Tổng quan luận án
Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công (mã số: 9340403) của tác giả Trần Thị Bích Ngọc, được hoàn thành năm 2018 tại Học viện Hành chính Quốc gia dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Nguyễn Thị Thu Vân và PGS. Nguyễn Bá Chiến, tập trung nghiên cứu đề tài: "Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ".
Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu
Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của Bộ giữ vai trò là phương tiện pháp lý quan trọng trong quản lý nhà nước (QLNN), trực tiếp cụ thể hóa, chi tiết hóa các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và kết nối điều hành giữa Trung ương với địa phương. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cùng Văn bản số 1362/TTg-PL ngày 08/9/2017 của Thủ tướng Chính phủ và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã đặt ra yêu cầu nâng cao trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo đối với tiến độ và chất lượng dự thảo VBQPPL.
Trong thực tiễn, việc kiểm soát chất lượng ban hành văn bản tại các Bộ vẫn bộc lộ nhiều hạn chế. Việc áp dụng Hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO 9001:2008 chỉ mới dừng lại ở việc kiểm soát sự tuân thủ các bước trong quy trình thủ tục hành chính, chưa đánh giá được chất lượng nội dung bên trong từng giai đoạn. Đồng thời, các công cụ đánh giá hiện hành như Chỉ số hiệu quả hoạt động pháp luật về kinh doanh của các Bộ (MEI) hay Chỉ số cải cách hành chính (PAR INDEX) chủ yếu dựa trên khảo sát cảm nhận xã hội, chưa cung cấp một thang đo định lượng trực tiếp để kiểm soát chất lượng của từng quy trình ban hành VBQPPL cụ thể. Thực trạng này dẫn đến nhiều văn bản thiếu tính khả thi, chồng chéo, có dấu hiệu trái pháp luật, phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ ngay sau khi ban hành. Khoảng trống nghiên cứu đặt ra là sự thiếu vắng một công trình nghiên cứu hệ thống từ góc độ khoa học quản lý công nhằm xác lập bộ tiêu chí định lượng hóa quá trình ban hành VBQPPL của Bộ.
Mục tiêu và câu hỏi, giả thuyết nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của luận án là làm sáng tỏ cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn và đề xuất hệ thống tiêu chí, thang điểm cùng các giải pháp bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ tại Việt Nam.
Nhiệm vụ nghiên cứu được xác định qua 4 nội dung:
- Luận giải tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và quốc tế liên quan đến đề tài.
- Phân tích cơ sở lý luận về chất lượng, quản lý chất lượng và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
- Khảo sát, đánh giá thực trạng ban hành VBQPPL và thực trạng áp dụng các công cụ đánh giá chất lượng giai đoạn 2009–2017.
- Đề xuất quan điểm, xây dựng bộ tiêu chí, thang điểm, phương pháp tính điểm, phân tích mô hình SWOT, thực nghiệm đánh giá 01 văn bản và đề xuất giải pháp bảo đảm thực thi.
Hệ thống câu hỏi nghiên cứu của luận án gồm:
- Ban hành VBQPPL của Bộ có vai trò như thế nào trong hoạt động QLNN? Chất lượng ban hành VBQPPL là gì? Mục đích đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL là gì? Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ là gì? Đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ dựa trên tiêu chí nào? Chủ thể đánh giá là ai? Khi áp dụng tiêu chí có những yếu tố nào ảnh hưởng?
- Thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam như thế nào? Đâu là vấn đề tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của việc đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay qua các tiêu chí đã có?
- Hoàn thiện tiêu chí theo hướng nào? Cần có giải pháp gì để bảo đảm cho việc áp dụng bộ tiêu chí này trên thực tế ở Việt Nam?
