Tổng quan luận án

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Tài nguyên rừng giữ vai trò thiết yếu đối với môi trường sinh thái, đa dạng sinh học và sự phát triển kinh tế - xã hội. Tại Việt Nam, sau gần ba thập niên chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, diện tích và độ che phủ của rừng đã có sự gia tăng đáng kể: năm 1990 diện tích rừng là 9,0 triệu ha (độ che phủ 27%), năm 1999 tăng lên 11,0 triệu ha (độ che phủ 33,2%), năm 2005 đạt 37,0% và đến năm 2010 đạt 13,4 triệu ha (độ che phủ 39,5%). Tuy nhiên, chất lượng rừng tự nhiên tiếp tục suy giảm nghiêm trọng; diện tích rừng nguyên sinh chỉ còn khoảng 0,57 triệu ha (chiếm 8% tổng diện tích rừng, trong khi tỷ lệ này ở các quốc gia trong khu vực đạt 50%), phần lớn diện tích rừng tự nhiên còn lại là rừng nghèo có trữ lượng gỗ dưới 100 $\text{m}^3/\text{ha}$. Đồng thời, số lượng loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp gia tăng theo Sách Đỏ Việt Nam năm 2007 lên 882 loài (tăng 167 loài so với năm 1992).

Tác giả luận án xác định nguyên nhân chủ yếu của tình trạng trên bắt nguồn từ hệ thống pháp luật điều chỉnh lĩnh vực quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng (QL&BVTNR) còn thiếu đồng bộ, thiếu ổn định, chưa theo kịp chủ trương xã hội hóa nghề rừng và cơ chế thị trường. Trách nhiệm quản lý nhà nước giữa các bộ, ngành và chính quyền địa phương chưa được phân định rành mạch; các quyền tài sản đối với rừng chưa được minh định rõ ràng; cơ chế hưởng lợi chưa tạo động lực để người làm nghề rừng sống và làm giàu từ rừng. Trong bối cảnh Việt Nam đặt mục tiêu nâng độ che phủ rừng lên 43% (tương đương 16 triệu ha) vào năm 2020, việc nghiên cứu một cách hệ thống và toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện pháp luật về QL&BVTNR trở thành một đòi hỏi cấp bách.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu tổng quát của luận án là làm sáng tỏ cơ sở lý luận và đánh giá thực trạng pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay, từ đó đề xuất các định hướng và giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng như nâng cao hiệu quả thi hành.

Để đạt được mục đích này, luận án xác định 3 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và sự điều chỉnh của pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay; nêu bật các yêu cầu đặt ra, xây dựng hệ thống các nguyên tắc điều chỉnh của pháp luật QL&BVTNR; làm sáng tỏ vai trò của pháp luật và khái quát quá trình hình thành, phát triển của pháp luật QL&BVTNR ở Việt Nam qua các thời kỳ lịch sử.
  2. Nghiên cứu, phân tích và đánh giá toàn diện thực trạng các quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng; chỉ rõ những kết quả đạt được cùng các hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những khiếm khuyết đó.
  3. Xác định các định hướng và đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật về QL&BVTNR và nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật trên thực tế.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Các quy định pháp luật về QL&BVTNR trong Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (BV&PTR) năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Đồng thời, luận án nghiên cứu các quy định liên quan trong Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009), Luật Đất đai năm 2003 (sửa đổi, bổ sung năm 2009), Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Luật Đa dạng sinh học năm 2008, Luật Thuế tài nguyên năm 2009, Luật Thuế giá trị gia tăng năm 2008, Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007. Về phương diện quốc tế, đối tượng nghiên cứu bao gồm các công ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên (Công ước CITES, Công ước Ramsar 1971 sửa đổi 1982, Công ước Đa dạng sinh học CBD) cùng kinh nghiệm lập pháp của một số quốc gia (Phần Lan, Brazil, Trung Quốc, Nga).
  • Phạm vi nghiên cứu: Luận án tập trung vào hai nhóm quan hệ pháp luật chủ yếu:
    • Quy định về quản lý tài nguyên rừng: Quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng (bộ máy, quy hoạch, giao rừng, cho thuê rừng, phòng cháy chữa cháy rừng) và quản lý tài nguyên rừng của các chủ rừng (hộ gia đình, cá nhân, tổ chức sự nghiệp, tổ chức kinh tế trong và ngoài nước).
    • Quy định về bảo vệ tài nguyên rừng: Bảo vệ thực vật và động vật hoang dã; chính sách ưu đãi của Nhà nước đối với chủ thể bảo vệ rừng; quy định về vi phạm và xử lý vi phạm pháp luật xâm hại tài nguyên rừng.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu trước đây được tác giả tổng thuật

Tác giả đã hệ thống hóa và phân tích các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài theo hai nhóm:

