Tổng quan nghiên cứu

Quản lý ngân sách cấp xã là mắt xích then chốt trong hệ thống quản trị tài chính công, đóng vai trò bảo đảm nguồn lực cho bộ máy chính quyền cơ sở và thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương. Tại huyện Hương Sơn, tỉnh Hà Tĩnh, tiến trình xây dựng nông thôn mới đã tạo ra bước chuyển biến mạnh mẽ về quy mô tài chính công. Cụ thể, tổng thu ngân sách xã trên địa bàn năm 2017 đạt 328,161 tỷ đồng, tăng tới 188,12% so với mức 100,2 tỷ đồng của năm 2010. Tuy nhiên, chất lượng quản lý tài khóa cơ sở đang đối mặt với thách thức lớn khi tính tự chủ ngân sách rất thấp. Nguồn thu bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên năm 2016 lên tới 247 tỷ đồng (chiếm 85,56%) và năm 2017 tiếp tục tăng lên 283 tỷ đồng (chiếm 86,8% tổng thu).

Nghiên cứu tập trung giải quyết bài toán cốt lõi: Đánh giá thực trạng quản lý ngân sách xã tại 32 đơn vị hành chính cấp cơ sở thuộc huyện Hương Sơn (gồm 30 xã và 2 thị trấn), chỉ rõ những điểm nghẽn trong công tác lập dự toán, chấp hành thu chi, quyết toán và thanh tra tài chính giai đoạn 2015 - 2017. Mục tiêu cụ thể là xây dựng hệ thống giải pháp tài khóa đồng bộ nhằm nâng cao tỷ trọng nguồn thu tại chỗ, giảm dần mức độ phụ thuộc trợ cấp cân đối, đồng thời tối ưu hóa hiệu quả phân bổ chi tiêu công. Kết quả nghiên cứu mang lại giá trị thực tiễn quan trọng, cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện quy trình phân cấp quản lý ngân sách tại các địa bàn nông thôn miền núi.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết phân cấp tài khóa và nguyên tắc quản trị tài chính công hiện đại theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 (Luật số 83/2015/QH13), Nghị định 163/2016/NĐ-CP và Thông tư 344/2016/TT-BTC. Quản lý ngân sách xã được tiếp cận như một chu trình khép kín bao gồm 4 khâu: Lập dự toán, chấp hành dự toán, hạch toán kế toán - quyết toán, và thanh tra, kiểm tra tài chính. Khung phân tích phân định rõ 3 nhóm nguồn thu cơ bản: Nguồn thu xã hưởng 100%, nguồn thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết và nguồn thu bổ sung từ cấp trên.

Bên cạnh đó, nghiên cứu kế thừa các chỉ tiêu định mức tài khóa như tỷ lệ dự phòng ngân sách bắt buộc từ 2% đến 5% tổng chi dự toán, cùng nguyên tắc điều hành chi tiêu "lường thu mà chi". Cơ sở thực tiễn được củng cố thông qua việc tham chiếu kinh nghiệm quản lý ngân sách địa phương từ Hàn Quốc với hệ thống kế toán số hóa DBAS và cơ quan kiểm toán độc lập BAI, cùng mô hình phân bổ nguồn lực dựa trên kết quả đầu ra tại Thái Lan với tỷ lệ phân quyền nguồn thu cho địa phương đạt khoảng 35%.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu tích hợp nguồn dữ liệu đa tầng nhằm bảo đảm tính khách quan và chiều sâu phân tích:

  • Dữ liệu thứ cấp: Thu thập toàn bộ báo cáo tài chính, quyết toán thu chi ngân sách của 32 xã, thị trấn huyện Hương Sơn cùng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan trong giai đoạn 2015 - 2017.
  • Dữ liệu sơ cấp: Khảo sát thực địa thông qua bảng hỏi điều tra cấu trúc đối với 96 mẫu cán bộ quản lý tài chính công (gồm lãnh đạo UBND, công chức kế toán - tài chính tại 30 xã, 2 thị trấn và cán bộ chuyên trách tại Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chi cục Thuế, Kho bạc Nhà nước huyện Hương Sơn) trong năm 2018.

Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp chọn mẫu ngẫu nhiên có chủ đích được áp dụng nhằm đại diện đầy đủ cho 3 tiểu vùng sinh thái - kinh tế của huyện. Toàn bộ số liệu được phân tích bằng phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh chuỗi thời gian và phương pháp cân đối tài chính. Sự kết hợp này giúp lượng hóa chính xác mức độ chênh lệch giữa dự toán và thực hiện, đồng thời bóc tách các yếu tố cấu thành nên hiệu quả điều hành tài khóa cơ sở.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô ngân sách cấp xã tăng trưởng nhanh nhưng cơ cấu nguồn thu thiếu tính bền vững. Tổng thu ngân sách xã năm 2017 đạt 328,161 tỷ đồng, song tỷ trọng nguồn thu tự chủ chỉ đóng góp dưới 15%. Sự gia tăng nguồn lực chủ yếu đến từ các khoản trợ cấp có mục tiêu để xây dựng nông thôn mới và trợ cấp cân đối (chiếm từ 85,56% đến 86,8% tổng thu giai đoạn 2016 - 2017). Nguồn thu từ quỹ đất công ích, phí, lệ phí tại chỗ chưa được khai thác triệt để.

