Tổng quan nghiên cứu

Trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế, việc đổi mới phương thức cung ứng dịch vụ công đóng vai trò then chốt nhằm tinh gọn bộ máy hành chính và nâng cao an toàn pháp lý cho các giao dịch dân sự, kinh tế. Quán triệt tinh thần Nghị quyết số 49-NQ-TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, Quốc hội đã ban hành Luật Công chứng năm 2006 có hiệu lực từ ngày 01/7/2007, đánh dấu bước ngoặt lịch sử khi chính thức thừa nhận mô hình Văn phòng công chứng tư nhân hoạt động song song cùng các Phòng công chứng công lập.

Nghiên cứu tập trung giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu chứng nhận hợp đồng, giao dịch tăng vọt theo đà phát triển kinh tế thị trường với sự quá tải, cứng nhắc của hệ thống công chứng nhà nước mang nặng tính hành chính bao cấp. Mục tiêu trọng tâm của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận về xã hội hóa công chứng dưới góc độ pháp luật hành chính, phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động công chứng tại tỉnh Tiền Giang giai đoạn từ năm 1989 đến năm 2009, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ thúc đẩy xã hội hóa hoạt động này tại địa phương.

Phạm vi nghiên cứu được xác định dựa trên hệ thống văn bản pháp luật hiện hành và số liệu thực tiễn tại 3 Phòng công chứng công lập trên địa bàn tỉnh Tiền Giang. Kết quả nghiên cứu cung cấp luận cứ khoa học thực chứng khi chỉ ra tỷ lệ tăng trưởng giao dịch tại Phòng công chứng số 1 tỉnh Tiền Giang đạt tới 174,76% trong giai đoạn 2002 - 2008, trong khi tổng số công chứng viên toàn tỉnh chỉ duy trì ở con số 8 người, qua đó khẳng định tính cấp thiết của việc chuyển giao dịch vụ công chứng sang khu vực tư nhân.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản lý công mới (New Public Management) kết hợp với học thuyết về dịch vụ công và phân định chức năng của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Theo đó, Nhà nước thực hiện hai chức năng cơ bản: chức năng quản lý xã hội bằng pháp luật và chức năng phục vụ xã hội thông qua cung ứng dịch vụ công. Quá trình xã hội hóa dịch vụ công chứng là sự chuyển đổi phương thức tổ chức, chuyển giao hoạt động sự nghiệp mang tính chuyên môn cho các cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước có đủ điều kiện đảm nhận mà không làm mất đi vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước.

Luận văn phân tích 2 trường phái công chứng điển hình trên thế giới: công chứng hình thức (hệ thống Anglo-Saxon) và công chứng nội dung (hệ thống Latinh - Civil Law mà Việt Nam tiếp thu). Hệ thống khái niệm cốt lõi được xây dựng gồm:

  • Công chứng: Hành vi của công chứng viên chứng nhận tính xác thực và tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch.
  • Văn bản công chứng (công chứng thư - Acte Authentique): Văn bản có hiệu lực thi hành đối với các bên và có giá trị chứng cứ không phải chứng minh trước Tòa án theo Điều 6 Luật Công chứng năm 2006 và Điều 80 Bộ luật Tố tụng Dân sự năm 2004.
  • Xã hội hóa công chứng: Quá trình chuyển đổi từ mô hình công chứng hành chính bao cấp sang mô hình công chứng hoạt động theo quy chế nghề nghiệp tự do, tự chủ tài chính và tự chịu trách nhiệm pháp lý.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện thu thập từ các báo cáo nghiệp vụ định kỳ của Sở Tư pháp tỉnh Tiền Giang, hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh ngành từ Thông tư số 574/QLTPK ngày 10/10/1987, Nghị định số 45/HĐBT ngày 27/02/1991, Nghị định số 31/CP ngày 18/5/1996, Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 08/12/2000 đến Luật Công chứng năm 2006 và Nghị định số 130/2005/NĐ-CP.