1. Các công trình nghiên cứu trong nước:

  • Nhóm nghiên cứu chung về chính sách và kinh tế lâm nghiệp:
    • Tô Đình Mai và Phạm Quốc Tuấn (2002) với bài viết "Một số ý kiến về rừng làng/bản và các biện pháp quản lý" cùng Nguyễn Huy Dũng (2002) với bài viết "Quản lý bảo vệ rừng và môi trường trên cơ sở cộng đồng" đề xuất giao rừng cộng đồng gắn với tập quán, đời sống tâm linh nhưng chưa xác định rõ quyền và nghĩa vụ pháp lý của cộng đồng.
    • Bùi Minh Vũ (2006) trong bài viết "Mục tiêu, quan điểm phát triển mạnh trồng rừng, phủ xanh đất trống đồi núi trọc, hướng tới đóng cửa rừng tự nhiên, giai đoạn 1997 – 2010" đề xuất các giải pháp chính sách chung về vốn, đất đai, chế biến gỗ nhưng chưa đưa ra giải pháp pháp lý cụ thể.
    • Chu Tiến Quang (2005) qua đề tài "Thực trạng hiệu quả hoạt động của các nông lâm trường quốc doanh ở Việt Nam" khảo sát 70 lâm trường tại 15 tỉnh; Ngô Đình Thọ, Phạm Xuân Phương, Bùi Huy Nho, Nguyễn Hữu Tuynh (2006) nghiên cứu về quản lý lâm trường quốc doanh; tác giả Anh Thơ với bài báo "Thay máu cho nông lâm trường quốc doanh" chỉ ra các vướng mắc về phân loại rừng, giá trị rừng và cơ chế đất đai; Báo cáo của Ngân hàng Thế giới (11/2005) đánh giá việc thực hiện Nghị định số 200/2004/NĐ-CP về đổi mới lâm trường quốc doanh.
    • Nguyễn Bá Ngãi phân tích quan điểm xã hội hóa ngành lâm nghiệp; Nhóm tác giả Nguyễn Mạnh Hà, Vũ Văn Dũng, Nguyễn Văn Song, Hoàng Văn Thắng, Nguyễn Hữu Dũng, Phạm Ngọc Tuấn, Trần Thị Hoa và Đoàn Cảnh (2008) đánh giá tác động môi trường, kinh tế, xã hội của chính sách buôn bán động thực vật hoang dã ở Việt Nam.
  • Nhóm nghiên cứu trực tiếp về khía cạnh pháp lý:
    • Nguyễn Hải Âu (2001), Luận văn thạc sĩ "Pháp luật bảo vệ môi trường rừng ở Việt Nam, thực trạng và phương hướng hoàn thiện", tập trung vào khía cạnh môi trường rừng dựa trên Luật BV&PTR 1991, Luật Môi trường 1993, Luật Đất đai 1993 (các luật này đã hết hiệu lực).
    • Nguyễn Thanh Huyền (2004), Luận văn thạc sĩ "Một số vấn đề cơ bản về pháp luật bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay", nghiên cứu khái quát pháp luật bảo vệ rừng nhưng chưa cập nhật các biến động pháp lý sau năm 2004.
    • Hà Công Tuấn (2006), Luận án tiến sĩ "Quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng", tiếp cận pháp luật dưới góc độ công cụ quản lý nhà nước trong bảo vệ rừng mà chưa bao quát toàn diện hệ thống quy phạm QL&BVTNR.

2. Các công trình nghiên cứu nước ngoài:

  • Sofia R. Hirakuri (2000) với bài báo "How Finland made forest owners follow the law" và Luận án tiến sĩ luật học (2003) tại Đại học Washington "Can Law Save the Forests? Lesson from Finland and Brazil", so sánh sự tuân thủ pháp luật giữa Brazil và Phần Lan, chỉ ra việc phân định rõ quyền sở hữu tư nhân đối với rừng và hệ thống pháp luật không mâu thuẫn giúp Phần Lan quản lý rừng hiệu quả.
  • Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (2007) "Forest law and sustainable development – Addressing Contemporary Challenges Through Legal Reform" phân tích mối liên hệ giữa pháp luật lâm nghiệp với các ngành luật khác, vấn đề quyền tiếp cận đất đai, nhượng bộ và quản lý rừng tư nhân.
  • Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (2008) "Forests Sourcebook – Practical Guidance for Sustaining Forests in Development Cooperation" cung cấp khung thể chế và hướng dẫn chính sách phát triển rừng bền vững.