Thứ hai, công tác lập dự toán thu chi còn mang tính hình thức và sai lệch lớn so với thực tế. Nhiều xã lập dự toán chưa sát với tốc độ phát triển kinh tế địa bàn, dẫn đến tình trạng bị động trong chấp hành ngân sách. Dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản thường xuyên phát sinh vượt mức cam kết vốn, gây áp lực nợ đọng xây dựng cơ bản cục bộ tại một số địa phương.

Thứ ba, công tác kế toán, quyết toán và thanh tra còn nhiều hạn chế. Trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ tài chính - kế toán cấp xã chưa đồng đều. Khoảng 65% cán bộ khảo sát phản ánh gặp khó khăn trong việc cập nhật mục lục ngân sách mới và ứng dụng phần mềm kế toán công. Công tác phối hợp giữa Kho bạc Nhà nước, Chi cục Thuế và Ban Tài chính xã trong việc tập trung nguồn thu về kho bạc đôi lúc còn chậm trễ.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những tồn tại trên xuất phát từ tư tưởng ỷ lại vào ngân sách cấp trên của một bộ phận lãnh đạo cơ sở, kết hợp với cơ chế phân cấp nguồn thu chưa thực sự khuyến khích nuôi dưỡng nguồn thu bền vững. Kết quả này tương đồng với nghiên cứu tại huyện Tân Yên (Bắc Giang), nơi sai số dự toán ngân sách xã từng dao động quanh mức 12% và tỷ lệ sai phạm trong chấp hành chi chiếm khoảng 2%. Ngược lại, kinh nghiệm từ thị xã Từ Sơn (Bắc Ninh) cho thấy khi địa phương phát huy hiệu quả quản lý, tổng thu ngân sách có thể đạt 129,4% kế hoạch và tạo động lực tăng trưởng kinh tế 14%/năm.

Trong phân tích thực nghiệm, dữ liệu thu chi ngân sách xã huyện Hương Sơn có thể được trực quan hóa thông qua biểu đồ cột chồng ba thành phần (nguồn hưởng 100%, nguồn phân chia tỷ lệ %, và nguồn bổ sung cấp trên) kết hợp với bảng cân đối thu chi theo chuỗi thời gian 2015 - 2017. Cách tiếp cận trực quan này phản ánh rõ nét mức độ thâm hụt nguồn thu tại chỗ và nhấn mạnh tính cấp thiết của việc cơ cấu lại nguồn lực công.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm tăng cường năng lực quản trị tài khóa cơ sở, luận văn đưa ra hệ thống giải pháp hành động cụ thể cho giai đoạn tiếp theo:

  1. Nâng cao chất lượng lập dự toán tài khóa: UBND cấp xã phối hợp chặt chẽ với Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện áp dụng phương pháp lập dự toán dựa trên kết quả đầu ra. Mục tiêu giảm biên độ sai lệch giữa dự toán và thực hiện xuống dưới 5% hàng năm, hoàn thành quy trình lập dự toán trước ngày 20/11 theo quy định.
  2. Hoàn thiện phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi: HĐND và UBND tỉnh Hà Tĩnh cần nghiên cứu nâng tỷ lệ điều tiết các sắc thuế địa phương (như thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, lệ phí trước bạ nhà đất) lên mức 100% cho ngân sách xã. Mục tiêu nâng tỷ trọng nguồn thu tự chủ trên địa bàn lên mức 20% - 25% vào năm 2025.
  3. Chuẩn hóa và bồi dưỡng năng lực cán bộ: UBND huyện Hương Sơn chủ trì tổ chức tối thiểu 2 khóa đào tạo chuyên sâu mỗi năm về chế độ kế toán hành chính sự nghiệp, quản lý đầu tư công và tin học hóa quản trị cho 100% cán bộ Ban Tài chính của 32 xã, thị trấn.
  4. Siết chặt kỷ luật chi tiêu và thanh tra tài chính: Kho bạc Nhà nước huyện phối hợp với các xã duy trì mức rút dự toán hàng tháng không vượt quá 1/12 tổng mức bổ sung cân đối năm; kiểm soát nghiêm ngặt định mức dự phòng ngân sách 2% - 5%; tiến hành thanh tra định kỳ 100% các công trình đầu tư xây dựng cơ bản cấp xã.
  5. Thực hiện công khai, minh bạch tài chính công: Niêm yết công khai 100% số liệu dự toán và quyết toán ngân sách xã tại trụ sở UBND và các kỳ họp HĐND, phát huy vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc và cộng đồng dân cư.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nghiên cứu mang lại giá trị học thuật và ứng dụng thực tiễn chuyên sâu cho 4 nhóm đối tượng:

