Chương 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA GIAO THÔNG VẬN TẢI Ở VIỆT NAM 1. Quan niệm về thanh tra nhà nƣớc và thanh tra giao thông vận tải Trước Cách mạng Tháng 8 năm 1945, ở nước ta dưới các triều đại phong kiến chưa có cơ quan với tên gọi là “Thanh tra” nhưng đã xuất hiện chức danh “Ngự sử đài” với vai trò thực hiện giám sát; thay mặt Vua giải quyết những khiếu kiện của dân và kiểm tra việc cai trị của quan lại địa phương. Giai đoạn từ Cách mạng Tháng 8 năm 1945 đến năm 2010: Từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập, nhận thức được sự cần thiết của cơ chế thanh tra, giám sát nên ngày 23/11/1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh 64-Sắc lệnh thành lập Ban thanh tra đặc biệt và Tòa án đặc biệt với thẩm quyền lớn, hoạt động hiệu quả trong tình hình chính trị ổn định của nước ta bấy giờ. Với Sắc lệnh 64, lần đầu tiên thuật ngữ “Thanh tra” được ghi nhận trong văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta lúc bấy giờ.
Ngày 19/12/1945 Sắc lệnh 138b được ban hành quy định Ban Thanh tra Chính phủ thay thế cho Ban thanh tra đặc biệt. Thời kì từ năm 1949 đến 1970 miền Bắc vừa đi vào xây dựng xã hội chủ nghĩa vừa chi viện cho chiến trường miền Nam, do đó hoạt động thanh tra chưa được chú trọng. Cho đến giữa năm 1970 đến năm 1990 do chuyển biến tích cực của tình hình thì hoạt động thanh tra được chú trọng hơn thể hiện ở việc từng bước bổ sung và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra như: Điều lệ tổ chức và hoạt động của Ủy ban thanh tra Chính phủ (1977), Nghị quyết 26-HĐBT ngày 15 tháng 2 năm 1984 của Hội đồng bộ trưởng về việc tăng cường tổ chức thanh tra và nâng cao hiệu lực thanh tra,…. Thời kỳ từ năm 1990 đến 2010, các pháp lệnh về thanh tra được ban hành tuy nhiên sau nhiều năm thực hiện 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com đã bộc lộ những hạn chế do đó ngày 15 tháng 6 năm 2004, Quốc hội thông qua Dự án Luật thanh tra - văn bản có giá trị pháp lý cao nhất lúc bấy giờ về tổ chức và hoạt động thanh tra.
Giai đoạn từ năm 2010 đến nay, Luật thanh tra 2010 đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 15 tháng 11 năm 2010 đã kế thừa các quy định tiến bộ của Luật Thanh tra năm 2004; tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của các nước trên thế giới về công tác thanh tra, đồng thời khắc phục được những hạn chế của Luật thanh tra 2004. Như vậy, có thể nói trải qua các thời kỳ lịch sử, Nhà nước luôn cần có thanh tra để góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước; thực hiện phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật. Đồng thời phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật từ đó kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Quan niệm về thanh tra nhà nước Theo từ điển Tiếng Việt, Viện ngôn ngữ Việt Nam, Nhà xuất bản NXB Văn hóa thông tin (năm 2013) thì “Thanh tra là: 1.
điều tra, xem xét để làm rõ; 2. Người làm nhiệm vụ thanh tra” [37, tr. Theo Từ điển Luật học, thanh tra "là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định". Theo quan niệm của TS.
Phạm Tuấn Khải thì: Thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định – sự tác động có tính trực thuộc [12, tr.13] hay: Thanh tra là sự kiểm 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com tra, kiểm soát sự tuân thủ, thực hiện đúng đắn; xem xét nhằm phát hiện sự có mặt, hoặc tìm dấu hiệu của tình trạng không có hiệu quả; chỉ sự kiểm soát việc ra vào một khu vực nào đó [12, tr. Hiện nay, trong các văn bản pháp luật, sách báo khoa học pháp lý hay trong đời sống, thường xuất hiện thuật ngữ “kiểm tra” tồn tại song song với thuật ngữ “thanh tra, giữa chúng có mối quan hệ qua lại và gắn bó với nhau. Kiểm tra và thanh ra đều là những công cụ quan trọng, một chức năng chung của quản lý hành chính Nhà nước, là hoạt động mang tính chất “phản hồi” của quản lý hành chính nhà nước. Nếu hiểu theo nghĩa hẹp thì thanh tra là một loại hình đặc biệt của kiểm tra, ngược lại nếu hiểu theo nghĩa rộng, thanh tra lại bao hàm cả kiểm tra.
