Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP TỈNH 1. Những khái niệm cơ bản 1. Khái niệm trách nhiệm Trong từ điển tiếng Việt, thuật ngữ “Trách nhiệm” là “Điều phải làm, phải gánh vác hoặc phải nhận lấy về mình” [tr. Trách nhiệm còn đƣợc hiểu là “Phần việc được giao cho hoặc coi như được giao cho, phải bảo đảm làm tròn, nếu kết quả không tốt thì phải gánh chịu phần hậu quả” [tr1020, 37].
Một ngƣời làm tròn bổn phận của mình, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình trong các mối liên hệ với ngƣời khác và xã hội thì đƣợc coi là ngƣời có trách nhiệm. Có rất nhiều dạng trách nhiệm xã hội khác nhau nhƣ trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm đạo đức, trách nhiệm chính trị… Xem xét trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng VBQPPL là xem xét trách nhiệm của các chủ thể trên phƣơng diện pháp lý. Về phƣơng diện pháp lý, trách nhiệm của các chủ thể là tổ chức, cá nhân phát sinh trên cơ sở pháp luật và đƣợc bảo đảm thực hiện bằng pháp luật đƣợc gọi là trách nhiệm pháp lý. Trách nhiệm pháp lý đƣợc hiểu theo nghĩa hẹp và nghĩa rộng.
Theo nghĩa hẹp, trách nhiệm pháp lý là sự gánh chịu hậu quả bất lợi, phát sinh trên cơ sở vi phạm pháp luật, đồng thời có hoạt động áp dụng các biện pháp cƣỡng chế trong chế tài pháp luật, thể hiện sự phản ứng của nhà nƣớc đối với những đối tƣợng đã thực hiện hành vi vi phạm pháp luật. Theo nghĩa này, trách nhiệm pháp lý cũng là nghĩa vụ của các chủ thể, nhƣng chỉ giới hạn là nghĩa vụ buộc phải thực hiện, những hạn chế nhất định về vật chất, hoặc tinh thần do pháp luật xác định, khi chủ thể là cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật, xâm hại đến các quan hệ xã hội đƣợc pháp luật bảo vệ. Với cách hiểu này, trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng VBQPPL là hậu quả pháp lý bất lợi về vật chất hoặc tinh thần mà chủ thể phải gánh chịu trƣớc các chủ thể khác do không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các quy định của 9 Luan van luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản có liên quan, gây thiệt hại về tài sản của nhà nƣớc hoặc của ngƣời khác. Theo nghĩa rộng, trách nhiệm pháp lý là nghĩa vụ thực hiện tất cả các yêu cầu của pháp luật, bao gồm các nghĩa vụ thực hiện các yêu cầu gắn liền với bổn phận tích cực thực hiện quyền, nghĩa vụ pháp lý bắt buộc nhằm duy trì sự tồn tại, phát triển của xã hội và nghĩa vụ gánh chịu hậu quả bất lợi khi cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm pháp luật, xâm hại các quan hệ xã hội đƣợc pháp luật bảo vệ.
Nhƣ vậy, trách nhiệm pháp lý đƣợc xác định trong cả hai trƣờng hợp: Có vi phạm pháp luật và không có vi phạm pháp luật. Mọi cá nhân, tổ chức đều có trách nhiệm tích cực thực hiện những hành vi đƣợc pháp luật cho phép thực hiện, khuyến khích thực hiện hoặc buộc phải thực hiện, tránh không thực hiện những hành vi bị pháp luật ngăn cấm, đồng thời phải gánh chịu hậu quả bất lợi, nếu vi phạm pháp luật. Theo nghĩa rộng này, trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng VBQPPL đƣợc hiểu là: Nghĩa vụ của các chủ thể trong quá trình xây dựng VBQPPL phải hành động phù hợp với quy định của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, lựa chọn phƣơng án hành động tối ƣu và hợp lý nhất, báo cáo về kết quả hoạt động và gánh chịu những hậu quả bất lợi của việc không thực hiện, hay thực hiện không đúng các nghĩa vụ của mình. Luận văn sử dụng thuật ngữ trách nhiệm theo nghĩa này.
Tuy nhiên, pháp luật hiện hành mới chỉ xác định trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng VBQPPL với ý nghĩa là nghĩa vụ phải thực hiện, chƣa quy định cụ thể về các biện pháp chế tài mà các chủ thể phải gánh chịu với ý nghĩa là hậu quả bất lợi. Đây chính là vấn đề Luận văn muốn đề cập đến, nhƣ một trong những giải pháp hoàn thiện pháp luật, để nâng cao tinh thần trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng VBQPPL. Chính quyền địa phương cấp tỉnh Trong lịch sử lập pháp của Việt Nam, khái niệm CQĐP ít đƣợc sử dụng mà thay vào đó, khái niệm HĐND và UBND (hoặc “Ủy ban hành chính”) thƣờng đƣợc sử dụng. Trong các bản hiến pháp của Việt Nam, từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp 10 Luan van năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2011), chƣa có bản hiến pháp nào sử dụng thuật ngữ CQĐP, ở tầm văn bản luật, có một đạo luật duy nhất có sử dụng thuật ngữ CQĐP là Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng ngày 31/5/1958 [Tr7, 36].
