CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ TÁC ĐỘNG CỦA ĐẦU TƯ CÔNG TỚI TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ 1. Cơ sở lý luận về đầu tư công 1. Bản chất của đầu tư công Khái niệm về đầu tư công vẫn là một vấn đề gây tranh luận không chỉ ở Việt Nam mà cả thế giới. Các tổ chức quốc tế là Ngân hàng Thế giới (World Bank), Tổ chức Hợp tác và Phát triển (OECD) và Tổ chức Lao động Thế giới (ILO) cho rằng, đầu tư công là khoản chi tiêu công (hoặc chi xây dựng cơ bản trong chi tiêu công) nhằm làm tăng tích lũy vốn vật chất.
Theo World Bank, “Đầu tư công là khoản chi tiêu công giúp làm tăng thêm tích lũy vốn vật chất. Tổng đầu tư công bao gồm đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất do chính phủ trung ương, chính quyền địa phương và các công ty thuộc khu vực công thực hiện”. Trong khi đó, OECD cho rằng đầu tư công được định nghĩa và đo lường khác nhau giữa các nước, nhưng nhìn chung muốn nói đến đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất (đường giao thông, tòa nhà chính phủ, v.) và cơ sở hạ tầng mềm (ví dụ như hỗ trợ cho đổi mới, nghiên cứu và phát triển, v.) với thời gian sử dụng hữu ích kéo dài trên một năm. Tuy nhiên, UNCTAD (Hội nghị Liên Hợp Quốc về Thương mại và Phát triển) cho rằng việc giới hạn đầu tư công trong chi tiêu của chính phủ có thể đưa ra bức tranh quá hạn hẹp về đầu tư công, bởi vì những khoản đầu tư tư nhân vì mục đích công cũng có thể được coi là đầu tư công.
UNCTAD cho rằng việc phân loại đầu tư công khá phức tạp. Đầu tư công được UNCTAD xác định là phần chi tiêu xây dựng cơ bản (capital expenditure) trong chi tiêu công với đời sống thực tế kéo dài trong tương lai. Do vậy phần lớn đầu tư công là dưới dạng chi tiêu vào cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, UNCTAD cũng cho rằng có những dạng chi tiêu khác mang tính chi tiêu thường xuyên nhiều hơn nhưng cũng đóng góp vào tích lũy vốn (như chi tiêu vào giáo dục và y tế) và lợi ích của nó có thể kéo dài suốt đời.
Mặc dù về mặt truyền thống các chính phủ thường phân loại chi tiêu vào giáo dục và y tế là chi tiêu thường xuyên (và do vậy không phải là một dạng của đầu tư công), nhưng những hàm ý chính sách của khoản chi tiêu này cho thấy việc có nên đưa khoản mục này vào đầu tư công hay không vẫn là vấn đề gây nhiều tranh luận. Một vấn đề phức tạp khác là có nên đưa chi tiêu cho bảo dưỡng vào định nghĩa đầu tư công 8 hay không. Mặc dù Chính phủ các nước thường coi bảo dưỡng là một dạng của chi tiêu thường xuyên, nhưng các dự án bảo dưỡng định kỳ và phục hồi nên được coi là chi tiêu vốn, bởi vì nếu thiếu bảo dưỡng định kỳ có thể làm giảm mạnh chu kỳ sống thực tế của một tài sản là cơ sở hạ tầng. Mặc dù bất kỳ khoản chi tiêu vốn của Chính phủ nào cũng có thể được định nghĩa là “đầu tư công” trong các thuật ngữ phân loại ngân sách thông thường, cách tiếp cận này cũng lảng tránh một số vấn đề quan trọng mang tính khái niệm.
Trước hết, theo quan điểm về tài chính công có tính quy chuẩn, nguyên nhân khiến các Chính phủ chi tiêu vào các tài sản công là sự thất bại của thị trường nào đó đang tồn tại và dẫn đến sự cung ứng kém hiệu quả của khu vực tư nhân hoặc kéo theo chi phí quá lớn cho khu vực tư nhân. Cụ thể là, tài sản đó phát ra các hiệu ứng ngoại sinh, có thể tích cực hoặc tiêu cực, hoặc tài sản đó là “hàng hóa công cộng”, và dịch vụ của nó có đặc tính “không cạnh tranh” về mặt tiêu dùng hoặc khó loại trừ những người tiêu dùng tiềm năng. Hoặc liên quan đến tính kinh tế theo quy mô, ví dụ như tình trạng độc quyền tự nhiên có thể phát sinh, dẫn đến sự cần thiết của việc khu vực công đứng ra cung cấp hàng hóa công cộng hoặc điều tiết độc quyền tư nhân. Nhiều loại mạng lưới cơ sở hạ tầng đã phải ở tình trạng độc quyền tự nhiên như vậy.