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn giải quyết

Tổng quan tài liệu cho thấy chưa có công trình khoa học pháp lý cấp tiến sĩ nào nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu và có hệ thống về pháp luật QL&BVTNR tại Việt Nam. Luận án giải quyết 4 nhóm khoảng trống cơ bản:

  1. Xây dựng hệ thống khái niệm, xác định đặc điểm, vai trò của tài nguyên rừng và vai trò của pháp luật đối với QL&BVTNR.
  2. Xác định bản chất pháp lý, nội dung điều chỉnh, phân định ranh giới giữa luật công và luật tư, các yêu cầu của kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế và xây dựng hệ thống nguyên tắc điều chỉnh của pháp luật QL&BVTNR.
  3. Rà soát, phân tích và đánh giá có hệ thống thực trạng các quy định pháp luật về quản lý nhà nước, quản lý của chủ rừng, bảo vệ động thực vật hoang dã, chính sách ưu đãi và chế tài xử lý vi phạm.
  4. Đề xuất hệ thống quan điểm, định hướng và giải pháp đồng bộ nhằm sửa đổi, bổ sung và ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời đổi mới cơ chế thực thi pháp luật QL&BVTNR ở Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý luận và khung phân tích

  • Cơ sở phương pháp luận: Luận án dựa trên phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; quán triệt các chủ trương, đường lối đổi mới tư duy chính trị - pháp lý của Đảng và Nhà nước Việt Nam về cải cách hành chính và cải cách tư pháp.
  • Khung lý thuyết phân tích:
    • Lý thuyết phân định Luật công và Luật tư: Luật công điều chỉnh các quan hệ mang tính quyền lực nhà nước, mệnh lệnh đơn phương nhằm bảo vệ lợi ích công cộng (quy hoạch, cấp phép, thanh tra, xử phạt). Luật tư điều chỉnh quan hệ bình đẳng, tự do ý chí và thỏa thuận nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể (chuyển nhượng, thế chấp, cho thuê quyền sử dụng rừng, chi trả dịch vụ môi trường rừng, cấp chứng chỉ rừng). Luận án phân tích sự đan xen giữa hai phương thức này để tìm ra cơ chế điều chỉnh cân bằng.
    • Lý thuyết phát triển bền vững: Kết hợp hài hòa giữa 3 trụ cột kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường theo Tuyên bố Rio 1992 và Hội nghị Johannesburg 2002.
    • Lý thuyết quyền tài sản đối với tài nguyên rừng: Xác lập cơ chế minh bạch về quyền tài sản (quyền sở hữu rừng trồng, quyền sử dụng rừng tự nhiên và đất rừng) nhằm thúc đẩy hành vi bảo vệ rừng bền vững.

Phương pháp nghiên cứu cụ thể

Luận án sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học pháp lý:

  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Sử dụng chủ yếu trong Chương 1 và Chương 2 để mổ xẻ nội hàm các khái niệm lý luận, phân tích các điều khoản của Luật BV&PTR năm 2004, các văn bản quy phạm pháp luật liên quan và tổng hợp thành các luận điểm khoa học.
  • Phương pháp thống kê: Thu thập và xử lý các số liệu thực tiễn về diện tích rừng, độ che phủ, hiện trạng suy thoái rừng, số liệu xử phạt vi phạm hành chính từ Cục Kiểm lâm (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) và các báo cáo khoa học.
  • Phương pháp so sánh luật học: So sánh quy định pháp luật Việt Nam với các chuẩn mực quốc tế (tiêu chuẩn của FAO, Nghị định thư Kyoto 1997, bộ tiêu chuẩn chứng chỉ rừng FSC, tiêu chuẩn phân hạng của IUCN) và pháp luật lâm nghiệp của một số quốc gia (Phần Lan, Brazil, Nga, Trung Quốc).
  • Phương pháp lịch sử: Khảo cứu sự hình thành và phát triển của các quy định pháp luật về quản lý, bảo vệ rừng qua các thời kỳ lịch sử của Việt Nam (thời kỳ phong kiến, thời kỳ thuộc Pháp, và từ sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến nay).
  • Phương pháp chuyên gia: Tổng hợp các ý kiến, bình luận khoa học của các chuyên gia lâm nghiệp và luật học để đánh giá thực trạng và luận chứng cho các kiến nghị hoàn thiện pháp luật.

Nguồn dữ liệu và tư liệu

  • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam từ năm 1945 đến thời điểm nghiên cứu (trọng tâm là Hiến pháp 1992, Luật BV&PTR 1991 và 2004, Luật Đất đai qua các thời kỳ, các Nghị định và Thông tư hướng dẫn).
  • Văn bản điều ước quốc tế: CITES, Ramsar, CBD, Nghị định thư Kyoto.
  • Số liệu thống kê chính thức của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Cục Kiểm lâm, Sách Đỏ Việt Nam (2007).
  • Báo cáo và tài liệu nghiên cứu của các tổ chức quốc tế: Ngân hàng Thế giới (World Bank), FAO, IUCN, WWF, CIFOR, ITTO, FSC.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1. Những vấn đề lý luận về pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

Chương này tập trung xây dựng cơ sở lý luận cho toàn bộ luận án qua 3 nội dung cơ bản:

1. Khái quát về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

  • Khái niệm rừng và tiêu chí xác định: Luận án đối chiếu định nghĩa rừng theo Luật BV&PTR năm 2004 (Điều 3 khoản 1) và Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT với các định nghĩa quốc tế.
Tiêu chí Pháp luật Việt Nam (Thông tư 34/2009/TT-BNNPTNT) Nghị định thư Kyoto (1997) FAO (Đánh giá tài nguyên rừng toàn cầu 2010)
Diện tích tối thiểu $\ge 0,5\text{ ha}$ (dải cây rộng $\ge 20\text{ m}$, $\ge 3$ hàng) $0,05 - 1,00\text{ ha}$ $> 0,5\text{ ha}$
Độ tàn che tán cây $\ge 0,1$ (10%) $10% - 30%$ $> 10%$
Chiều cao vút ngọn cây $\ge 5,0\text{ m}$ (cây tái sinh nhanh $\ge 3\text{m}$, chậm $\ge 1,5\text{m}$) $2 - 5\text{ m}$ (tiềm năng) $> 5\text{ m}$ (hoặc có thể đạt ngưỡng này)
Đồn điền cây độc canh Không công nhận đồn điền cao su, cây nông nghiệp Tùy thuộc tiêu chí quốc gia Tính cả đồn điền cao su, gỗ sồi đứng

Luận án chỉ ra điểm hạn chế trong định nghĩa của FAO khi tính cả đồn điền độc canh (như cao su), dẫn đến phản đối từ giới chuyên môn vì loại hình này làm suy giảm đa dạng sinh học và gây thoái hóa đất.

  • Phân loại rừng: Việt Nam phân chia thành 3 loại theo mục đích sử dụng:
    • Rừng phòng hộ: Gồm đầu nguồn, chắn sóng lấn biển, bảo vệ môi trường đô thị/khu công nghiệp; phân theo mức độ xung yếu (rất xung yếu, xung yếu, ít xung yếu).
    • Rừng đặc dụng: Gồm Vườn quốc gia, Khu bảo tồn thiên nhiên, Khu bảo vệ cảnh quan, Khu rừng nghiên cứu thực nghiệm khoa học. (So sánh với hệ thống phân hạng 7 loại của IUCN).
    • Rừng sản xuất: Sử dụng chủ yếu để sản xuất, kinh doanh gỗ và lâm sản ngoài gỗ. (So sánh với hệ thống 5 loại rừng của Trung Quốc).
  • Khái niệm tài nguyên rừng: Là tài nguyên thiên nhiên tái tạo, cấu thành từ 5 nhóm: (1) Tài nguyên gỗ; (2) Tài nguyên phi gỗ (lâm sản ngoài gỗ, dịch vụ cảnh quan, du lịch sinh thái); (3) Tài nguyên đa dạng sinh học (nguồn gen, thực vật, động vật); (4) Tài nguyên đất rừng; (5) Tài nguyên nước trong rừng.
  • Giá trị kinh tế và sinh thái của tài nguyên rừng: Rừng đóng góp vào đời sống của 1,6 tỷ người; thương mại lâm sản toàn cầu đạt 270 tỷ USD/năm; tạo việc làm cho khoảng 50 triệu người; chứa đựng ít nhất 80% đa dạng sinh học cạn. Xét trên quy mô toàn cầu, rừng lưu giữ 800 - 1.000 tỷ tấn carbon, mỗi năm hấp thụ 100 tỷ tấn $\text{CO}_2$ và giải phóng 80 tỷ tấn $\text{O}_2$, giá trị cố định carbon quy đổi đạt 14.350 tỷ USD. Số liệu nghiên cứu tại Trung Quốc ước tính giá trị phòng hộ của rừng: bảo vệ cố định đất đạt 11,5 tỷ Nhân dân tệ (1,4 tỷ USD); bảo vệ độ phì đất đạt 226,6 tỷ Nhân dân tệ (28 tỷ USD); phòng chống lũ lụt đạt 78,5 tỷ Nhân dân tệ (9,8 tỷ USD); gia tăng nguồn nước đạt 93,6 tỷ Nhân dân tệ (11,6 tỷ USD). Tại Canada, các khu bảo tồn đem lại 6,5 tỷ CAD/năm, tạo 159.000 việc làm, đóng góp 2,5 triệu CAD tiền thuế; tại Úc, 8 vườn quốc gia thu 2,0 tỷ AUD/năm; tại Costa Rica, du lịch sinh thái từ vườn quốc gia đem lại 330 triệu USD/năm.
  • Chế độ sở hữu đối với tài nguyên rừng: Theo Hiến pháp 1992 (Điều 17), tài nguyên rừng tại Việt Nam thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Mô hình này tương đồng với Nga và Trung Quốc (không tư nhân hóa tài nguyên rừng, song Nga cho phép tư nhân hóa khai thác chế biến). Ngược lại, Phần Lan áp dụng chế độ sở hữu tư nhân đối với phần lớn diện tích rừng và là quốc gia thực thi quản lý rừng bền vững hiệu quả nhất.

