hiệu quả?
Do các chế tài xử phạt bị phân tán ở nhiều nghị định thuộc các ngành lâm nghiệp, thủy sản, môi trường với mức phạt không đồng đều. Nhiều hành vi mới như vi phạm bản quyền tri thức truyền thống về nguồn gen hay buôn bán sinh vật biến đổi gen trái phép chưa được bổ sung kịp thời, dẫn đến tình trạng thiếu cơ sở pháp lý để xử lý dứt điểm.

Kết luận

  • Luận văn đã chuẩn hóa hệ thống lý luận về bảo tồn đa dạng sinh học ở cả 3 cấp độ (gen, loài, hệ sinh thái) gắn liền với phân tích cơ chế pháp lý.
  • Đánh giá trung thực, khách quan các thành tựu và điểm nghẽn của Luật Đa dạng sinh học 2008 sau 10 năm ban hành.
  • Tiếp thu có chọn lọc các bài học lập pháp quốc tế từ Úc và Costa Rica, đặc biệt là việc ứng dụng các công cụ kinh tế trong quản lý tài nguyên.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao nhằm hoàn thiện thể chế quản lý thống nhất và cơ chế chia sẻ lợi ích nguồn gen.
  • Xây dựng quy trình ứng dụng công cụ RIA để nâng cao chất lượng thẩm định và ban hành các chính sách pháp luật môi trường trong tương lai.

Lộ trình cải cách thể chế cần được tiến hành khẩn trương trong giai đoạn 2020-2025 nhằm hoàn thiện đồng bộ hệ sinh thái pháp lý xanh cho quốc gia. Các nhà nghiên cứu, nhà hoạch định chính sách và cán bộ thực thi pháp luật hãy chủ động khai thác các phát hiện từ công trình này để phục vụ trực tiếp cho việc đổi mới công tác quản lý tài nguyên thiên nhiên tại Việt Nam.