Giả thuyết khoa học: VBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay chưa đảm bảo chất lượng, một trong những nguyên nhân là do chưa có cơ chế đầy đủ để kiểm soát chất lượng ban hành. Nếu xây dựng và áp dụng bộ tiêu chí đầy đủ, khách quan, khoa học đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ sẽ góp phần nâng cao chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ đảm bảo hiệu lực, hiệu quả QLNN.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
- Phạm vi nội dung: Tiếp cận chất lượng ban hành từ góc độ chất lượng hoạt động (quá trình lập kế hoạch, soạn thảo, thẩm định, trình ký) thay vì chỉ thuần túy tiếp cận chất lượng sản phẩm văn bản. Hình thức văn bản tập trung nghiên cứu là Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (không nghiên cứu sâu Thông tư liên tịch do Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã bãi bỏ hình thức Thông tư liên tịch giữa các Bộ).
- Phạm vi không gian: Khảo sát thực tiễn tại 8 Bộ ở Việt Nam, trong đó đi sâu phân tích đối chiếu tại 2 Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực điển hình là Bộ Giao thông vận tải (BGTVT) và Bộ Tài chính (BTC).
- Phạm vi thời gian: Giai đoạn từ năm 2009 đến năm 2017 (tính từ thời điểm Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 có hiệu lực thi hành ngày 01/01/2009 đến năm 2017).
Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án
Luận án phân loại và hệ thống hóa các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước theo các nhóm nội dung:
Các công trình nghiên cứu trong nước
- Về hoạt động ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ: Lưu Kiếm Thanh (2005) nghiên cứu kỹ thuật soạn thảo, thể thức và quy trình ban hành; Dương Bạch Long (2007) phân tích thẩm quyền và quy trình xây dựng văn bản của cơ quan hành chính trung ương; Hà Quang Thanh (2008) nghiên cứu quy trình ban hành VBQPPL ở cấp tỉnh; Trần Văn Duy (2015, 2016) phân tích thực trạng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước và xác lập 4 tiêu chuẩn đánh giá (hợp pháp, hợp lý, phù hợp chính trị, phù hợp điều ước quốc tế); Nguyễn Đình Hào (2011) làm rõ thẩm quyền lập quy của Chính phủ và cơ quan hành chính; Đoàn Thị Tố Uyên (2012) phân tích tiêu chuẩn tính hợp pháp, hợp lý trong kiểm tra, xử lý VBQPPL; Phạm Ngọc Huyền (2017) khảo sát chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng; Nguyễn Minh Đoan (2010) nhận diện đặc trưng bản chất của VBQPPL; Nguyễn Bá Chiến (2007, 2010) phân tích hiện tượng thừa quy định và việc sửa đổi văn bản thường xuyên; Nguyễn Quốc Việt (2006) khảo sát các quy chế ban hành văn bản cấp Bộ; Nguyễn Văn Cương (2013) nghiên cứu mô hình xây dựng pháp luật và kiểm soát lỗi từ quy trình tạo lập văn bản.
- Về phương pháp, tiêu chí đánh giá chất lượng và hiệu quả: Nguyễn Đăng Thành (2012) hệ thống hóa lý thuyết đo lường hiệu quả quản lý hành chính và đánh giá tác động quy định (RIA); Nguyễn Hữu Hải và Nguyễn Tuấn Minh (2014) phân tích quản lý chất lượng toàn bộ (TQM) và ISO 9001:2008 trong khu vực công; Nguyễn Văn Thâm (2006) đưa ra 6 tiêu chuẩn đánh giá văn bản quản lý; Đề án theo Quyết định số 909/QĐ-TTg (2003) và công trình của Bộ Tư pháp (2008) nghiên cứu đổi mới quy trình soạn thảo; Hoàng Thế Liên (2011) xác lập 9 tiêu chí của văn bản quy phạm pháp luật tốt; Đỗ Đức Hồng Quang (2009) đưa ra 6 tiêu chí đánh giá ban hành văn bản quản lý; Tạ Ngọc Hải (2005) luận giải mối quan hệ biện chứng giữa chất lượng và hiệu quả văn bản; Lê Duy Bình và Raymond Mallon (2007) xác định 6 tiêu chí theo công cụ RIA; Đỗ Ngọc Hải (2008) nêu các tiêu chí cơ bản của văn bản; Nguyễn Thị Phượng (2011) đề xuất đổi mới kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp văn bản cấp Bộ; Bộ Tư pháp (2015, 2018) ban hành các bộ tiêu chí chấm điểm 100 điểm đánh giá công tác pháp điển, rà soát và hệ thống hóa VBQPPL.