Phương pháp nghiên cứu được triển khai theo quy trình phân tích luật học kết hợp phương pháp thống kê xã hội học. Cỡ mẫu khảo sát bao quát 100% các tổ chức hành nghề công chứng trên địa bàn tỉnh Tiền Giang gồm 3 đơn vị: Phòng công chứng số 1 (thành phố Mỹ Tho), Phòng công chứng số 2 (thị xã Gò Công) và Phòng công chứng số 3 (huyện Cai Lậy) với toàn bộ 24 chỉ tiêu biên chế và 8 công chứng viên đương nhiệm tính đến tháng 5/2009. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ được lựa chọn nhằm đảm bảo tính bao quát, không bỏ sót sai số thực tế. Nghiên cứu sử dụng kỹ thuật phân tích chuỗi thời gian đối với dữ liệu giao dịch trong vòng 7 năm (2002 - 2008) kết hợp phương pháp so sánh đối chiếu quy định pháp luật để tìm ra những điểm nghẽn thể chế và xung đột thẩm quyền giữa các cơ quan chứng thực hành chính và tổ chức hành nghề công chứng.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực tiễn hoạt động công chứng tại tỉnh Tiền Giang giai đoạn 1989 - 2009 đã mang lại 4 phát hiện quan trọng:

  1. Nhu cầu giao dịch dân sự, kinh tế có xu hướng tăng theo cấp số nhân: Khối lượng hợp đồng mua bán tài sản tăng từ 437 vụ vào năm 2006 lên 918 vụ vào năm 2007 (tăng 110,07%) và đạt 1.562 vụ vào năm 2008 (tăng 70,15% so với năm 2007 và tăng 257,44% so với năm 2006). Giao dịch thuê khoán tài sản từ chỗ gần như không phát sinh trước năm 2007 đã tăng lên 37 vụ năm 2007 và 69 vụ năm 2008 (tăng 86,49%). Thủ tục khai nhận và phân chia di sản thừa kế tăng từ mức 2 đến 6 vụ/năm trước năm 2007 lên 167 vụ năm 2007 và 194 vụ năm 2008.

  2. Bộ máy công chứng công lập rơi vào tình trạng quá tải nghiêm trọng: Tại Phòng công chứng số 1, số lượng hợp đồng giao dịch tăng tới 174,76% trong 6 năm (từ năm 2002 đến năm 2008, đạt mức trên 2.053 giao dịch/năm), trong khi định biên nhân sự hoàn toàn cố định ở mức 11 người với 4 công chứng viên.

  3. Sự mất cân đối về nguồn nhân lực công chứng viên: Đến tháng 5/2009, toàn tỉnh Tiền Giang chỉ có 8 công chứng viên chính thức. Về cơ cấu chuyên môn, toàn hệ thống có 1 thạc sĩ, 15 cử nhân luật, 1 cử nhân kế toán, 3 cử nhân ngoại ngữ nhưng đa phần công chứng viên chỉ tham gia các lớp bồi dưỡng ngắn hạn mà chưa được đào tạo chuyên sâu về kỹ năng hành nghề công chứng độc lập và quản trị văn phòng.

  4. Xung đột thẩm quyền giữa công chứng và chứng thực: Việc duy trì cơ chế phân cấp song song giữa Phòng công chứng và Ủy ban nhân dân cấp xã, huyện theo Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT/BTP-BTNMT tạo ra sự chồng chéo. Nhiều trường hợp xảy ra hiện tượng "công chứng hai giá", khi đương sự vừa chứng thực giá trị cao tại Ủy ban nhân dân cấp xã để vay vốn ngân hàng, vừa lập hợp đồng giá trị thấp tại Phòng công chứng nhằm mục đích trốn thuế, gây rủi ro pháp lý lớn cho thị trường.

Thảo luận kết quả

Thực trạng quá tải và hạn chế chất lượng văn bản công chứng tại Tiền Giang xuất phát trực tiếp từ cơ chế quản lý hành chính bao cấp kéo dài. Mặc dù Nghị định số 130/2005/NĐ-CP đã quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp, nhưng trên thực tế Phòng công chứng vẫn chịu sự can thiệp trực tiếp về tổ chức và ngân sách từ Sở Tư pháp. Chế độ tiền lương xếp theo ngạch công chức loại A1 theo Nghị định số 204/2004/NĐ-CP duy trì tư duy cào bằng, khiến công chứng viên không có động lực nâng cao năng suất hay chủ động giải quyết nhanh hồ sơ cho người dân.

Khi so sánh với các địa phương đã tích cực triển khai xã hội hóa sau khi Luật Công chứng năm 2006 có hiệu lực, Tiền Giang có độ trễ lớn. Trong khi thành phố Hà Nội đã thành lập 39 Văn phòng công chứng tư nhân, Thành phố Hồ Chí Minh thành lập 8 đơn vị, các tỉnh lân cận như Cần Thơ, Long An, Vĩnh Long đều đã có 1 Văn phòng công chứng đi vào hoạt động, thì Tiền Giang năm 2009 vẫn chưa triển khai được bất kỳ Văn phòng công chứng tư nhân nào.