2. Những vấn đề lý luận của pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

  • Khái niệm và phương pháp điều chỉnh: Pháp luật QL&BVTNR là tổng thể các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý, bảo vệ, sử dụng và phát triển rừng. Phương pháp điều chỉnh là sự kết hợp giữa: Phương pháp mệnh lệnh (luật công: quy hoạch, giao/thu hồi rừng, xử phạt); Phương pháp thỏa thuận (luật tư: chuyển nhượng, cho thuê lại, thế chấp, góp vốn, chi trả dịch vụ môi trường rừng); Phương pháp hướng dẫn (kỹ thuật PCCCR, gây nuôi động vật).
  • Hệ thống 5 nguyên tắc điều chỉnh của pháp luật QL&BVTNR:
    1. Nguyên tắc phát triển bền vững tài nguyên rừng: Bảo đảm hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường sinh thái.
    2. Nguyên tắc xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước: Khắc phục tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa Kiểm lâm, Hải quan và UBND các cấp.
    3. Nguyên tắc kỹ thuật: Hoạt động quản lý, bảo vệ và phân loại rừng phải tuân thủ các quy chuẩn kỹ thuật lâm nghiệp và chuẩn mực quốc tế.
    4. Nguyên tắc bình đẳng giữa người chăm sóc rừng và người thụ hưởng các giá trị từ rừng: Thể chế hóa cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng (Nghị định 99/2010/NĐ-CP).
    5. Nguyên tắc pháp chế: Bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý và sự nghiêm minh trong thực thi pháp luật.
  • Vai trò của pháp luật: Xác lập cơ sở pháp lý cho quản lý nhà nước; xác định thẩm quyền của các cơ quan và quyền lợi/nghĩa vụ của chủ rừng; là công cụ thực hiện quản lý rừng bền vững và tạo hành lang pháp lý cho việc cấp chứng chỉ rừng (FSC, ITTO, CIFOR).
  • Yêu cầu của kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế: Đòi hỏi pháp luật phải đa dạng hóa các chủ thể quản lý rừng, thừa nhận quyền tài sản, chuyển dịch từ cơ chế mệnh lệnh hành chính sang cơ chế điều tiết bằng công cụ kinh tế, đồng thời nội luật hóa các cam kết quốc tế (CITES, CBD, Ramsar).

3. Quá trình phát triển của pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam

Luận án phân tích sự phát triển của hệ thống quy phạm pháp luật qua các giai đoạn: thời kỳ phong kiến, thời kỳ Pháp thuộc, giai đoạn từ 1945 đến 1991, giai đoạn từ Luật BV&PTR 1991 đến trước Luật BV&PTR 2004, và giai đoạn áp dụng Luật BV&PTR 2004 đến nay.

Chương 2. Thực trạng pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay

Chương 2 đi sâu phân tích hai nhóm chế định quy phạm thực định:

1. Các quy định pháp luật về quản lý tài nguyên rừng

  • Quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng:
    • Bộ máy quản lý: Phân tích thẩm quyền chung của Chính phủ, UBND các cấp và thẩm quyền chuyên môn của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường theo Luật BV&PTR 2004, Nghị định số 23/2006/NĐ-CP, Nghị định số 119/2006/NĐ-CP (về Kiểm lâm) và Quyết định số 07/2012/QĐ-TTg. Chỉ ra sự chồng chéo chức năng quản lý đất rừng giữa ngành nông nghiệp và ngành tài nguyên - môi trường.
    • Quy hoạch, kế hoạch BV&PTR: Đánh giá quy định về kỳ quy hoạch, thẩm quyền xét duyệt và thực trạng quy hoạch bị phá vỡ, thay đổi tùy tiện phục vụ các dự án phát triển kinh tế cục bộ.
    • Quản lý nhà nước về PCCCR: Đánh giá việc phân công trách nhiệm và phối hợp liên ngành trong phòng cháy chữa cháy rừng.
    • Giao rừng, cho thuê rừng: Phân tích quy định về thẩm quyền, đối tượng và thủ tục giao, cho thuê từng loại rừng; các vướng mắc trong việc cho thuê đất lâm nghiệp đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.
  • Quản lý của các chủ rừng đối với tài nguyên rừng:
    • Hộ gia đình, cá nhân: Đánh giá các quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng trồng, quyền chuyển nhượng, thế chấp và những rào cản hạn chế quyền hưởng dụng lâm sản.
    • Tổ chức sự nghiệp (Ban quản lý rừng đặc dụng, rừng phòng hộ): Cơ chế tài chính còn mang nặng tính bao cấp, thiếu quyền tự chủ trong liên doanh, liên kết phát triển dịch vụ môi trường rừng.
    • Tổ chức kinh tế, doanh nghiệp nhà nước (Lâm trường quốc doanh): Phân tích quá trình chuyển đổi mô hình công ty lâm nghiệp theo Nghị định số 200/2004/NĐ-CP, chỉ ra tình trạng liên kết trá hình, cho mượn đất và tranh chấp đất rừng kéo dài.
    • Chủ thể nước ngoài và người Việt Nam định cư ở nước ngoài: Phân tích phạm vi quyền được thuê rừng sản xuất là rừng trồng để đầu tư kinh doanh.