  • Cán bộ quản lý tài chính công cấp huyện và xã: Giúp Chủ tịch UBND, công chức kế toán xã và chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch nắm vững quy trình điều hành dự toán, kiểm soát chi tiêu và hạch toán đúng mục lục ngân sách.
  • Học viên, sinh viên và nghiên cứu sinh ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Cung cấp khung lý thuyết chuẩn hóa, mô hình phân tích định lượng và bộ dữ liệu thực chứng hoàn chỉnh để phục vụ nghiên cứu học thuật.
  • Cơ quan hoạch định chính sách cấp tỉnh và huyện: Giúp Thường trực HĐND và Sở Tài chính có căn cứ khoa học để rà soát, điều chỉnh tỷ lệ phân chia nguồn thu và định mức phân bổ ngân sách phù hợp với các địa phương nông thôn.
  • Giảng viên và chuyên gia nghiên cứu kinh tế nông nghiệp: Bổ sung tài liệu tham khảo giá trị về mối tương quan giữa tài chính công cơ sở và chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới.

Câu hỏi thường gặp

  1. Tại sao ngân sách xã tại huyện Hương Sơn lại phụ thuộc lớn vào nguồn bổ sung cấp trên? Nguyên nhân chủ yếu do nền kinh tế huyện mang đặc trưng thuần nông với hơn 57,06% lao động thuộc khu vực nông nghiệp, quy mô sản xuất kinh doanh nhỏ lẻ. Do đó, các nguồn thu nội tại chỉ đáp ứng được khoảng 13% - 15% nhu cầu chi, buộc ngân sách cấp trên phải trợ cấp cân đối từ 247 tỷ đến 283 tỷ đồng mỗi năm.

  2. Khung pháp lý nào giữ vai trò cốt lõi trong quản lý ngân sách xã hiện nay? Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 cùng Thông tư 344/2016/TT-BTC là hai văn bản trụ cột. Các quy định này chuẩn hóa toàn bộ chu trình lập dự toán, quản lý 3 nguồn thu, kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước và yêu cầu minh bạch hóa tài chính cơ sở.

  3. Vai trò của Kho bạc Nhà nước trong việc kiểm soát chi ngân sách xã là gì? Kho bạc Nhà nước kiểm soát 100% hồ sơ, chứng từ thanh toán nhằm bảo đảm tính hợp pháp, đúng chế độ và định mức. Đơn vị thực hiện cơ chế rút dự toán bổ sung tối đa không quá 1/12 mỗi tháng, góp phần ngăn chặn thất thoát công quỹ.

  4. Quy mô ngân sách xã tại huyện Hương Sơn biến động ra sao trong giai đoạn nghiên cứu? Tổng thu ngân sách xã đạt 328,161 tỷ đồng năm 2017, tăng 188,12% so với mốc 100,2 tỷ đồng năm 2010. Sự gia tăng này gắn liền với dòng vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng nông thôn mới trên địa bàn 32 xã, thị trấn.

  5. Giải pháp nào mang tính đột phá nhất để nâng cao tính tự chủ ngân sách cấp xã? Giải pháp đột phá là trao quyền phân cấp giữ lại 100% tiền sử dụng đất và các loại phí địa bàn cho cấp xã, kết hợp số hóa 100% quy trình kế toán công nhằm tạo động lực khai thác tối đa nguồn thu tại chỗ.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và khung khổ pháp lý về quản lý ngân sách cấp xã theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
  • Phản ánh trung thực bức tranh tài chính 32 xã, thị trấn huyện Hương Sơn với quy mô thu ngân sách đạt 328,161 tỷ đồng năm 2017.
  • Nhận diện chính xác điểm nghẽn phụ thuộc trợ cấp cấp trên (chiếm 86,8%) và các hạn chế trong lập dự toán, hạch toán kế toán.
  • Đề xuất 5 nhóm giải pháp đồng bộ về phân cấp nguồn thu, chuẩn hóa nghiệp vụ cán bộ và tăng cường thanh tra kho bạc.
  • Đóng góp nguồn tài liệu tham khảo chuẩn mực, định hướng lộ trình hoàn thiện quản trị tài chính công giai đoạn 2019 - 2025.

Quý độc giả, các nhà nghiên cứu và cán bộ quản lý quan tâm có thể khai thác các mô hình và giải pháp trong luận văn để ứng dụng hiệu quả vào công tác điều hành tài chính công tại địa phương.