Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TINH GIẢN BIÊN CHẾ TẠI CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Khái quát chung về tinh giản biên chế tại các cơ quan hành chính nhà nước 1. Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước Cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) là một bộ phận của bộ máy nhà nước, do nhà nước lập ra để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. CQHCNN được tổ chức thành hệ thống thống nhất từ trung ương đến địa phương, đứng đầu là Chính phủ.
Theo Giáo trình Luật Hành chính và Tài phán hành chính của Học viện Hành chính, hệ thống CQHCNN bao gồm Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Đây là các cơ quan thực hiện quản lý hành chính nhà nước theo thẩm quyền chung hoặc thẩm quyền riêng trên phạm vi toàn quốc hay địa phương [11, tr. Tác giả Nguyễn Cửu việt và Phạm Hồng Thái phân tích những đặc trưng cơ bản của CQHCNN như sau: - Các CQHCNN được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, nghĩa là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành. Hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động được tiến hành trên cơ sở Hiến pháp, luật, pháp lệnh và để thực hiện pháp luật.
- Hoạt động của các CQHCNN mang tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định, là cầu nối trực tiếp nhất đưa đường lối, chính sách, pháp luật vào cuộc sống. - Các CQHCNN là hệ thống rất phức tạp, có số lượng đông đảo nhất, có mối liên hệ chặt chẽ, tạo thành một hệ thống thống nhất từ trung ương tới 8 địa phương, cơ sở, chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của một trung tâm thống nhất là Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. - Thẩm quyền CQHCNN chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành và điều hành. Thẩm quyền của CQHCNN chủ yếu được quy định trong các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước hoặc trong những quy chế - CQHCNN đều trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp tương ứng và chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực đó.
- Hoạt động của CQHCNN khác với hoạt động của cơ quan quyền lực, hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát và hoạt động xét xử của Tòa án. Hoạt động của CQHCNN là đối tượng giám sát của các cơ quan quyền lực của nhà nước, của Tòa án thông qua hoạt động xét xử. [19, tr180-181] Như vậy, CQHCNN thực hiện chức năng chấp hành và điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Các cơ quan hành chính có mối quan hệ chỉ đạo, điều hành rất chặt chẽ.
Cơ quan hành chính cấp trên có quyền chỉ đạo, kiểm tra trực tiếp hoạt động của cơ quan hành chính cấp dưới. Tổng thể các CQHCNN tạo thành một hệ thống phức tạp, nhiều nhất về số lượng cơ quan và cán bộ, công chức so với các hệ thống các cơ quan nhà nước khác và có một hệ thống đơn vị cơ sở trực thuộc từ trung ương đến địa phương. Đây chính là điểm chung cơ sở để phân biệt CQHCNN với tổ chức xã hội. Đồng thời, CQHCNN có những đặc thù so với cơ quan khác của nhà nước như: Quốc hội, Chủ tịch nước, HĐND, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân.
Khái niệm biên chế Biên chế là một khái niệm có tính lịch sử, trong một quốc gia ở từng thời điểm lịch sử khác nhau, khái niệm này cũng được hiểu khác nhau.Trên thế giới, do tính chất đặc thù của từng quốc gia nên khái niệm về biên chế cũng 9 khác nhau, có nước chỉ giới hạn biên chế trong cơ quan quản lý nhà nước, thi hành pháp luật. Cũng có nước, biên chế áp dụng cho nhữngngười làm việc trong các đơn vị sự nghiệp, thực hiện dịch vụ công. Ở Việt Nam, trước kia quan niệm biên chế là những người làm việc trong các cơ quan nhà nước nói chung (bao gồm cả cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp nhà nước). Nhưng nhìn chung, các nước đều giới hạn biên chế là những người làm việc trong các cơ quan quản lý nhà nước, những người làm việc trong các đơnvị sự nghiệp của nhà nước.
Theo Hiến pháp 1992 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, không quy định thuật ngữ biên chế, nhưng đưa ra thuật ngữ “cán bộ, viên chức Nhà nước” và “cán bộ, công nhân, viên chức” [17, Điều 10]. Theo đó, biên chế được hiểu là số lượng cán bộ, công nhân, viên chức. Theo các văn bản khác cũng sử dụng từ biên chế để chỉ số lượng, cơ cấu, vị trí công việc của cán bộ, viên chức hoặc cán bộ, viên chức, công chức Nhà nước. Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 cũng đưa ra thuật ngữ chung “biên chế cán bộ, công chức”, “biên chế cán bộ”, “biên chế công chức” [16, Điều 35].