Dữ liệu phân tích thực nghiệm trong nghiên cứu có thể được trực quan hóa thông qua biểu đồ cột thể hiện đà tăng trưởng giao dịch công chứng giai đoạn 2006 - 2008 và bảng thống kê ma trận đối chiếu năng lực thụ lý hồ sơ giữa các phòng công chứng. Sự chậm trễ này cùng với cơ sở vật chất chật hẹp, thiếu kho lưu trữ đáp ứng tiêu chuẩn lưu trữ bản chính 20 năm theo Điều 54 Luật Công chứng năm 2006 đang là rào cản lớn đối với việc nâng cao chỉ số an toàn pháp lý cho các giao dịch tại địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm đẩy nhanh tiến trình xã hội hóa công chứng và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước tại Tiền Giang, 4 nhóm giải pháp mang tính chiến lược được kiến nghị thực hiện:

  1. Xây dựng và triển khai Đề án phát triển tổ chức hành nghề công chứng tư nhân: Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang phối hợp cùng Sở Tư pháp tiến hành quy hoạch mạng lưới, cho phép thành lập từ 3 đến 5 Văn phòng công chứng tư nhân trong giai đoạn 2010 - 2015 tại thành phố Mỹ Tho và các vùng kinh tế trọng điểm như Cái Bè, Gò Công. Mục tiêu cụ thể là giảm tải ít nhất 40% khối lượng công việc cho các Phòng công chứng công lập trong vòng 2 năm đầu hoạt động.

  2. Hoàn thiện thể chế và phân định rõ thẩm quyền công chứng - chứng thực: Bộ Tư pháp và các bộ, ngành liên quan cần nhanh chóng sửa đổi các quy định pháp luật nhằm chấm dứt tình trạng Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện chứng thực các hợp đồng, giao dịch bất động sản có tính chất phức tạp. Chuyển giao 100% các giao dịch dân sự, kinh tế sang cho các tổ chức hành nghề công chứng chuyên trách thụ lý nhằm đảm bảo tính chuyên nghiệp và loại bỏ kẽ hở "công chứng hai giá".

  3. Chuẩn hóa đào tạo và thiết lập cơ chế bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp: Yêu cầu 100% công chứng viên trên địa bàn tỉnh phải hoàn thành các khóa đào tạo nghề tối thiểu 6 tháng tại Học viện Tư pháp và tham gia bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp với hạn mức tối thiểu 100 triệu đồng/vụ việc theo đúng Điều 58 Luật Công chứng năm 2006 nhằm bảo đảm quyền lợi tài sản cho khách hàng khi có rủi ro pháp lý.

  4. Xây dựng cơ sở dữ liệu ngăn chặn và ứng dụng công nghệ thông tin liên thông: Nâng cấp phần mềm quản lý MASTER từ việc sử dụng nội bộ đơn lẻ tại từng phòng thành hệ thống dữ liệu thông tin công chứng điện tử tập trung toàn tỉnh trong vòng 12 tháng. Hệ thống này cần liên thông trực tiếp 100% thông tin tài sản thế chấp, giải chấp và tài sản bị phong tỏa giữa các tổ chức công chứng với Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất và cơ quan Thi hành án dân sự.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung luận văn mang lại giá trị lý luận và thực tiễn phong phú cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cơ quan quản lý nhà nước (Sở Tư pháp, Ủy ban nhân dân tỉnh): Nắm vững cơ sở khoa học và các bài học kinh nghiệm thực tiễn để xây dựng đề án quy hoạch, cấp phép hoạt động và tổ chức thanh tra, kiểm tra các Văn phòng công chứng trên địa bàn theo đúng định hướng cải cách hành chính.
  • Đội ngũ công chứng viên và chuyên viên pháp lý: Nâng cao kỹ năng nhận diện rủi ro pháp lý, hiểu rõ trách nhiệm dân sự cá nhân trong quá trình chứng nhận hợp đồng và nâng cao năng lực ứng dụng công nghệ quản lý hồ sơ lưu trữ theo chuẩn mực mới.
  • Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Luật Hành chính: Tiếp cận tài liệu tham khảo chuyên sâu với nguồn dữ liệu thực chứng 20 năm phát triển ngành công chứng địa phương, phục vụ nghiên cứu về dịch vụ công và phân cấp quản lý nhà nước.
  • Luật sư và các nhà đầu tư dịch vụ pháp lý: Nắm bắt bức tranh tổng quan về thị trường công chứng, các rào cản thể chế và mô hình vận hành của Văn phòng công chứng tư nhân theo nguyên tắc tự chủ tài chính để xây dựng phương án kinh doanh dịch vụ pháp lý hiệu quả.