Các công trình nghiên cứu trên thế giới
- G. Thornton (1996) nghiên cứu kỹ thuật soạn thảo dự luật và các nguyên tắc cải thiện chất lượng văn bản; Ann Seidman, Robert B. Seidman và Nalin Abeyesekere (2003) xây dựng cẩm nang phương pháp lập pháp phục vụ phát triển dân chủ; Tonye Clinton Jaja (2012) phân tích các nguyên tắc và khuôn khổ pháp lý nhằm nâng cao chất lượng luật; Somnith Sy Libounlieng (2014) nghiên cứu thực trạng xây dựng và ban hành VBQPPL tại CHDCND Lào; Martine Lombard và Gilles Dumont (2007) phân tích hệ thống pháp luật hành chính Cộng hòa Pháp; Lukianov xác lập 5 nhóm tiêu chuẩn chất lượng văn bản (pháp lý - kỹ thuật, chính trị, kinh tế, quản trị, xã hội); V. Pestunova (2012) đưa ra quan điểm đo lường chất lượng theo từng công đoạn và lưu đồ của quá trình ban hành; Osipov M. Iu. (2011) nghiên cứu phương pháp xác định hiệu quả của quá trình ban hành pháp luật tác động đến chất lượng sản phẩm lập quy.
Khoảng trống nghiên cứu luận án giải quyết
Các công trình trước đây chủ yếu tiếp cận chất lượng VBQPPL dưới góc độ luật học thuần túy, tập trung vào tính hợp hiến, hợp pháp và các thuộc tính của sản phẩm đầu ra, hoặc các tiêu chuẩn định tính chung chung. Chưa có công trình khoa học nào tiếp cận dưới góc độ quản lý công để nghiên cứu chuyên sâu, có hệ thống về chất lượng của toàn bộ quá trình hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, cũng như chưa xây dựng được một bộ tiêu chí đánh giá tích hợp thang điểm định lượng cụ thể phục vụ việc kiểm soát chất lượng trước khi văn bản được ký ban hành.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
Khung lý thuyết và khái niệm sử dụng
Luận án vận dụng lý thuyết Quản lý chất lượng toàn diện trong khu vực công (TQM) và Hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO 9001:2008 làm nền tảng phân tích. Quá trình ban hành VBQPPL được xem xét như một chu trình cung ứng chính sách công, trong đó chất lượng sản phẩm cuối cùng (Thông tư) được quyết định trực tiếp bởi chất lượng của từng mắt xích hoạt động.
| Khái niệm trung tâm | Định nghĩa theo luận án |
|---|---|
| VBQPPL của Bộ | Văn bản có chứa QPPL do Bộ trưởng ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định, chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản của cấp trên và biện pháp thực hiện chức năng QLNN của Bộ. |
| Ban hành VBQPPL của Bộ | Tiếp cận theo nghĩa hẹp: Là việc Bộ căn cứ chức năng QLNN và nhiệm vụ được giao, hàng năm lập kế hoạch; tổ chức xây dựng dự thảo Thông tư theo trình tự, thủ tục luật định; tổ chức thẩm định và ký ban hành theo quy định. |
| Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ | Tập hợp các thuộc tính phản ánh đầy đủ tính chất, đặc trưng của VBQPPL của Bộ, đồng bộ hệ thống VBQPPL đã được thiết kế từ trước, có khả năng thỏa mãn và đạt được mục đích, yêu cầu QLNN của Bộ. |
| Quản lý chất lượng hoạt động ban hành | Việc nhà quản lý sử dụng các phương pháp để kiểm soát chất lượng của hoạt động ban hành sao cho bảo đảm các yêu cầu đối với một VBQPPL khi ban hành. |
| Đánh giá chất lượng ban hành | Quá trình xem xét, phân tích và kết luận về sự phù hợp của hoạt động ban hành với những mục tiêu, yêu cầu đặt ra (quản lý, pháp lý, kỹ thuật...) nhằm phát hiện kịp thời khuyết điểm, bất cập và xử lý tương thích. |
Luận án xây dựng khung đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ qua 05 nhóm tiêu chí thành phần:
- Tiêu chí 1: Đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo VBQPPL.
