Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ CHƯƠNG TRÌNH 135 1. Cơ sở lý luận về thực thi chính sách công 1. Khái niệm chính sách công Ngày nay, thuật ngữ “chính sách” và “chính sách công” được sử dụng khá rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng và trong đời sống xã hội. Nghiên cứu về lĩnh vực này, nhiều học giả trên thế giới đã định nghĩa hai thuật ngữ này như sau: Định nghĩa về “chính sách”, một số học giả cho rằng: - Chính sách là một chuỗi (tập hợp) những hành động có mục đích nhằm giải quyết một vấn đề (Anderson 1984) [29].
- Chính sách là một hành động mang tính quyền lực nhà nước nhằm sử dụng nguồn lực để thúc đẩy một giá trị ưu tiên (Considine 1994) [30]. - Chính sách là quá trình mà một xã hội tạo ra và quyết định có tính bắt buộc những hành vi nào được chấp nhận và hành vi nào không (Wheelan 2011) [28]. Như vậy, ta hiểu chính sách là hoạt động của con người có tính mục đích nhằm giải quyết một vấn đề nào đó. Nghiên cứu về “chính sách công”, một số học giả cho rằng: - Chính sách công là những gì chính phủ lựa chọn làm hoặc không làm (Thomas Dye, 1972) [31, tr.
- Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan đến nhau được ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị liên quan đến lựa chọn các mục tiêu và các phương tiện để đạt mục tiêu trong một tình 11 Luan van huống xác định thuộc phạm vi thẩm quyền (William Jenkins, 1978) [32, tr. - Các tác giả của tập bài giảng chính trị học của Viện Chính trị học. Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh cho rằng: “chính sách công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể nắm hoặc chi phối quyền lực công cộng” [27, tr. - Theo tác giả Nguyễn Hữu Hải trong “Giáo trình hoạch định và phân tích chính sách công" thì, “chính sách công là những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển” [4, tr.
Cho dù có những cách hiểu khác nhau, song nhìn chung, một cách cô đọng nhất có thể xem chính sách công là chương trình hành động của nhà nước nhằm giải quyết các vấn đề cụ thể, hoặc chính sách công là tập hợp các văn bản, được quyết định bởi chủ thể nắm quyền lực nhà nước, nhằm quy định mục đích và cách thức, hành động của những đối tượng liên quan, để giải quyết những vấn đề mà xã hội quan tâm. Tổ chức thực thi trong chu trình chính sách Chu trình chính sách Chu trình chính sách công được hiểu là quá trình luân chuyển các bước từ khởi sự chính sách đến khi xác định được hiệu quả của chính sách trong đời sống xã hội [5, tr. Chu trình chính sách theo mô hình của các nước trên thế giới gồm 5 giai đoạn: Giai đoạn 1: thiết lập chương trình nghị sự là quá trình mà các vấn đề công được trở thành sự quan tâm của Nhà nước và đưa vào chương trình nghị sự. 12 Luan van Giai đoạn 2: Xây dựng dự thảo chính sách là quá trình người soạn thảo sử dụng các phương pháp, cách thức để biểu đạt nội dung của chính sách, trước khi chính sách đó được trình lên cơ quan có thẩm quyền để chờ thông qua.
Giai đoạn 3: Quyết định chính sách là quá trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền thảo luận, tiến tới thống nhất về các nội dung trong dự thảo chính sách và biểu quyết để thông qua dự thảo chính sách, ký ban hành chính sách. Giai đoạn 4: Thực thi chính sách là quá trình đưa chính sách vào thực tiễn để các đối tượng cùng tham gia thực hiện. Giai đoạn 5: Đánh giá chính sách là việc xem xét trung thực kết quả đầu ra các hoạt động trong chu trình chính sách công, nhận định có hệ thống những tác động do việc thực hiện các giải pháp chính sách mang lại và so sánh nó với mục tiêu ban đầu để xác định mức độ đạt được mục tiêu mong muốn về lượng và chất [5, tr. Ở Việt Nam hiện nay, chu trình chính sách thường được chia làm 3 giai đoạn: Hoạch định chính sách, tổ chức thực thi chính sách, đánh giá chính sách.
Hoạch định chính sách là giai đoạn đầu tiên trong chu trình. Hoạch định chính sách là toàn bộ quá trình nghiên cứu, xây dựng và ban hành đầy đủ một chính sách. Đây là giai đoạn hình thành phương án chính sách và ra quyết nghị chính sách. Để hoàn thành giai đoạn này, các cơ quan nhà nước được giao trách nhiệm tiến hành các hoạt động phân tích thực trạng để xác định vấn đề chính sách và đưa ra việc giải quyết vấn đề vào chương trình nghị sự để ban hành chính sách.
Hoạt động xác định vấn đề chính sách không chỉ do các cơ quan nhà nước thực hiện mà còn có sự tham gia rộng rãi của xã hội, đặc biệt là các tổ chức đoàn thể nhân dân như Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của nó. 13 Luan van Tổ chức thực thi chính sách: Đây là giai đoạn đưa chính sách vào hiện thực đời sống xã hội - giai đoạn tổ chức thực hiện các giải pháp chính sách đã lựa chọn và kiểm tra việc thực hiện. Có thể nói đây là giai đoạn có ý nghĩa quyết định đến sự thành bại của một chính sách. Giai đoạn này bao gồm các bước như: Xây dựng kế hoạch triển khai thực thi; Phổ biến, tuyên truyền chính sách; Phân công, phối hợp thực thi; Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc; Đánh giá chính sách, tổng kết rút kinh nghiệm.
