CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KBNN 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Khái niệm NSNN Ngân sách Nhà nước là một hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý điều hành nền kinh tế xã hội, đồng thời bảo đảm cân đối các khoản thu chi. Ngân sách Nhà nước ra đời và phát triển với tư cách là một phạm trù kinh tế gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước và sự tồn tại, phát triển của nền kinh tế hàng hóa tiền tệ. Ngân sách Nhà nước là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước.
Theo Luật NSNN ban hành năm 2015 và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Các hoạt động thu chi của NSNN luôn luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những quy định của pháp luật. Các chỉ tiêu thu chi nhằm hình thành quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước và là quá trình phân phối và phân phối lại giá trị tổng sản phẩm xã hội phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên các lĩnh vực, trong từng giai đoạn. Như vậy, về bản chất NSNN là hệ 10 thống các mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các thành viên trong xã hội, phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính, nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế xã hội của nhà nước.2 Đặc điểm NSNN - Việc tạo lập và sử dụng Ngân sách nhà nước phải gắn liền với quyền lực kinh tế – chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở pháp luật.
Ngân sách nhà nước vừa là một bộ luật tài chính đặc biệt cũng vừa là bộ luật do Quốc hội quyết định và thông qua hằng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế – xã hội có liên quan phải tuân theo. - Ngân sách nhà nước gắn chặt với sở hữu Nhà nước, chứa đựng lợi ích chung của công cộng. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định đến các khoản thu – chi của Ngân sách nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của Nhà nước. - Ngân sách nhà nước có vai trò là một bản dự toán thu chi liên quan đến chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo.
Chính vì như vậy việc thông qua Ngân sách nhà nước là một sự kiện chính trị quan trọng thể hiện sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nước. - Ngân sách nhà nước là bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: tài chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp, trung gian tài chính và tài chính cá nhân hoặc hộ gia đình. - Ngân sách nhà nước gắn liền với tính giai cấp.
Quyền quyết định các khoản thu – chi của ngân sách chủ yếu là do người đứng đầu một nước quyết định. Hiện nay, ngân sách nhà nước được dự toán, thảo luận và phê chuẩn bởi cơ quan pháp quyền, quyền quyết định là của toàn dân được thực hiện thông qua Quốc hội. Vai trò NSNN 11 Ngân sách nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia cũng như có vai trò quyết định đối với sự phát triển KTXH của cả nước: - Chức năng phân phối: Ngân sách nhà nước có vai trò huy động các nguồn tài chính nhằm đảm bảo cho nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Đây là vai trò quan trọng nhất của ngân sách nhà nước giúp cho Nhà nước thực hiện tốt chức năng và nhiệm vụ của mình.
- Ngân sách nhà nước là công cụ tài chính thúc đẩy sự phát triển KTXH: Ngân sách nhà nước là công cụ tài chính quan trọng góp phần thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế, điều chỉnh nền kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, ổn định giá cả, thị trường đồng thời giải quyết các bất ổn và những nguy cơ tiềm ẩn đối với sự phát triển kinh tế. Tuy nhiên, để vai trò này của NSNN được thực hiện tốt nhất thì ngân sách nhà nước phải có quy mô lớn, các chính sách tài khóa đưa ra phải phù hợp, như vậy thì mới có thể kích thích sản xuất, kích cầu trong nước, góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển và tăng trưởng ổn định. - Ngân sách nhà nước là công cụ bù đắp những khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường: Nền kinh tế thị trường ngày càng phát triển thì những khiếm khuyết mà nó gây ra là điều không thể tránh khỏi. Bởi lẽ, nếu để nền kinh tế thị trường tự điều chỉnh mà không có sự điều tiết của Nhà nước thì sự phát triển đó sẽ không thể bền vững.
Sự phát triển kinh tế cũng kéo theo những hệ lụy như ô nhiễm môi trường, phân hóa giàu nghèo, bất ổn xã hội. Chính vì vậy, ngân sách nhà nước chính là công cụ quan trọng góp phần bù đắp những khiếm khuyết của nền kinh tế, phân phối lại nguồn thu nhập giữa các tầng lớp nhân dân, cung cấp các hàng hóa công cộng cho xã hội, phát triển cân đối giữa các vùng, miền, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và môi trường sinh thái… 12 1. KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN 1. Khái niệm và đặc điểm chi thường xuyên NSNN - Khái niệm chi NSNN: Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc nhất định, là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng.
Chi NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng các nguồn lực tài chính tập trung vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước, hay nói cách khác chi NSNN chính là việc cung cấp các phương tiện tài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước. Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội bảo đảm quốc phòng; an ninh; bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. - Khái niệm chi thường xuyên NSNN: Là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. - Đặc điểm: + Chi thường xuyên là những khoản chi mang tính ổn định cao: vì những khoản chi đó là bắt buộc và cần thiết để duy trì một máy nhà nước và thực hiện các chức năng của nhà nước.
Chính vì vậy những khoản chi này lặp lại nhiều lần, mang tính ổn định rất cao. Bởi vì phải thực hiện hoạt động này thì bộ máy nhà nước mới có thể tiếp tục thực hiện các chức năng sẵn có. + Những khoản chi thường xuyên có hiệu lực tác động trong một thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội. Đây là đặc điểm mà xét trên có cấu của chi ngân sách nhà nước trong từng niên độ và mục đích sử dụng cuối cùng của vốn cấp phát.
13 + Chi thường xuyên có phạm vi và mức độ gắn bó chặt chẽ với cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước và sự lựa chọn của nhà nước trong việc cung ứng hàng hoá công cộng. Với mục đích của các khoản chi này là duy trì bộ máy nhà nước được hoạt động và thực hiện các chức năng của bộ máy nhà nước, chính vì vậy các khoản chi thường xuyên sẽ có sự gắn bó chặt chẽ với tổ chức và kế hoạch hoạt động của bộ máy nhà nước. Khái niệm kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN 1. Chức năng, nhiệm vụ của KBNN Kho bạc Nhà nước là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước; quản lý ngân quỹ nhà nước; tổng kế toán nhà nước; thực hiện việc huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật.
- Về chức năng: KBNN là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về quỹ NSNN, các quỹ tài chính nhà nước; quản lý ngân quỹ nhà nước; tổng kế toán nhà nước; thực hiện việc huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật. - Về nhiệm vụ: Căn cứ vào tính chất của các nhiệm vụ có thể chia các nhiệm vụ của KBNN thành 2 nhóm: + Nhóm nhiệm vụ có tính chất quản lý nhà nước: Quản lý quỹ NSNN, quỹ tài chính nhà nước được giao bao gồm tập trung các nguồn thu vào NSNN, quản lý kiểm soát các khoản chi của NSNN; quản lý quỹ ngoại tệ tập trung của Nhà nước; quản lý các quỹ tài chính của Nhà nước, tài sản tạm thu tạm giữ, tài sản quý hiếm.; tổ chức hạch toán kế toán NSNN, kế toán các quỹ và tài sản của Nhà nước, kế toán các khoản vay nợ, viện trợ, trả nợ của Chính 14 phủ và chính quyền địa phương theo quy định của pháp luật; tổ chức lập báo cáo tài chính nhà nước trên phạm vi toàn quốc và từng địa phương; tổ chức thực hiện thanh tra chuyên ngành.