- Tiêu chí 2: Đánh giá hoạt động xây dựng dự thảo VBQPPL.
- Tiêu chí 3: Đánh giá công tác thẩm định dự thảo VBQPPL.
- Tiêu chí 4: Đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ký ban hành VBQPPL.
- Tiêu chí 5: Đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL.
Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận: Dựa trên phép biện chứng duy vật và chủ nghĩa duy vật lịch sử, phân tích các mối liên hệ phổ biến mang tính hệ thống giữa các khâu trong quy trình ban hành văn bản.
- Phương pháp lịch sử: Phân tích sự phát triển của các quy định pháp luật qua các thời kỳ (Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành VBQPPL các năm 1996, 2002, 2008, 2015).
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa và so sánh dữ liệu từ các báo cáo tổng kết của Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải và các công trình khoa học liên quan.
- Phương pháp điều tra, khảo sát bằng bảng hỏi: Thiết kế phiếu điều tra xã hội học nhằm thu thập ý kiến chuyên gia, công chức pháp chế và cán bộ quản lý về thực trạng áp dụng tiêu chí, tính khả thi của khung thang điểm.
- Phương pháp thống kê, phân tích tổng hợp: Xử lý các số liệu văn bản ban hành, tỷ lệ văn bản hết hiệu lực, văn bản trái pháp luật và kết quả thẩm định.
- Phương pháp thực nghiệm khoa học: Sử dụng khung tiêu chí và bảng thang điểm do luận án xây dựng để tiến hành chấm điểm, đánh giá thực nghiệm trực tiếp trên 01 Thông tư do Bộ Tài chính ban hành, nhằm kiểm chứng tính độc lập, khả thi và độ tin cậy của công cụ đo lường.
Nguồn tư liệu và dữ liệu
Dữ liệu sử dụng gồm văn bản quy phạm pháp luật (Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, 2015; Nghị định số 34/2016/NĐ-CP); số liệu thống kê tư pháp giai đoạn 2009–2017 từ Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ Tư pháp); báo cáo công tác xây dựng pháp luật của Bộ Giao thông vận tải và Bộ Tài chính; kết quả điều tra phiếu hỏi và dữ liệu phân tích thực nghiệm văn bản.
Nội dung chính theo từng chương
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Chương 1 tổng hợp các hướng nghiên cứu trong nước và quốc tế về hoạt động ban hành văn bản, thẩm quyền lập quy và các công cụ đánh giá chất lượng lập pháp. Tác giả chỉ ra rằng các nghiên cứu trước đây đã phân tích sâu về kỹ thuật soạn thảo, tính hợp hiến, hợp pháp và thủ tục hành chính, nhưng phần lớn tiếp cận chất lượng ở góc độ tĩnh (sản phẩm văn bản đã ban hành).
Chương này khẳng định khoảng trống học thuật: chưa có công trình nào dưới góc độ khoa học quản lý công nghiên cứu toàn diện chất lượng của quá trình ban hành VBQPPL cấp Bộ và thiết lập một bộ tiêu chí định lượng chuẩn hóa có thang điểm cụ thể để kiểm soát chất lượng văn bản trước khi ký ban hành.