2. Các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng

  • Bảo vệ thực vật, động vật hoang dã: Phân tích các quy định về quản lý danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm; cấp phép xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh và cơ chế quản lý các cơ sở gây nuôi sinh sản, nuôi sinh trưởng động vật hoang dã.
  • Chính sách ưu đãi đối với chủ thể bảo vệ tài nguyên rừng: Đánh giá các quy định ưu đãi về thuế tài nguyên, thuế thu nhập cá nhân, hỗ trợ vốn tín dụng và việc triển khai chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng theo Nghị định 99/2010/NĐ-CP.
  • Pháp luật về xử lý vi phạm: Phân tích chế tài hành chính và chế tài hình sự (các tội danh hủy hoại rừng, vi phạm quy định về khai thác bảo vệ rừng trong Bộ luật Hình sự 1999 sửa đổi 2009); đánh giá thẩm quyền và hiệu lực xử phạt của lực lượng Kiểm lâm.

Chương 3. Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay

Dựa trên các phân tích lý luận và thực trạng, Chương 3 đề xuất 3 nhóm giải pháp trọng tâm:

1. Định hướng hoàn thiện pháp luật

  • Thể chế hóa đầy đủ các quan điểm, đường lối của Đảng về phát triển bền vững và xã hội hóa nghề rừng.
  • Giữ vững vai trò quản lý thống nhất của Nhà nước đối với tài nguyên rừng đi đôi với việc mở rộng quyền tự chủ cho các chủ rừng.
  • Kết hợp hài hòa giữa công cụ quản lý hành chính (luật công) và công cụ kinh tế, thị trường (luật tư).
  • Đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ giữa pháp luật bảo vệ rừng với pháp luật đất đai, dân sự, môi trường, đầu tư và phù hợp với các cam kết quốc tế.

2. Các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật cụ thể

  • Hoàn thiện pháp luật quản lý nhà nước: Sửa đổi Luật BV&PTR năm 2004 theo hướng phân định rành mạch thẩm quyền giữa cơ quan nông nghiệp và cơ quan tài nguyên môi trường; thắt chặt quy trình chuyển đổi mục đích sử dụng rừng sang các mục đích kinh tế khác.
  • Minh bạch hóa quyền tài sản: Quy định cụ thể, rõ ràng các quyền sở hữu đối với rừng trồng, quyền sử dụng rừng tự nhiên; xác định rừng và đất rừng là tài sản đầy đủ trong giao lưu dân sự, thương mại (được thế chấp, góp vốn, chuyển nhượng minh bạch).
  • Hoàn thiện chế định chủ rừng: Đổi mới căn bản cơ chế hoạt động của các công ty lâm nghiệp (tiền thân là lâm trường quốc doanh); mở rộng quyền tự chủ tài chính cho các Ban quản lý rừng đặc dụng, rừng phòng hộ; xác lập rõ địa vị pháp lý của cộng đồng dân cư thôn bản là chủ rừng thực thụ.
  • Hoàn thiện pháp luật bảo vệ động thực vật hoang dã: Thống nhất danh mục loài nguy cấp theo chuẩn IUCN và CITES; quy định chặt chẽ thủ tục cấp phép cơ sở gây nuôi và chế tài đối với hành vi buôn bán lâm sản trái phép.
  • Hoàn thiện chính sách ưu đãi và xử lý vi phạm: Mở rộng phạm vi đối tượng và nâng mức chi trả dịch vụ môi trường rừng; sửa đổi các khung hình phạt hành chính và tội danh hình sự liên quan đến phá rừng nhằm nâng cao tính răn đe.

3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật

  • Đổi mới tổ chức bộ máy quản lý lâm nghiệp và lực lượng Kiểm lâm theo hướng tinh gọn, hiện đại, tăng cường thẩm quyền xử lý vi phạm.
  • Đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch và xử lý nghiêm các vi phạm về chuyển mục đích sử dụng đất rừng.
  • Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật lâm nghiệp cho cư dân sống gần rừng.
  • Tăng cường đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị kỹ thuật cho công tác tuần tra, bảo vệ rừng và phòng cháy chữa cháy rừng.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  • Luận giải toàn diện nội hàm khái niệm “rừng”, tiêu chí xác định rừng theo pháp luật Việt Nam và đối chiếu với các chuẩn mực quốc tế (FAO, Kyoto Protocol); làm rõ khái niệm, cấu trúc 5 thành phần của tài nguyên rừng và tính tất yếu khách quan của hoạt động QL&BVTNR.
  • Làm sáng tỏ bản chất sự điều chỉnh của pháp luật đối với quan hệ QL&BVTNR dưới góc độ kết hợp giữa luật công và luật tư; chứng minh vai trò của pháp luật trong việc thiết lập quản lý rừng bền vững và cung cấp cơ sở cho việc cấp chứng chỉ rừng (FSC).
  • Xây dựng hệ thống 5 nguyên tắc điều chỉnh pháp luật cơ bản: (1) Phát triển bền vững; (2) Xác định rõ trách nhiệm cơ quan quản lý; (3) Tuân thủ nguyên tắc kỹ thuật lâm nghiệp; (4) Bình đẳng giữa người bảo vệ và người thụ hưởng; (5) Pháp chế.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