Câu hỏi thường gặp

Bản chất của xã hội hóa hoạt động công chứng theo Luật Công chứng năm 2006 là gì? Xã hội hóa công chứng là quá trình Nhà nước chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công chứng từ cơ chế độc quyền của các Phòng công chứng công lập sang cho các cá nhân, tổ chức hành nghề tự do đảm nhận thông qua việc thành lập Văn phòng công chứng. Nhà nước chỉ thực hiện chức năng quản lý vĩ mô, cấp phép và thanh tra, kiểm tra thay vì trực tiếp bao cấp toàn bộ bộ máy.

Vì sao lại tồn tại hiện tượng "công chứng hai nơi" đối với giao dịch nhà đất tại Tiền Giang? Hiện tượng này phát sinh do Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT/BTP-BTNMT cho phép người sử dụng đất được lựa chọn công chứng tại Phòng công chứng hoặc chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã. Lợi dụng sự thiếu liên thông dữ liệu giữa 2 hệ thống này, nhiều đương sự đã ký hợp đồng giá cao tại xã để vay ngân hàng và ký hợp đồng giá thấp tại phòng công chứng nhằm trốn nghĩa vụ nộp thuế.

Văn bản công chứng có điểm gì vượt trội so với văn bản chứng thực của Ủy ban nhân dân? Theo Điều 6 Luật Công chứng năm 2006, văn bản công chứng có giá trị thi hành đối với các bên và có giá trị chứng cứ không phải chứng minh trước Tòa án. Công chứng viên chịu trách nhiệm kiểm tra toàn diện cả tính xác thực và tính hợp pháp của nội dung giao dịch, trong khi chứng thực của Ủy ban nhân dân chủ yếu xác nhận chữ ký và tính hợp lệ về mặt hình thức của hồ sơ.

Khó khăn lớn nhất về cơ sở vật chất của Phòng công chứng số 1 Tiền Giang giai đoạn 2002 - 2008 là gì? Phòng công chứng số 1 tỉnh Tiền Giang không có trụ sở độc lập mà phải sử dụng chung diện tích của Sở Tư pháp. Đơn vị thiếu kho lưu trữ hồ sơ đạt chuẩn để bảo quản an toàn bản chính văn bản công chứng trong thời hạn ít nhất 20 năm theo quy định tại Điều 54 Luật Công chứng năm 2006, dẫn đến nguy cơ hư hỏng và chậm trễ khi thực hiện sao lục tài liệu.

Tại sao phần mềm quản lý MASTER cần được liên thông trên phạm vi toàn tỉnh? Phần mềm MASTER nếu chỉ vận hành trên mạng cục bộ nội bộ của từng phòng sẽ không thể ngăn chặn tình trạng một tài sản bị thế chấp, mua bán hoặc chuyển nhượng tại nhiều văn phòng công chứng khác nhau. Việc liên thông toàn tỉnh kết nối 100% dữ liệu tài sản phong tỏa giúp công chứng viên kiểm tra tức thì trạng thái pháp lý của tài sản, loại bỏ hoàn toàn nguy cơ lừa đảo giao dịch.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về dịch vụ hành chính công và khẳng định tính tất yếu khách quan của quá trình xã hội hóa công chứng trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
  • Đánh giá chân thực chặng đường 20 năm phát triển của công chứng Tiền Giang (1989 - 2009), làm rõ mâu thuẫn sâu sắc giữa đà tăng trưởng giao dịch trên 174% với năng lực đáp ứng của 8 công chứng viên nhà nước.
  • Chỉ rõ những lỗ hổng thể chế, sự chồng chéo trong thẩm quyền công chứng - chứng thực và tình trạng lỏng lẻo của hệ thống quản lý dữ liệu ngăn chặn giao dịch tài sản.
  • Đề xuất lộ trình thành lập từ 3 đến 5 Văn phòng công chứng tư nhân đến năm 2015, kết hợp xây dựng mạng lưới cơ sở dữ liệu công chứng điện tử liên thông 100% trên địa bàn toàn tỉnh Tiền Giang.
  • Đóng góp luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc giúp các cơ quan quản lý nhà nước tại Tiền Giang và các tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long xây dựng chiến lược phát triển dịch vụ công chứng an toàn, minh bạch và hiện đại. Quý độc giả và các nhà nghiên cứu quan tâm có thể ứng dụng các đề xuất trong tài liệu để hoàn thiện mô hình tổ chức hành nghề công chứng tại địa phương.