Đến Hiến pháp năm 2013, thuật ngữ CQĐP mới đƣợc sử dụng thay cho HĐND và UBND, đồng thời năm 2015 Quốc hội ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng, theo đó quy định các đơn vị hành chính của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (Sau đây gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng (Sau đây gọi chung là cấp huyện); xã, phƣờng, thị trấn (Sau đây gọi chung là cấp xã); đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Điều 1 Luật năm 2004 quy định: “1. VBQPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
VBQPPL của HĐND được ban hành dưới hình thức nghị quyết. VBQPPL của UBND được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị. Từ những cơ sở trên và theo quy định Luật năm 2004, thì CQĐP cấp tỉnh ban hành VBQPPL gồm: Nghị quyết HĐND cấp tỉnh và quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh. Luật năm 2015, có hiệu lực từ ngày 01/7/2016 quy định CQĐP cấp tỉnh ban hành VBQPPL gồm: Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và quyết định của UBND cấp tỉnh [17].
Nhƣ vậy, Luật năm 2015 bỏ chỉ thị là hình thức VBQPPL của UBND các cấp nói chung, trong đó UBND cấp tỉnh nói riêng. Các chủ thể và trách nhiệm tƣơng ứng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hƣớng dẫn thi hành luật quy định cụ thể và gắn trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây 11 Luan van dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh. Tuy nhiên, ở mỗi giai đoạn thì quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là khác nhau, tƣơng ứng với hiệu lực áp dụng của Luật năm 2004 và Luật năm 2015. Vì Luận văn đƣợc thực hiện trong giai đoạn từ năm 2011 đến 2016, nên liên quan đến 2 luật trên; từ năm 2011 đến 30/6/2016 áp dụng Luật năm 2004, từ ngày 01/7/2016 đến cuối năm 2016 áp dụng Luật năm 2015.
Các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, gồm: Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh; UBND cấp huyện; Văn phòng HĐND, Văn phòng UBND, thành viên UBND, ban HĐND, Thƣờng trực HĐND, đại biểu HĐND, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh, Tòa án nhân dân tỉnh, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh; các cơ quan, ban ngành, tổ chức, cá nhân, cán bộ, công chức, viên chức của CQĐP tỉnh. Trách nhiệm cụ thể hóa luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn của Trung ương Điểm a, Khoản 1, Điều 2 Luật năm 2004 quy định “VBQPPL của UBND để thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh” [15], bên cạnh đó Luật và Nghị định của Chính phủ ban hành từ năm 2004 và năm 2006, áp dụng đến tháng 7 năm 2016, nhƣng chƣa đƣợc sửa đổi, bổ sung. Trong khi đó, đối với quy trình xây dựng VBQPPL ở Trung ƣơng đƣợc ban hành năm 1996, đã sửa đổi, bổ sung năm 2002 và thay thế vào năm 2008, nên những nguyên tắc chung, cũng nhƣ quy trình xây dựng, trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL ở địa phƣơng không điều chỉnh kịp thời với sự vận động, phát triển của xã hội, cũng nhƣ nhu cầu quản lý ở địa phƣơng, nhất là Trung ƣơng ngày càng tăng cƣờng phân cấp và giao nhiều nhiệm vụ cho CQĐP cấp tỉnh ban hành VBQPPL. Ngoài ra, việc không tuân thủ nghiêm luật, văn bản của Trung ƣơng cũng thƣờng xảy ra ở địa phƣơng, nhƣng đối với VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh ban hành thì đƣợc các chủ thể có liên quan ở địa phƣơng thực hiện một cách nghiêm túc.
12 Luan van Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật năm 2015 giao nhiệm vụ bộ, cơ quan ngang bộ, UBND “Hƣớng dẫn việc xây dựng, ban hành VBQPPL, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong phạm vi bộ, cơ quan ngang bộ, địa phƣơng” [14]. Vì vậy, việc UBND cấp tỉnh ban hành VBQPPL quy định về quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, trong đó gắn trách nhiệm của các chủ thể liên quan nhằm nâng cao hiệu quả, khắc phục những tồn tại, hạn chế trong xây dựng, ban hành VBQPPL là nhiệm vụ quan trọng và cần thiết. Ngoài ra, luật và nghị định của Chính phủ quy định một số nội dung còn chung chung, khó thực hiện trên thực tế, nên việc cụ thể hóa cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phƣơng là nhu cầu thực tiễn. Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04 tháng 02 năm 2008 và Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04 tháng 4 năm 2014 của Chính phủ quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh quy định: Sở Tƣ pháp có chức năng tham mƣu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về công tác xây dựng VBQPPL [12].