Do đó, để hiểu một cách sâu sắc hơn về thuật ngữ này, cũng như phân định hoạt động thanh tra với các hoạt động khác thì cần thiết phải tìm hiểu khái niệm liên quan với nó. Theo từ điển Tiếng Việt, Viện ngôn ngữ Việt Nam, Nhà xuất bản Văn hóa thông tin (năm 2013) thì Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” [37, tr. Theo nghĩa rộng, kiểm tra được dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức xã hội, các đoàn thể và của công dân kiểm tra hoạt động bộ máy của nhà nước. Với cách tiếp cận này, kiểm tra không chứa đựng tính quyền lực nhà nước bởi lẽ các chủ thể thực hiện hoạt động kiểm tra không có quyền áp dụng trực tiếp những biện pháp cưỡng chế nhà nước.
Theo nghĩa hẹp, kiểm tra là hoạt động của chủ thể xem xét, đánh giá một sự việc có được thực hiện đúng với quy tắc, quy định đã đề ra hay không; “kiểm tra là một phương diện, một mặt của hoạt động thanh tra hoặc hoạt động kiểm tra như là một bộ phận “hạt nhân” của hoạt động thanh tra” [12, tr. Với cách tiếp cận này, chủ thể kiểm tra có thể áp dụng một chế tài pháp lý nhất định như áp dụng các hình thức kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc buộc phải thực hiện một số biện pháp ngăn chặn hành chính. 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Xét về bản chất, có thể thấy rằng hoạt động thanh tra, kiểm tra của các cơ quan hành chính Nhà nước thì không có sự phân biệt rạch ròi mà sự phân biệt chỉ mang tính tương đối. Khi tiến hành thanh tra, thường phải tiến hành nhiều thao tác nghiệp vụ, đó thực chất là kiểm tra.
Ngược lại, đôi khi tiến hành kiểm tra để làm rõ vụ việc, lại lựa chọn được nội dung thanh tra. Theo Luật thanh tra 2010 định nghĩa: Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành [22, Điều 3, Khoản 1]. Tuy nhiên, để xây dựng khái niệm về thanh tra nhà nước một cách toàn diện, tác giả phân tích nhằm làm rõ những khía cạnh của hoạt động thanh tra nhà nước như sau: Thứ nhất, nội dung hoạt động thanh tra nhà nước Thanh tra nhà nước là một chức năng thiết yếu của quản lý hành chính nhà nước.
Nội dung hoạt động thanh tra nhà nước là xem xét, đánh giá việc làm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định từ đó đưa ra kết luận thanh tra. Thông qua kết luận thanh tra nhằm phát huy những nhân tố tích cực cũng như có biện pháp phòng ngừa và xử lý vi phạm góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý hành chính nhà nước; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo vệ lợi ích nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân. Xuất phát từ quan niệm coi thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý hành chính nhà nước, do đó, các hoạt động thanh tra nhà nước được tiến hành trên cơ sở hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Theo Luật Thanh tra 2010 định nghĩa: Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó [22, Điều 3, Khoản 2, 3]. Như vậy, thanh tra hành chính được hiểu là hoạt động thanh tra mang tính chất nội bộ, trong nội bộ các cơ quan nhà nước, là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân cấp dưới, là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể quản lý khác thuộc quyền quản lý. Khái niệm này phân biệt với thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. Đây là hoạt động thanh tra hướng ra ngoài bộ máy, ra ngoài xã hội nhằm đảm bảo trật tự kỷ cương, pháp luật phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực.
Hoạt động thanh tra chuyên ngành được tiến hành thường xuyên, nếu phát hiện có vi phạm thì xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Thứ hai, đặc điểm cơ bản của hoạt động thanh tra nhà nước Thanh tra luôn gắn với quản lý hành chính nhà nước. Có thể nói đây là một chức năng thiết yếu của quản lý hành chính nhà nước. Lênin đã từng viết: “Quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai”.
Như vậy, quản lý hành chính nhà nước và thanh tra có mối quan 14 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.