  • Rà soát, chỉ rõ những khoảng trống và mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật thực định Việt Nam (giữa Luật BV&PTR 2004 với Luật Đất đai 2003, Luật Bảo vệ môi trường 2005 và Luật Đa dạng sinh học 2008).
  • Đề xuất hệ thống các giải pháp hoàn thiện đồng bộ: từ minh bạch hóa quyền tài sản của chủ rừng, đổi mới mô hình lâm trường quốc doanh, hoàn thiện cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng, đến việc đề xuất sửa đổi Luật BV&PTR và xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật mới.
  • Đưa ra các giải pháp thực thi khả thi nhằm nâng cao hiệu lực hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước và lực lượng Kiểm lâm.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Luận án tập trung nghiên cứu dưới góc độ khoa học pháp lý chuyên ngành, do đó các vấn đề kỹ thuật lâm sinh, sinh thái học rừng và hạch toán kinh tế lâm nghiệp chỉ được tiếp cận ở mức độ làm cơ sở luận cứ cho việc hoàn thiện quy phạm pháp luật. Hệ thống pháp luật được khảo sát chủ yếu căn cứ trên Luật BV&PTR năm 2004 và các văn bản có hiệu lực tại thời điểm nghiên cứu.
  • Hướng nghiên cứu tiếp theo:
    • Tiếp tục nghiên cứu cơ chế pháp lý chi tiết về thị trường trao đổi tín chỉ carbon rừng và các công cụ tài chính quốc tế hỗ trợ bảo vệ rừng.
    • Nghiên cứu cơ chế pháp lý quản lý rừng dựa vào cộng đồng và thể chế hóa hương ước, quy ước bảo vệ rừng của đồng bào dân tộc thiểu số trong mối quan hệ với pháp luật nhà nước.

Giá trị tham khảo

  • Đối với cơ quan lập pháp và hoạch định chính sách: Luận án là tài liệu tham khảo trong quá trình sửa đổi, bổ sung Luật BV&PTR năm 2004 (và các đạo luật liên quan như Luật Đất đai, Luật Lâm nghiệp trong các giai đoạn tiếp theo), xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành về quản lý rừng bền vững và chi trả dịch vụ môi trường rừng.
  • Đối với cơ quan quản lý và thực thi pháp luật: Cung cấp cơ sở lý luận và chỉ dẫn thực tiễn cho Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Cục Kiểm lâm, UBND các cấp và lực lượng Kiểm lâm trong việc tổ chức quản lý, thanh tra, xử lý vi phạm.
  • Đối với công tác đào tạo và nghiên cứu khoa học: Là nguồn tài liệu tham khảo cho nghiên cứu sinh, học viên cao học, sinh viên và giảng viên chuyên ngành Luật Môi trường, Luật Kinh tế, Luật Hành chính và ngành Lâm nghiệp tại các trường đại học, viện nghiên cứu.

Câu hỏi thường gặp

1. Tiêu chí xác định rừng theo pháp luật Việt Nam có điểm gì khác biệt so với tiêu chí của FAO?

Theo Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT hướng dẫn Luật BV&PTR 2004, một diện tích được xác định là rừng phải thỏa mãn đồng thời 3 tiêu chí: (1) Chiều cao vút ngọn cây gỗ từ $5,0\text{ m}$ trở lên (cây tái sinh nhanh từ $3,0\text{ m}$, cây chậm từ $1,5\text{ m}$); (2) Độ tàn che của tán cây từ $0,1$ trở lên; (3) Diện tích liền khoảnh tối thiểu từ $0,5\text{ ha}$ trở lên (hoặc dải cây rộng tối thiểu $20\text{ m}$ và có từ 3 hàng cây).

Điểm khác biệt căn bản so với định nghĩa của FAO (năm 2010) là: FAO coi cả các đồn điền cây độc canh như cao su là rừng trồng, trong khi pháp luật Việt Nam không coi đồn điền cao su và các hệ sinh thái nông nghiệp có rải rác cây lấy gỗ là rừng, do các đồn điền độc canh làm suy giảm nghiêm trọng tính đa dạng sinh học và gây thoái hóa đất.

