Tổng quan nghiên cứu

Huyện Văn Chấn, tỉnh Yên Bái là địa bàn miền núi vùng cao đặc thù với 17 xã đặc biệt khó khăn thuộc khu vực III và 51 thôn bản đặc biệt khó khăn thuộc 10 xã khu vực II. Toàn huyện có 39.450 hộ dân sinh sống trên diện tích tự nhiên 121.397 ha, trong đó tỷ lệ hộ nghèo và cận nghèo tại các vùng khó khăn luôn chiếm trên 40%. Mặc dù Nhà nước đã ưu tiên bố trí nguồn ngân sách lớn với tổng kinh phí hỗ trợ giai đoạn 2011-2015 lên tới 132.970 triệu đồng, công tác giảm nghèo tại địa phương vẫn gặp nhiều rào cản do địa hình đồi núi dốc đứng, cơ sở hạ tầng thiếu đồng bộ và trình độ canh tác còn lạc hậu.

Luận văn thạc sĩ kinh tế nông nghiệp tập trung hệ thống hóa cơ sở lý luận và đánh giá thực chứng toàn diện kết quả thực hiện Chương trình 135 trên địa bàn huyện Văn Chấn giai đoạn 2013-2017. Mục tiêu nghiên cứu nhằm xác định rõ các tác động kinh tế - xã hội, bóc tách những khó khăn, nút thắt trong công tác quản lý và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả chính sách cho giai đoạn 2018-2020.

Về mặt thực tiễn, công trình cung cấp cơ sở dữ liệu quan trọng giúp chính quyền huyện Văn Chấn và các ban ngành tỉnh Yên Bái tối ưu hóa nguồn lực đầu tư công. Kết quả nghiên cứu hướng tới mục tiêu giảm tỷ lệ hộ nghèo bình quân 4% mỗi năm, phấn đấu nâng thu nhập bình quân đầu người của hộ nghèo đến năm 2020 gấp 3,5 lần so với năm 2011, tương đương mức 26 triệu đồng/người/năm theo chuẩn nghèo đa chiều.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết hiệu quả quản trị công trong chính sách kinh tế - xã hội, tiếp cận hiệu quả thông qua mối tương quan giữa các yếu tố đầu vào khan hiếm như ngân sách, vật tư, trang thiết bị kỹ thuật với các kết quả đầu ra trung gian và dài hạn của Chương trình 135. Bên cạnh đó, đề tài tích hợp Khung phân tích sinh kế bền vững với 5 nguồn vốn sinh kế then chốt: nguồn vốn tự nhiên, nguồn vốn con người, nguồn vốn vật chất, nguồn vốn tài chính và nguồn vốn xã hội.

Mô hình nghiên cứu xem xét sự tác động qua lại giữa ba trụ cột chính sách theo Quyết định số 551/QĐ-TTg và Quyết định số 1722/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ: dự án hỗ trợ cơ sở hạ tầng thiết yếu, dự án hỗ trợ phát triển sản xuất nâng cao thu nhập, và dự án đào tạo bồi dưỡng cán bộ cơ sở cùng cộng đồng. Các khái niệm trọng tâm bao gồm: hiệu quả đầu tư công, sinh kế hộ nông thôn miền núi, chuẩn nghèo đa chiều và 4 tiêu chí phân bổ vốn theo Quyết định số 48/2016/QĐ-TTg (tiêu chí dân số dân tộc thiểu số, quy mô hộ nghèo, diện tích đất tự nhiên và đơn vị hành chính).

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện từ các báo cáo định kỳ giai đoạn 2013-2017 của UBND tỉnh Yên Bái, Ban Dân tộc tỉnh, UBND huyện Văn Chấn và các phòng ban chuyên môn. Dữ liệu sơ cấp được thu thập trong năm 2018 thông qua khảo sát thực địa bằng phiếu điều tra bán cấu trúc với hai nhóm mẫu:

  • Cỡ mẫu cán bộ quản lý: Điều tra 30 cán bộ chuyên trách, gồm 5 chuyên viên cấp huyện và 25 công chức cấp xã. Trong đó có 1 cán bộ sau đại học, 18 cán bộ đại học, 3 cao đẳng, 6 trung cấp và 2 cán bộ chưa qua đào tạo chuyên môn.
  • Cỡ mẫu hộ gia đình: Điều tra 150 hộ nông dân thụ hưởng chính sách tại 23 xã có thôn bản đặc biệt khó khăn trên tổng số 31 đơn vị hành chính toàn huyện (điển hình như xã Bình Thuận 16 hộ chiếm 10,7%, xã Gia Hội 10 hộ chiếm 6,7%, xã Phúc Sơn 9 hộ chiếm 6,0%).

