Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ 1. Tổ chức của chính quyền địa phƣơng cấp xã Trong hệ thống bộ máy nhà nước ở nước ta, cấp xã là cấp chính quyền cơ sở có vị trí, vai trò rất quan trọng. Xã là điểm cuối cùng của hệ thống chính quyền nhà nước, là nơi hàng ngày chính quyền gắn bó, tiếp xúc mật thiết với nhân dân, mọi chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước đều bắt nguồn từ đây và cũng chính từ đây các chủ trương, chính sách đó đi vào cuộc sống. Sự hình thành và phát triển của Chính quyền địa phương qua các thời kỳ lịch sử của đất nước có thể phân thành 5 giai đoạn, mỗi giai đoạn như sau: Giai đoạn thứ nhất: Từ sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến năm 1960.
Đây là giai đoạn đầu tiên của quá trình xây dựng chính quyền sau khi nước ta giành độc lập. Trong giai đoạn này, đã có sự phân biệt tương đối rạch ròi giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị; cấp huyện là cấp trung gian, không có HĐND; vai trò của Ủy ban hành chính được đề cao; cơ cấu tổ chức gọn nhẹ. Ngay sau khi cách mạng tháng Tám thành công, chính quyền cấp xã được thành lập trên cơ sở đơn vị thôn, làng. Hiến pháp năm 1946 ghi rõ chức năng nhiệm vụ và tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã.
Chính quyền cấp xã lúc bấy giờ gồm HĐND và Uỷ ban hành chính, trong đó HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực ở xã do dân cử ra, bầu ra Uỷ ban hành chính và Uỷ ban hành chính chịu trách nhiệm trước HĐND; các cơ quan chuyên môn đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Uỷ ban hành chính. Sau bầu cử HĐND cấp xã khóa đầu tiên (tháng 4, năm 1946), Chính phủ tiến hành hợp nhất một số thôn, làng thành các xã lớn đã góp vai trò quan trọng trong việc tổ chức phong trào chiến tranh du kích, động viên toàn dân tham gia kháng chiến. Trong thời kỳ kháng 9 chiến chống Pháp, Uỷ ban hành chính đổi tên thành Uỷ ban kháng chiến hành chính. Đến thời kỳ cải cách ruộng đất, việc chỉnh đốn chính quyền cấp xã được tiến hành theo hướng đề bạt cán bộ nông dân tốt, loại trừ cán bộ thuộc thành phần địa chủ, cường hào, phú nông, nhấn mạnh một chiều vào thành phần giai cấp nên đã làm hạn chế năng lực của cán bộ xã.
Đây chính là những tồn tại lớn nhất trong giai đoạn này đã làm cho Chính quyền cấp xã suy yếu trong một thời gian khá dài. Giai đoạn thứ hai: Từ 1960 đến 1980, là giai đoạn có khá nhiều nét đặc biệt trong tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương để bảo đảm song song hai nhiệm vụ: vừa xây dựng kinh tế, xây dựng nhà nước Xã hội chủ nghĩa ở miền Bắc, vừa thực hiện công cuộc đấu tranh giải phóng miền Nam thống nhất đất nước. Tổ chức và hoạt động của chính quyền thể hiện rõ nguyên tắc tập quyền Xã hội chủ nghĩa; pháp luật đề cao vai trò của HĐND; cơ cấu tổ chức có xu hướng tăng mạnh so với trước đây; không có sự phân biệt chính quyền đô thị và nông thôn, nhưng ở các khu vực miền núi có nhiều dân tộc thiểu số sinh sống được thành lập các khu tự trị. Hiến pháp năm 1959 tiếp tục củng cố và kiện toàn hệ thống chính trị, trong đó có bộ máy quản lý cấp xã.
Tuy nhiên trong thời gian này, nhìn chung, Uỷ ban hành chính hoạt động theo Nghị quyết của cấp uỷ và Ban quản trị hợp tác xã. Hợp tác xã từng bước chi phối các hoạt động ở xã, Hợp tác xã không những chỉ là tổ chức kinh tế mà còn chi phối các hoạt động chính trị, xã hội, văn hoá của dân cư trong địa bàn. Cùng với nó là chế độ bao cấp và sản xuất theo kế hoạch từ trên xuống, dẫn đến nạn quan liêu, tham nhũng trong bộ máy quản lý cấp xã, quyền làm chủ của nhân dân bị xâm phạm. Giai đoạn thứ ba: Từ 1980 đến 1992, là giai đoạn tiến hành xây dựng Xã hội chủ nghĩa trong cả nước.