Chương 2: Cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Chương 2 làm sáng tỏ các khái niệm nền tảng về VBQPPL của Bộ, chất lượng ban hành và quản lý chất lượng trong khu vực công. Luận án phân tích sự phát triển hình thức VBQPPL của Bộ qua các thời kỳ lập pháp:
| Giai đoạn pháp lý | Căn cứ văn bản | Hình thức VBQPPL của Bộ trưởng | Hình thức văn bản liên tịch |
|---|---|---|---|
| Giai đoạn 1996–2008 | Hiến pháp 1992, Luật Ban hành VBQPPL 1996 | Quyết định, Chỉ thị, Thông tư | Nghị quyết liên tịch, TTLT giữa Bộ trưởng với người đứng đầu tổ chức CT-XH |
| Giai đoạn 2008–2015 | Luật Ban hành VBQPPL 2008 | Thông tư | TTLT giữa các Bộ trưởng; TTLT giữa Bộ trưởng với Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC |
| Giai đoạn 2015 đến nay | Hiến pháp 2013, Luật Ban hành VBQPPL 2015 | Thông tư | TTLT giữa Bộ trưởng với Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC (bãi bỏ TTLT giữa các Bộ) |
Luận án khẳng định ban hành VBQPPL là phương thức quản lý cơ bản hàng đầu của Bộ. Tác giả phân tích 5 nội dung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động ban hành, các nguyên tắc xây dựng tiêu chí (tính hợp pháp, khoa học, khách quan, khả thi), các yếu tố tác động bên trong (năng lực cán bộ pháp chế, quy trình nội bộ, kinh phí) và bên ngoài (sự biến động kinh tế - xã hội, áp lực thời gian, sự tham gia của công chúng), cùng kinh nghiệm quốc tế về đo lường chất lượng lập quy tại Pháp, Nga và các nước OECD.
Chương 3: Thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ở Việt Nam
Chương 3 khảo sát thực tế ban hành văn bản của các Bộ giai đoạn 2009–2017, tập trung vào Bộ Tài chính và Bộ Giao thông vận tải, đồng thời đánh giá các công cụ kiểm soát chất lượng hiện có.
Chương 3 phân tích thực trạng văn bản sai phạm qua số liệu của Cục Kiểm tra VBQPPL (Bộ Tư pháp) từ năm 2012 đến 2017:
| Năm kiểm tra | Số VBQPPL phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật tại các Bộ, ngành | Phân loại dấu hiệu vi phạm chính |
|---|---|---|
| 2012 | 225 | Trái về thẩm quyền ban hành, vi phạm nội dung quy định cấp trên |
| 2013 | 210 | Quy định thêm thủ tục hành chính, hạn chế quyền công dân |
| 2014 | 185 | Sai về hiệu lực thi hành, mâu thuẫn văn bản cùng cấp |
| 2015 | 162 | Sai sót kỹ thuật trình bày, trích dẫn căn cứ hết hiệu lực |
| 2016 | 148 | Quy định không khả thi, không tương thích văn bản mới ban hành |
| 2017 | 134 | Dấu hiệu trái về nội dung chuyên ngành và thẩm quyền |
Khảo sát thực tiễn theo 5 tiêu chí chỉ ra các bất cập:
- Thông tin dự thảo (Tiêu chí 1): Việc điều tra, khảo sát thực tế và đánh giá tác động chính sách còn mang tính hình thức, số liệu thu thập thiếu tính đại diện.
- Xây dựng dự thảo (Tiêu chí 2): Hoạt động lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp chưa thực chất; tỷ lệ tiếp thu, giải trình ý kiến đóng góp còn thấp.
- Thẩm định dự thảo (Tiêu chí 3): Vụ Pháp chế tại các Bộ thường chịu áp lực về thời gian; báo cáo thẩm định đôi khi còn nể nang, chưa chỉ rõ các điểm mâu thuẫn về nội dung.
- Hồ sơ và trình tự ký (Tiêu chí 4): Tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết dẫn đến việc soạn thảo gấp rút, hồ sơ trình ký chưa đầy đủ tài liệu theo quy định.
- Thể thức và kỹ thuật trình bày (Tiêu chí 5): Còn tồn tại lỗi về ngôn ngữ pháp lý, cách hành văn đa nghĩa, viện dẫn sai thể thức theo quy định.