Phương pháp chọn mẫu áp dụng là chọn mẫu thuận tiện kết hợp phân tầng theo địa bàn hành chính nhằm bảo đảm tính đại diện cho các vùng sinh thái nông nghiệp. Dữ liệu được xử lý bằng phần mềm Excel kết hợp công cụ PivotTable để thực hiện thống kê mô tả, thống kê so sánh và tính toán các tham số: độ lệch chuẩn (SD), sai số chuẩn (SE), hệ số biến động (CV%). Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm lượng hóa chính xác sự chuyển dịch cơ cấu thu nhập và biến động tài sản của hộ dân. Ngoài ra, phương pháp phân tích SWOT và thảo luận nhóm tập trung được sử dụng để nhận diện các rào cản tổ chức thực hiện chính sách.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nguồn vốn đầu tư công giai đoạn 2011-2015 cho huyện Văn Chấn đạt 132.970 triệu đồng, tập trung chủ yếu vào dự án phát triển cơ sở hạ tầng thiết yếu với 104.519 triệu đồng (chiếm 78,6% tổng vốn, gồm 71.719 triệu đồng cho cấp xã và 32.800 triệu đồng cho cấp thôn bản). Tổng cộng đã có 166 công trình và hạng mục được xây mới, nâng cấp (40 công trình tại các xã đặc biệt khó khăn, 102 hạng mục nhỏ tại các thôn bản và 14 công trình được duy tu bảo dưỡng).

Dự án hỗ trợ phát triển sản xuất được giải ngân 19.316 triệu đồng, cung cấp giống cây trồng, vật nuôi năng suất cao, phân bón và máy móc chế biến nông sản. Chính sách này đã tạo động lực thúc đẩy cơ cấu kinh tế huyện chuyển dịch tích cực: tỷ trọng ngành nông lâm nghiệp giảm từ 32,51% năm 2013 xuống còn 26,3% năm 2017; công nghiệp - xây dựng tăng từ 40,25% lên 43,1%; ngành dịch vụ tăng từ 27,24% lên 31,6%.

Hợp phần đào tạo, nâng cao năng lực được phân bổ 1.500 triệu đồng, phối hợp cùng các nguồn lực lồng ghép đã nâng tỷ lệ lao động qua đào tạo toàn huyện từ 28,3% năm 2013 lên 38% vào năm 2017.

Thảo luận kết quả

Sự biến động về mức sống của người dân có thể được minh họa trực quan qua biểu đồ cơ cấu thu nhập và bảng tổng hợp các chỉ tiêu kinh tế hộ. Kết quả cho thấy 83% số hộ được phỏng vấn khẳng định nguồn vốn con người và điều kiện sinh hoạt gia đình thay đổi rõ rệt. Hệ thống giao thông nông thôn và kênh mương thủy lợi kiên cố giúp ổn định diện tích lúa nước gần 2.000 ha tại cánh đồng Mường Lò, đồng thời mở rộng vùng nguyên liệu chè Shan tuyết, tre măng Bát Độ và cây sơn tra.

Tuy vậy, thảo luận chuyên sâu chỉ ra 10 nhóm yếu tố cản trở hiệu quả chương trình. Trong đó, nổi cộm là tình trạng phân bổ vốn trước năm 2016 còn mang tính cào bằng, chia đều giữa các địa bàn có mức độ khó khăn khác nhau. Nhiều công trình vùng cao có suất đầu tư thực tế lớn do phải vận chuyển vật liệu thủ công qua địa hình đồi dốc, dẫn đến việc thiếu vốn kéo dài 2-3 năm. Cơ chế hỗ trợ mang tính cấp phát cho không ở một số tiểu dự án vô tình tạo ra tâm lý ỷ lại, trông chờ, làm suy giảm động lực tự lực vươn lên thoát nghèo của một bộ phận đồng bào dân tộc thiểu số. Năng lực quản lý của cán bộ cơ sở chưa đồng đều cũng là nguyên nhân khiến vai trò giám sát cộng đồng đôi lúc còn mang tính hình thức.