Thi hành Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, Chính phủ ban hành Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, trong đó quy định công chức bao gồm những người làm việc trong trong các CQHCNN, đơn vị sự nghiệp. Như vậy, ngoài những người được bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội là cán bộ, thì cánbộ còn là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Và biên chế được hiểu là số lượng cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Như vậy, ở đây chưa có sự phân biệt rạch ròi giữa đối tượng là biên chế cán bộ với biên 10 chế công chức; biên chế trong các cơ quan, tổ chức hành chính với biên chế trong các đơn vị sự nghiệp.
Pháp lệnh cán bô,̣ công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003 đã bổ sung thêm đối tượng cán bộ, công chức cấp xã; đã tách biệt đối tượng viên chức là những người bổ nhiệm vào một ngạch viên chức trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và công chức là những người được bổ nhiệm vào ngạch công chức trong các cơ quan nhà nước. Theo đó, có thêm thuật ngữ “biên chế hành chính, biên chế sự nghiệp” [18, Điều 36]. Thi hành Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003, ngày 19/6/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số 71/2003/NĐ-CP về phân cấp quản lý biên chế hành chính, sự nghiệp nhà nước, Nghị định này đã đưa ra quy định về thuật ngữ biên chế hành chính, biên chế sự nghiệp như sau: Biên chế hành chính là số người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các tổ chức giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân nhân dân cấp huyện) thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về quản lý hành chính nhà nước được giao [6, khoản 1 Điều 2]. Biên chế sự nghiệp là số người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyêntrong các đơn vị sự nghiệp nhà nước về giáo dục và đào tạo, khoa học, y tế, văn hoá, nghệ thuật, thể dục thể thao và các đơn vị sự nghiệp khác do cơ quan có thẩm quyền quyết định thành lập để phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước hoặc để thực hiện một số dịch vụ công của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện theo quy định của pháp luật [6, khoản 2 Điều 2].
11 Đến Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Luật Viên chức năm 2010 đã tách biên chế cán bộ, biên chế công chức và số lượng người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập. Theo Luật cán bộ, công chức 2008 không còn khái niệm biên chế hành chính, thay vào đó là biên chế công chức. Theo Luật Viên chức không còn khái niệm biên chế sự nghiệp, mà thay vào đó là số lượng người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập. Việc xác định biên chế công chức hay số lượng người làm việc đều được xác định dựa trên vị trí việc làm.
Luật cán bộ, công chức quy định vị trí việc làm là công việc gắn với chức danh, chức vụ, cơ cấu và ngạch công chức để xác định biên chế và bố trí công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị. Luật viên chức quy định vị trí việc làm là công việc hoặc nhiệm vụ gắn với chức danh nghề nghiệp hoặc chức vụ quản lý tương ứng, là căn cứ xác định số lượng người làm việc, cơ cấu viên chức để thực hiện việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập. Và theo khoản 1, Điều 3, Nghị định 108/2014/NĐ-CP ngày 20/11/2014 của Chính phủ thì: biên chế được hiểu gồm: biên chế cán bộ, biên chế công chức, số lượng người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập và lao động hợp đồng được cấp có thẩm quyền giao theo quy định của pháp luật. Như vậy, có thể hiểu biên chế là“một số lượng nhân sự phù hợp, cần thiết; được bố trí theo ngạch, bậc, chức vụ; đảm bảo sự vận hành ổn định cho hoạt động của bộ máy nhà nước” 1.
Khái niệm tinh giản biên chế tại các cơ quan hành chính nhà nước 1. Khái niệm Về mặt ngôn ngữ, “tinh” có nghĩa là “tinh lọc”, “giản” có nghĩa với “cắt giảm”. Như vậy, bản chất của tinh giản biên chế “là sự kết hợp giữa giảm số lượng và tăng chất lượng của nguồn nhân lực trong cơ quan nhà nước”. Cụ thể, tinh giản biên chế không đơn thuần là một sự thay đổi về cơ học mà nó 12 còn bao gồm việc giảm số lượng người nhất định vào biên chế trong từng giai đoạn cụ thể và giảm những người không đạt hệu quả cao trong công việc để thay vào đó những người làm được việc tốt hơn, từ đó làm cho nguồn nhân lực trở nên chất lượng hơn.