Chương 4: Quan điểm, giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ở Việt Nam
Chương 4 hoàn thiện khung tiêu chí và thang điểm đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ:
| Nhóm tiêu chí | Nội dung đánh giá trọng tâm | Tỷ trọng điểm chuẩn |
|---|---|---|
| Tiêu chí 1 | Đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo (tính đầy đủ của dữ liệu, chất lượng báo cáo đánh giá tác động RIA, sự cần thiết ban hành). | 15 điểm |
| Tiêu chí 2 | Đánh giá hoạt động xây dựng dự thảo (tuân thủ quy trình soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến đối tượng tác động, tiếp thu giải trình). | 25 điểm |
| Tiêu chí 3 | Đánh giá công tác thẩm định dự thảo (tính độc lập của thẩm định, tính toàn diện về nội dung, tính phản biện của báo cáo thẩm định). | 25 điểm |
| Tiêu chí 4 | Đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ký ban hành (tính đầy đủ của hồ sơ trình ký, tuân thủ thẩm quyền ký, bảo đảm thời hạn ban hành). | 20 điểm |
| Tiêu chí 5 | Đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày (chuẩn hóa ngôn ngữ pháp lý, kết cấu điều khoản, tính thống nhất của danh pháp). | 15 điểm |
| TỔNG CỘNG | Đánh giá toàn diện chu trình ban hành VBQPPL của Bộ | 100 điểm |
Tác giả phân tích mô hình SWOT khi triển khai áp dụng bộ tiêu chí:
- Điểm mạnh (Strengths): Định lượng hóa chất lượng, quy chuẩn hóa quy trình, nâng cao trách nhiệm giải trình.
- Điểm yếu (Weaknesses): Đòi hỏi thêm thời gian, nhân lực và chi phí thẩm tra chấm điểm ban đầu.
- Cơ hội (Opportunities): Phù hợp chủ trương cải cách thể chế, ứng dụng công nghệ thông tin trong quản trị công.
- Thách thức (Threats): Tâm lý ngại thay đổi của cán bộ soạn thảo, áp lực tiến độ hoàn thành văn bản.
Luận án tiến hành thử nghiệm chấm điểm trên 01 Thông tư cụ thể của Bộ Tài chính, qua đó khẳng định thang điểm phản ánh khách quan các mặt đạt được và các khiếm khuyết trong khâu lấy ý kiến và thẩm định.
Tác giả đề xuất hệ thống 8 nhóm giải pháp bảo đảm áp dụng:
- Giải pháp về thể chế: Ban hành quy chế chuẩn hóa việc áp dụng bộ tiêu chí tại các Bộ; sửa đổi quy chế soạn thảo nội bộ.
- Giải pháp về kiện toàn tổ chức và nhân sự: Nâng cao năng lực chuyên môn và kỹ năng lập quy cho đội ngũ cán bộ pháp chế.
- Giải pháp về nhận thức xã hội: Tuyên truyền về vai trò kiểm soát chất lượng chính sách công.
- Giải pháp bảo đảm nguồn lực tài chính: Bố trí kinh phí độc lập cho hoạt động điều tra thực tế, thẩm định và đánh giá tiêu chí.
- Giải pháp đẩy mạnh tuyên truyền, tập huấn: Tổ chức các khóa đào tạo kỹ năng chấm điểm và áp dụng tiêu chí cho cán bộ các Vụ chuyên môn.
- Giải pháp tăng cường sự tham gia, phản biện: Mở rộng cơ chế thu hút chuyên gia, nhà khoa học và người dân tham gia góp ý dự thảo.
- Giải pháp về biện pháp xử lý văn bản: Kiên quyết không trình ký hoặc trả lại hồ sơ dự thảo không đạt mức điểm chất lượng tối thiểu theo tiêu chí.
- Giải pháp thí điểm và nhân rộng: Triển khai áp dụng thí điểm bộ tiêu chí tại Bộ Tài chính và Bộ Giao thông vận tải trước khi hoàn thiện để nhân rộng toàn bộ hệ thống các Bộ.
Kết quả và những đóng góp mới
Đóng góp về mặt lý luận
- Hệ thống hóa và làm sáng tỏ dưới góc độ quản lý công các khái niệm: chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, quản lý chất lượng ban hành VBQPPL và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL.