Đề xuất và khuyến nghị

  • Đổi mới cơ chế tài chính và tiêu chí phân bổ nguồn vốn: Áp dụng triệt để 4 tiêu chí phân bổ vốn theo Quyết định số 48/2016/QĐ-TTg, xóa bỏ hoàn toàn cách giao vốn cào bằng. Tăng định mức đầu tư cơ sở hạ tầng thiết yếu từ mức 1 tỷ đồng lên 2 tỷ đồng/xã/năm giai đoạn 2018-2020 đối với các công trình giao thông và thủy lợi trọng điểm. Chủ thể thực hiện: HĐND và UBND tỉnh Yên Bái phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư, Ban Dân tộc tỉnh.
  • Chuyển đổi phương thức hỗ trợ sản xuất gắn với chuỗi giá trị: Chuyển dần từ hỗ trợ cho không sang cơ chế vay vốn ưu đãi có điều kiện và hỗ trợ theo tổ nhóm hợp tác sinh kế. Tập trung nhân rộng các mô hình sản xuất nông sản hàng hóa chất lượng cao như chè đặc sản, lúa giống mới, cây ăn quả và phát triển chăn nuôi đại gia súc, phấn đấu đưa thu nhập bình quân đầu người đạt 26 triệu đồng/năm. Chủ thể thực hiện: Phòng Nông nghiệp và PTNT huyện Văn Chấn kết hợp với chính quyền 17 xã đặc biệt khó khăn.
  • Nâng cao năng lực quản trị và phân cấp triệt để cho cấp xã: Tổ chức bồi dưỡng chuẩn hóa kỹ năng quản lý dự án, lập hồ sơ thanh quyết toán và giám sát thi công cho 100% cán bộ, công chức thuộc 23 xã có thôn bản đặc biệt khó khăn. Thực hiện phân cấp toàn diện để UBND cấp xã làm chủ đầu tư các công trình có quy mô kỹ thuật vừa và nhỏ. Chủ thể thực hiện: UBND huyện Văn Chấn và Phòng Dân tộc huyện.
  • Tăng cường kiểm tra, giám sát cộng đồng gắn với bảo vệ môi trường: Phát huy vai trò nòng cốt của già làng, trưởng thôn và người có uy tín trong việc công khai hóa danh mục dự án tại 51 thôn bản khó khăn. Kết hợp chặt chẽ giữa phát triển sinh kế miền núi với giữ gìn bản sắc văn hóa 18 dân tộc anh em và bảo vệ tài nguyên rừng đầu nguồn. Chủ thể thực hiện: Ủy ban Mặt trận Tổ quốc huyện Văn Chấn và Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng cấp xã.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cơ quan quản lý nhà nước và ban chỉ đạo chính sách dân tộc: Lãnh đạo UBND tỉnh Yên Bái, Ban Dân tộc tỉnh và các phòng chức năng huyện Văn Chấn có thể sử dụng kết quả đánh giá thực chứng để điều chỉnh chính sách giao vốn và thiết kế kế hoạch giảm nghèo bền vững giai đoạn tiếp theo.
  • Chính quyền địa phương và ban quản lý dự án cấp cơ sở: Cán bộ lãnh đạo và công chức chuyên môn tại 17 xã đặc biệt khó khăn của huyện Văn Chấn có thể tham khảo quy trình phân cấp chủ đầu tư, giải pháp tháo gỡ khó khăn trong giải phóng mặt bằng và quy chế duy tu bảo dưỡng 166 công trình hạ tầng.
  • Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh: Các nhà nghiên cứu chuyên ngành Kinh tế nông nghiệp, Phát triển nông thôn và Quản lý công có thể khai thác khung lý thuyết sinh kế bền vững, bộ chỉ tiêu đánh giá chính sách và bộ dữ liệu khảo sát 150 hộ dân để phục vụ các đề tài khoa học liên quan.
  • Các tổ chức phi chính phủ và định chế phát triển quốc tế: Các đơn vị tài trợ (như Cơ quan Hợp tác Phát triển Ireland - Irish Aid) có thể tiếp cận bức tranh thực tế về đời sống của 18 thành phần dân tộc thiểu số tại Văn Chấn nhằm xây dựng các gói hỗ trợ sinh kế phi nông nghiệp và dự án nâng cao năng lực cộng đồng phù hợp.

Câu hỏi thường gặp

  • Tổng ngân sách Chương trình 135 hỗ trợ huyện Văn Chấn giai đoạn 2011-2015 là bao nhiêu và phân bổ cho những hợp phần nào?
    Tổng nguồn vốn thực hiện đạt 132.970 triệu đồng. Trong đó, vốn xây dựng cơ sở hạ tầng là 104.519 triệu đồng, hỗ trợ phát triển sản xuất 19.316 triệu đồng, duy tu bảo dưỡng 5.135 triệu đồng, đào tạo nâng cao năng lực cán bộ 1.500 triệu đồng và nguồn tài trợ quốc tế từ Chính phủ Ireland là 2.500 triệu đồng.