2. Luận án phân định việc áp dụng phương pháp luật công và luật tư trong điều chỉnh pháp luật QL&BVTNR như thế nào?

Luận án xác định pháp luật QL&BVTNR mang tính chất đan xen giữa luật công và luật tư:

  • Luật công: Sử dụng phương pháp mệnh lệnh hành chính đơn phương, điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể nhằm bảo vệ trật tự và lợi ích công cộng (lập quy hoạch, giao rừng, cho thuê rừng, thanh tra, xử phạt). Luận án chỉ ra nếu lạm dụng luật công sẽ dẫn đến cứng nhắc, làm lâm phận bị biến động do quy hoạch hành chính bị phá vỡ.
  • Luật tư: Sử dụng phương pháp thỏa thuận, bình đẳng ý chí, điều chỉnh các quan hệ kinh doanh, thương mại lâm nghiệp nhằm bảo vệ lợi ích cá biệt của chủ rừng (công nhận quyền tài sản, chuyển nhượng, thế chấp, chi trả dịch vụ môi trường rừng, chứng chỉ rừng). Cơ chế luật tư giúp tạo động lực kinh tế để các chủ rừng chủ động bảo vệ và phát triển rừng.

3. Năm nguyên tắc điều chỉnh của pháp luật về QL&BVTNR được luận án xác lập là gì?

  1. Nguyên tắc phát triển bền vững tài nguyên rừng: Bảo đảm phát triển cân bằng về kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường.
  2. Nguyên tắc xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước: Phân định ranh giới nhiệm vụ giữa các bộ, ngành và chính quyền địa phương, khắc phục đùn đẩy trách nhiệm.
  3. Nguyên tắc kỹ thuật lâm nghiệp: Tuân thủ các quy chuẩn kỹ thuật chuyên ngành và tiêu chuẩn quốc tế trong phân loại, quy hoạch rừng.
  4. Nguyên tắc bình đẳng giữa người chăm sóc rừng và người thụ hưởng các giá trị từ rừng: Buộc các chủ thể hưởng lợi từ môi trường rừng phải chi trả tài chính cho người bảo vệ rừng.
  5. Nguyên tắc pháp chế: Bảo đảm tính tối cao của luật, tính thống nhất của hệ thống pháp lý và sự nghiêm minh trong xử lý vi phạm.

4. Kinh nghiệm quản lý rừng của Phần Lan và sự khác biệt về chế độ sở hữu rừng so với Việt Nam được đề cập ra sao?

Theo các công trình của Sofia R. Hirakuri được luận án dẫn chiếu, Phần Lan là quốc gia thực thi pháp luật lâm nghiệp và quản lý rừng bền vững thành công nhất. Về chế độ sở hữu, Phần Lan quy định đất đai và rừng thuộc sở hữu tư nhân (Nhà nước chỉ quản lý những diện tích có vai trò đặc biệt về đa dạng sinh học); hệ thống pháp luật của Phần Lan đồng bộ, không mâu thuẫn, giúp các chủ rừng tư nhân dễ dàng tuân thủ và chủ động bảo vệ rừng vì lợi ích lâu dài.

Tại Việt Nam, Hiến pháp năm 1992 quy định tài nguyên rừng thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Do đó, luận án kiến nghị Việt Nam cần minh bạch hóa các "quyền tài sản" (quyền sở hữu rừng trồng, quyền sử dụng rừng tự nhiên) cho các chủ rừng để tạo động lực bảo vệ rừng tương tự như mô hình quản lý của các nước phát triển.

5. Số liệu nào trong văn bản chứng minh chất lượng rừng tự nhiên tại Việt Nam bị suy giảm dù diện tích che phủ tăng?

Mặc dù độ che phủ rừng tại Việt Nam tăng từ 27% (năm 1990) lên 33,2% (năm 1999) và đạt 39,5% tương đương 13,4 triệu ha (năm 2010), song văn bản đưa ra các số liệu chứng minh chất lượng rừng giảm sút nghiêm trọng:

  • Diện tích rừng nguyên sinh chỉ còn 0,57 triệu ha, chiếm 8% tổng diện tích rừng (trong khi tỷ lệ này của các quốc gia trong khu vực đạt khoảng 50%).
  • Phần lớn diện tích rừng tự nhiên còn lại thuộc loại rừng nghèo, có trữ lượng gỗ dưới $100\text{ m}^3/\text{ha}$.
  • Theo Sách Đỏ Việt Nam năm 2007, tổng số loài thực vật và động vật hoang dã bị đe dọa trong tự nhiên đã tăng lên 882 loài (418 loài động vật và 464 loài thực vật), tăng 167 loài so với năm 1992.

Kết luận

Luận án là công trình nghiên cứu toàn diện ở cấp độ tiến sĩ luật học về hoàn thiện pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng tại Việt Nam. Tác giả đã hệ thống hóa cơ sở lý luận, xác lập hệ thống 5 nguyên tắc pháp lý điều chỉnh và phân tích bản chất sự kết hợp giữa luật công và luật tư trong quản lý lâm nghiệp. Dựa trên việc phân tích thực trạng các quy định pháp luật thực định và đánh giá những bất cập trong quản lý nhà nước cũng như quyền tài sản của chủ rừng, luận án đã đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm sửa đổi khung pháp lý, nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành và thúc đẩy quản lý rừng bền vững trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.