- Khẳng định tính tất yếu của việc chuyển dịch phương thức đánh giá: kết hợp đánh giá chất lượng sản phẩm (văn bản) với đánh giá chất lượng toàn bộ quá trình hoạt động tạo ra sản phẩm theo nguyên lý TQM trong khu vực công.
- Xác định cấu trúc logic gồm 5 nhóm tiêu chí thành phần và hệ thống các chỉ báo phản ánh toàn diện các giai đoạn từ nghiên cứu thông tin, soạn thảo, thẩm định, hoàn thiện hồ sơ đến kỹ thuật thể thức văn bản.
Đóng góp về mặt thực tiễn
- Cung cấp bức tranh toàn diện về thực trạng ban hành VBQPPL của các Bộ tại Việt Nam giai đoạn 2009–2017, chỉ rõ các nguyên nhân cốt lõi dẫn đến tình trạng văn bản sai sót, chồng chéo.
- Xây dựng bảng thang điểm 100 điểm với phương pháp tính điểm chi tiết, tạo công cụ quản lý cụ thể giúp các Bộ tự kiểm soát và đánh giá định lượng chất lượng dự thảo văn bản trước khi ký ban hành.
- Kiểm chứng tính khả thi của công cụ qua việc đánh giá thực nghiệm 01 Thông tư của Bộ Tài chính.
- Đề xuất 8 nhóm giải pháp đồng bộ và mô hình SWOT khả thi nhằm đưa bộ tiêu chí vào quy trình quản lý hành chính thực tế.
Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp
Hạn chế của đề tài
- Dữ liệu khảo sát thực tiễn tập trung trong giai đoạn 2009–2017; các phân tích chuyên sâu về thực trạng tập trung vào hai cơ quan điển hình là Bộ Giao thông vận tải và Bộ Tài chính.
- Phạm vi văn bản nghiên cứu chủ yếu giới hạn ở hình thức Thông tư của Bộ trưởng, chưa bao quát toàn diện các dạng văn bản hành chính cá biệt hoặc các hướng dẫn chuyên ngành đặc thù khác.
- Luận án tiếp cận chủ yếu theo quy trình hoạt động trước và trong khi ban hành (nghĩa hẹp), chưa đi sâu phân tích toàn diện chi phí xã hội phát sinh ở giai đoạn thực thi sau ban hành.
Hướng nghiên cứu tiếp
- Mở rộng phạm vi nghiên cứu để xây dựng bộ tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL cho các chủ thể lập quy khác như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
- Nghiên cứu tích hợp bộ tiêu chí vào phần mềm quản lý văn bản điện tử và quy trình xây dựng văn bản trực tuyến nhằm tự động hóa việc theo dõi, chấm điểm tiến độ và chất lượng dự thảo.
- Phát triển các nghiên cứu kết hợp giữa đánh giá quá trình soạn thảo (ex-ante) với đánh giá hiệu quả tác động thực tế của văn bản sau khi ban hành (ex-post evaluation).
Giá trị tham khảo
Luận án là tài liệu tham khảo chuyên môn hữu ích cho:
- Cơ quan quản lý nhà nước và các Bộ, ngành: Cung cấp khung công cụ đánh giá, phục vụ trực tiếp cho các Vụ Pháp chế, đơn vị soạn thảo và cơ quan thẩm định (Bộ Tư pháp) trong việc chuẩn hóa quy trình, nâng cao chất lượng thẩm định và thẩm tra dự thảo Thông tư.
- Cán bộ, công chức làm công tác pháp chế: Cung cấp tài liệu nghiệp vụ về kỹ thuật lập quy, phương pháp đánh giá tác động văn bản và kiểm soát các sai sót về thể thức, ngôn ngữ pháp lý.
- Cơ sở đào tạo và viện nghiên cứu: Phục vụ công tác giảng dạy, nghiên cứu sau đại học thuộc các chuyên ngành Quản lý công, Quản trị hành chính công, Luật Hành chính và Lý luận nhà nước và pháp luật tại các trường đại học, học viện.