Đặc trưng của giai đoạn này là việc tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương theo mô hình của Liên-Xô (cũ); 10 chỉ các cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra mới được thừa nhận là cơ quan quyền lực nhà nước; triệt để tuân thủ nguyên tắc tập quyền Xã hội chủ nghĩa; tổ chức chính quyền ở các cấp cơ bản giống nhau. Do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan nên Chính quyền địa phương giai đoạn này không được phát huy, dân chủ trở nên hình thức. Tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương đều rập khuôn theo chính quyền trung ương. Từ khi có Chỉ thị 100 và khoán 10 (năm 1988) nông thôn đã có những thay đổi toàn diện và to lớn.
Điều này có ảnh hưởng mạnh mẽ đến vai trò, chức năng và nhiệm vụ của bộ máy chính quyền cấp xã. Với việc khoán hộ, mỗi gia đình trở thành một đơn vị sản xuất độc lập, hợp tác xã tập trung vào chức năng quản lý kinh doanh, xem nhẹ chức năng quản lý nhà nước. Tình hình đó dẫn đến chính quyền cấp xã rơi vào tình trạng lúng túng về phương thức hoạt động. Để khắc phục những khiếm khuyết đó, Nhà nước đã có những văn bản quy định nhiệm vụ, chức năng của các cấp chính quyền, đặc biệt là cấp xã.
Giai đoạn thứ tư: Từ 1992 đến 2013. Với sự nhận thức mới về bộ máy nhà nước, xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng Xã hội chủ nghĩa nên các cấp Chính quyền địa phương đã chủ động, sáng tạo hơn, phát huy dân chủ nhiều hơn trong tổ chức và hoạt động. HĐND các cấp có Thường trực, các ban chuyên môn và bước đầu có sự khác biệt về thẩm quyền giữa các cấp chính quyền ở địa phương. Tuy nhiên, việc phân cấp vẫn chưa được giải quyết một cách triệt để; không có sự phân biệt giữa chính quyền ở đô thị và nông thôn… Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên.
HĐND vừa là một bộ phận cấu thành không thể tách rời với quyền lực 11 Nhà nước thống nhất trong cả nước, với quyền làm chủ của nhân dân, vừa đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân dân địa phương. HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên về mọi mặt kinh tế - xã hội, bảo đảm thực hiện pháp lụât, các quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp trên. HĐND là đại diện tiêu biểu cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân địa phương, đại diện cho trí tuệ tập thể của nhân dân. Giai đoạn thứ năm: Từ năm 2013 đến nay.
Với Hiến pháp mới 2013 và sự ra đời của Luật Tổ chức Chính quyền địa phương 2015, Chính quyền địa phương đã có nhiều đổi mới cả về tổ chức và hoạt động. Việc phân cấp, phân quyền và ủy quyền tuy vẫn còn nhiều lúng túng và có nhiều vấn đề cần rút kinh nghiệm, chỉnh sửa, bổ sung, song đã cơ bản bảo đảm thiết lập các nguyên tắc về tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương và các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phương tương đối ổn định, phù hợp với tính chất có hiệu lực lâu dài của Hiến pháp, khắc phục những vướng mắc, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian qua và là cơ sở Hiến định để cụ thể hóa trong Luật tổ chức chính quyền địa phương đồng thời đã phần nào “cởi trói” cho chính quyền địa phương, nhất là đối với cấp xã. Như vậy, qua các giai đoạn phát triển, mô hình tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương ở nước ta mang những đặc trưng riêng. Thực tiễn cũng đã chỉ ra được những điểm hợp lý, những bài học kinh nghiệm rất có giá trị cho quá trình nghiên cứu, xây dựng một mô hình tổ chức Chính quyền địa phương hoạt động có hiệu lực, hiệu quả trong thời gian tới.
Các khái niệm về chính quyền địa phương 1. Chính quyền địa phương 12 Ở nước ta từ trước đến nay, thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như các bài phát biểu của Lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở Trung ương và địa phương. Trong Hiến pháp năm 1992, chương nói về chính quyền địa phương có tên gọi là: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Đến Hiến pháp năm 2013, tên gọi của chương này được đổi tên thành Chính quyền địa phương.
Đây là sự thay đổi hợp lý, phù hợp với lịch sử lập hiến cũng như các văn bản khác của Đảng và Nhà nước ta. Hiện nay, chính quyền địa phương là khái niệm dùng để chỉ cơ quan thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. Theo quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013: - Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. - Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật quy định.
Như vậy, Hiến pháp đã chỉ rõ: Chính quyền địa phương, về cơ bản bao gồm 2 cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, trong đó: - Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. - Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.