  • Luận văn đã điều tra khảo sát với quy mô mẫu như thế nào để bảo đảm độ tin cậy khoa học?
    Nghiên cứu tiến hành điều tra bảng hỏi trực tiếp đối với 150 hộ gia đình thụ hưởng chính sách tại 23 xã có thôn bản đặc biệt khó khăn (như xã Bình Thuận 16 hộ, xã Gia Hội 10 hộ) kết hợp phỏng vấn sâu 30 cán bộ chuyên trách (5 cán bộ cấp huyện và 25 công chức cấp xã), bảo đảm tính đa chiều và độ tin cậy thống kê cao.

  • Yếu tố nào gây cản trở lớn nhất đến tiến độ xây dựng hạ tầng giao thông vùng cao tại Văn Chấn?
    Địa hình đồi núi dốc đứng làm tăng chi phí vận chuyển vật liệu thủ công, khiến mức chi phí thực tế vượt xa định mức đầu tư 1 tỷ đồng/xã/năm. Ngoài ra, việc chậm ban hành các văn bản hướng dẫn từ cấp trên và vướng mắc khi vận động người dân hiến đất cũng kéo dài thời gian thi công.

  • Dự án hỗ trợ phát triển sản xuất đã đem lại kết quả cụ thể nào cho kinh tế hộ nông dân?
    Nguồn kinh phí 19.316 triệu đồng đã giúp các hộ đồng bào thay đổi tập quán canh tác lạc hậu sang áp dụng khoa học kỹ thuật, đưa giống lúa năng suất cao, thâm canh chè Shan tuyết và trồng tre măng Bát Độ vào sản xuất, góp phần đưa tỷ trọng ngành công nghiệp - dịch vụ toàn huyện lên trên 74% vào năm 2017.

  • Điểm mới trong cơ chế phân bổ vốn Chương trình 135 giai đoạn 2016-2020 là gì?
    Chính phủ đã ban hành Quyết định số 48/2016/QĐ-TTg quy định rõ 4 tiêu chí tính điểm phân bổ vốn (dân số dân tộc thiểu số, tỷ lệ hộ nghèo, diện tích đất tự nhiên, đơn vị hành chính), xóa bỏ cơ chế cào bằng bình quân trước đây nhằm tập trung nguồn lực tối đa cho các địa bàn khó khăn nhất.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về hiệu quả chính sách công và ứng dụng khung sinh kế bền vững trong đánh giá Chương trình 135 tại địa bàn miền núi.
  • Phản ánh trung thực kết quả thực hiện nguồn vốn 132.970 triệu đồng giai đoạn 2011-2015, hoàn thành 166 công trình hạ tầng và chuyển giao kỹ thuật sản xuất cho 17 xã đặc biệt khó khăn huyện Văn Chấn.
  • Lượng hóa rõ nét tác động tích cực đến chuyển dịch cơ cấu kinh tế địa phương (nông lâm nghiệp giảm còn 26,3%, công nghiệp - xây dựng đạt 43,1%) và nâng tỷ lệ lao động qua đào tạo lên mức 38% năm 2017.
  • Nhận diện chính xác 10 yếu tố lực cản quản lý, đặc biệt là cơ chế phân bổ cào bằng và tâm lý ỷ lại vào các khoản cấp phát trực tiếp.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá về nâng định mức đầu tư lên 2 tỷ đồng/xã, chuyển đổi hỗ trợ sản xuất theo chuỗi giá trị và phân cấp toàn diện cho chính quyền cấp xã giai đoạn 2018-2020.

Đóng góp quan trọng nhất của luận văn là cung cấp bức tranh thực chứng sâu sắc về sinh kế của đồng bào dân tộc thiểu số miền núi, làm luận cứ khoa học tin cậy cho việc hoạch định chính sách dân tộc và giảm nghèo bền vững. Trong giai đoạn 2018-2020, địa phương cần khẩn trương số hóa công tác quản lý, hoàn thiện quy chế đấu thầu đặc thù và mở rộng các tổ hợp tác sản xuất. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và học viên quan tâm hãy nghiên cứu toàn văn đề tài để vận dụng hiệu quả các mô hình phát triển kinh tế nông nghiệp vào thực tiễn địa phương.