Câu hỏi thường gặp
1. Vì sao luận án tiếp cận đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL từ góc độ hoạt động thay vì thuần túy đánh giá sản phẩm văn bản?
Theo lý thuyết quản lý chất lượng toàn diện trong khu vực công, chất lượng của sản phẩm đầu ra (VBQPPL) phụ thuộc trực tiếp vào công nghệ và quy trình tạo ra nó. Tiếp cận theo góc độ hoạt động cho phép kiểm soát, phòng ngừa sai sót và can thiệp điều chỉnh ngay trong từng công đoạn (thu thập dữ liệu, soạn thảo, thẩm định) trước khi văn bản được ký ban hành, thay vì chỉ phát hiện lỗi khi văn bản đã có hiệu lực và gây tác động tiêu cực đến xã hội.
2. Điểm khác biệt giữa bộ tiêu chí của luận án với tiêu chuẩn ISO 9001:2008 và các chỉ số MEI, PAR INDEX là gì?
Hệ thống ISO 9001:2008 tại các Bộ chỉ kiểm tra tính tuân thủ trình tự thủ tục hành chính thuần túy mà không đánh giá được chiều sâu nội dung quy phạm. Ngược lại, các chỉ số MEI hay PAR INDEX chủ yếu đo lường mức độ cảm nhận, hài lòng chung của doanh nghiệp và người dân qua khảo sát diện rộng. Bộ tiêu chí của luận án là công cụ định lượng kỹ thuật trực tiếp, đánh giá toàn diện cả tính quy trình lẫn chất lượng nội dung chuyên môn của từng dự thảo văn bản cụ thể.
3. Cấu trúc bộ tiêu chí 100 điểm do luận án xây dựng gồm những nội dung nào?
Bộ tiêu chí được cấu trúc thành 5 nhóm:
- Tiêu chí 1: Đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo (15 điểm).
- Tiêu chí 2: Đánh giá hoạt động xây dựng dự thảo (25 điểm).
- Tiêu chí 3: Đánh giá công tác thẩm định dự thảo (25 điểm).
- Tiêu chí 4: Đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ký ban hành (20 điểm).
- Tiêu chí 5: Đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày (15 điểm).
4. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã thay đổi hình thức VBQPPL của Bộ như thế nào và tác động ra sao đến luận án?
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã bãi bỏ hình thức Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, chỉ giữ lại hình thức Thông tư của Bộ trưởng và Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng với Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao. Do đó, luận án tập trung đối tượng nghiên cứu chính vào Thông tư của Bộ trưởng, phản ánh đúng chế độ thủ trưởng và trách nhiệm cá nhân của Bộ trưởng trong hoạt động quản lý nhà nước.
5. Kết quả đánh giá thực nghiệm trên 01 Thông tư của Bộ Tài chính nhằm mục đích gì?
Việc chấm điểm thực nghiệm nhằm kiểm chứng tính độc lập, tính khả thi và độ nhạy của bộ tiêu chí trên một văn bản thực tế. Kết quả thử nghiệm chứng minh khung thang điểm có khả năng phân loại, chỉ ra các khâu còn yếu kém trong thực tế (như công tác lấy ý kiến và báo cáo giải trình tiếp thu), qua đó xác nhận tính đúng đắn của giả thuyết nghiên cứu đã đề ra.
Kết luận
Luận án tiến sĩ của tác giả Trần Thị Bích Ngọc đã giải quyết một vấn đề cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn trong quản lý công tại Việt Nam. Bằng việc kết hợp lý thuyết quản lý chất lượng khu vực công với thực tiễn lập quy giai đoạn 2009–2017, công trình đã xây dựng thành công khung 5 nhóm tiêu chí tích hợp thang điểm 100 để định lượng hóa chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Kết quả nghiên cứu và 8 nhóm giải pháp đề xuất cung cấp cơ sở khoa học tin cậy phục vụ hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của các Bộ trong tiến trình cải cách hành chính.