Đánh giá tổng kết trong bước tổ chức thực thi chính sách được hiểu là quá trình xem xét, kết luận về chỉ đạo - điều hành và chấp hành chính sách của các đối tượng thực thi chính sách. Đánh giá chính sách: Trên cơ sở kết quả của đánh giá chính sách, các cơ quan nhà nước có thể đưa ra những điều chỉnh chính sách nếu thấy cần thiết. Thực thi chính sách Tổ chức thực thi chính sách đưa ra là toàn bộ quá trình hoạt động của các chủ thể theo các cách thức khác nhau nhằm hiện thực hóa nội dung chính sách công một cách hiệu quả [5, tr. Giai đoạn thực thi chính sách đóng vai trò rất quan trọng.
Các chính sách sau khi được thông qua đều phải tổ chức thực thi. Nếu thiếu công đoạn này thì chu trình chính sách không thể tồn tại; nếu không có việc thực thi chính sách để đạt được những kết quả nhất định thì những chủ trương, chế độ chỉ là những khẩu hiệu. Nếu công tác tổ chức thực thi chính sách không tốt sẽ dẫn đến thiếu lòng tin. Quá trình tổ chức thực thi chính sách góp phần hoàn chỉnh bổ sung chính sách: có những vấn đề trong giai đoạn hoạch định chính sách chưa phát sinh, bộc lộ hoặc đã phát sinh nhưng các nhà hoạch định chưa nhận thấy, đến giai đoạn tổ chức thực thi mới phát hiện.
Quá trình thực thi chính sách với những hành động thực tiễn sẽ góp phần điều chỉnh, bổ sung và hoàn thiện chính sách phù hợp với thực tiễn, đáp ứng yêu cầu của cuộc sống. 14 Luan van Quá trình thực thi chính sách công bao gồm các nội dung sau: Nội dung thứ nhất là xây dựng kế hoạch triển khai thực thi chính sách, đây là bước rất quan trọng vì tổ chức thực thi chính sách là quá trình phức tạp, lại diễn ra trong thời gian dài do đó phải có kế hoạch. Kế hoạch này phải được xây dựng trước khi đưa chính sách vào cuộc sống và gồm các bước sau đây: Kế hoạch về tổ chức, điều hành như hệ thống các cơ quan tham gia, đội ngũ nhân sự, cơ chế thực thi; kế hoạch cung cấp nguồn vật lực như tài chính, trang thiết bị; kế hoạch thời gian triển khai thực hiện; kế hoạch kiểm tra, đôn đốc thực thi chính sách; dự kiến về quy chế, nội quy về tổ chức và điều hành thực thi chính sách. Nội dung thứ hai là tuyên truyền, phổ biến chính sách.
Đây là công đoạn tiếp theo sau khi chính sách đã được thông qua. Nó giúp cho nhân dân, các cấp chính quyền hiểu được về chính sách và giúp cho chính sách được triển khai thuận lợi và có hiệu quả. Việc tuyên truyền này cần phải được thực hiện thường xuyên liên tục, ngay cả khi chính sách đang được thực thi và với mọi đối tượng. Nội dung thứ ba là phân công phối hợp thực hiện chính sách.
Một chính sách thường được thực hiện trên một địa bàn rộng lớn và nhiều tổ chức tham gia do đó phải có sự phối hợp, phân công hợp lý để hoàn thành tốt nhiệm vụ. Nội dung thứ tư là theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách. Bất cứ triển khai chính sách nào thì cũng phải kiểm tra, đôn đốc để đảm bảo các chính sách được thực hiện đúng, và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực. Các cơ quan Nhà nước thực hiện việc kiểm tra này, và nếu tiến hành thường xuyên thì giúp nhà quản lý nắm vững được tình hình thực thi chính sách từ đó có những kết luận chính xác về chính sách.
Công tác kiểm tra này cũng giúp cho các đối tượng thực thi nhận ra những hạn chế của mình để điều chỉnh bổ sung, hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách. 15 Luan van Nội dung thứ năm là bước đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm. Khâu này được tiến hành liên tục trong thời gian duy trì chính sách. Trong quá trình này ta có thể đánh giá từng phần hay toàn bộ chính sách.
Chương trình 135 1. Khái niệm Chương trình 135 Chương trình 135 là tên gọi của Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã ĐBKK, xã biên giới, xã an toàn khu, các thôn, bản ĐBKK vùng dân tộc thiểu số và miền núi. Chương trình 135 là một hợp phần trong hệ thống các chính sách xóa đói giảm nghèo của Nhà nước ta. Chương trình được thực hiện qua các giai đoạn từ năm 1999 đến nay và đạt được nhiều kết quả quan trọng, góp phần từng bước làm thay đổi bộ mặt nông thôn miền núi, giảm nghèo nhanh và bền vững, tăng cường cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất và đời sống của người dân vùng ĐBKK.