Hơn nữa, vai trò của khu vực công trong đầu tư công không chỉ hạn chế ở chi tiêu ngân sách của chính khu vực này. Việc chỉ đơn giản tập trung vào chi tiêu của chính phủ có thể tạo ra một bức tranh quá hạn hẹp về mức đầu tư công, và quan trọng hơn là đưa ra một cái nhìn quá hạn chế về vai trò tiềm năng của các chính phủ trong việc cung ứng cơ sở hạ tầng công cộng. Một điều dễ nhận thấy hơn là, mặc dù chính phủ cộng tác với khu vực tư nhân trong khuôn khổ hợp tác công- tư (PPP), nhưng phần lớn chi tiêu thông thường sẽ do khu vực tư nhân đảm nhận. Tuy nhiên, mục tiêu của những khoản chi tiêu này sẽ là để cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ trong đó có sự tham gia chính thức của khu vực công.
Và vai trò của Chính phủ trong mối quan hệ với PPP – xét về vấn đề giám sát, quy định, chia sẻ rủi ro và người mua tài sản cuối cùng (có thể dài trong tương lai, nhưng là một phần của các điều khoản hợp đồng PPP) – vẫn dễ dàng nhận thấy. Tương tự, trong những trường hợp mà khu vực tư nhân đầu tư vào sản xuất hàng hóa được đặc trưng bởi các điều kiện độc quyền tự nhiên, sự điều tiết của chính phủ là cần thiết. Trong những lĩnh vực đầu tư tư nhân khác, vai trò điều tiết hoặc lập kế hoạch của Chính phủ cũng có thể đóng vai trò nền tảng nhằm thực hiện các mục tiêu chính sách công (trong trường hợp có các yếu tố ngoại ứng), tuy nhiên những khoản đầu tư đó vẫn được thừa nhận là đầu tư tư nhân. 9 Thách thức của việc phân loại đầu tư công thậm chí còn phức tạp hơn trong bối cảnh tư nhân hóa, ở đó việc bán tài sản của chính phủ được phân loại theo thuật ngữ ngân sách là “đầu tư âm”, mặc dù trên thực tế giao dịch này chỉ thể hiện việc phân loại lại quyền sở hữu.
Do sự phức tạp trong việc đo lường đầu tư công và những thách thức trong việc định nghĩa đầu tư công, gần đây OECD, đã đựa vào các chỉ tiêu về vốn vật chất chứ không phải là các thước đo về giá trị tài chính của đầu tư công hay giá trị ròng của tích lũy vốn đầu tư công để phân tích mối quan hệ giữa đầu tư công và tăng trưởng kinh tế. Thay vì bị lạc hướng bởi cách phân loại ngân sách hạn hẹp, điều quan trọng cần nhận biết là những trách nhiệm của chính phủ trong việc tạo ra tư liệu sản xuất và nhu cầu cần có sự can thiệp của chính phủ, đặc biệt là khi thất bại của thị trường dẫn tới việc chi tiêu quá thấp vào các hàng hóa quan trọng đối với việc thực hiện các mục tiêu chính sách công. Tại Việt Nam, những tranh luận về đầu tư công với những quan điểm khác nhau đã diễn ra từ năm 2007 đến nay và chưa có hồi kết bởi vì đầu tư công là khái niệm có nội hàm rất khác nhau tùy theo góc nhìn của từng đối tượng. Quan điểm thứ nhất lấy tiêu chí là sở hữu vốn để định nghĩa đầu tư công, theo đó bất kỳ khoản đầu tư nào, đầu tư vào đâu với mục đích gì đều là đầu tư công nếu nguồn vốn đầu tư là của nhà nước, tức là của chung, không của riêng cá nhân hoặc pháp nhân nào.
Quan điểm thứ hai lấy tiêu chí về tính lợi nhuận hoặc phi lợi nhuận, theo đó đầu tư công được hiểu là đầu tư vào những chương trình, dự án phục vụ cộng đồng, không có mục đích thu lợi nhuận. Quan điểm thứ ba dựa trên mục đích đầu tư, theo đó đầu tư công được hiểu là các dự án, chương trình của Nhà nước hoặc do Nhà nước chủ trì nhằm phục vụ cho lợi ích công cộng nhưng không phân biệt nguồn vốn. Lập luận ủng hộ cho sự can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế bằng công cụ đầu tư công chính là thất bại của thị trường trong việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng. Hàng hóa công cộng có 2 tính chất, bao gồm tính không thể loại trừ và tính không cạnh tranh.
Tính không thể loại trừ thể hiện ở chỗ không thể cản trở người khác tiêu dùng hay tiếp nhận lợi ích của hàng hóa đó. Tính không cạnh tranh thể hiện ở chỗ một cá nhân có thể tiêu dùng hàng hóa đó mà không làm giảm đi sự hiện diện hay lợi ích của hàng hóa đó đối với những người khác. Hàng hóa công cộng là một thất bại của thị trường và cần có sự can thiệp của nhà nước. Hàng hóa công cộng thường có lợi ích lớn hơn chi phí tạo ra, do vậy về mặt xã hội đó là hàng hóa cần thiết được cung cấp.
Nhưng với hai thuộc tính của hàng hóa công cộng đã dẫn đến tình trạng người ăn theo, và kết cục là tư nhân không đầu tư, hàng hóa công không tồn tại. Điều này cũng 10 có nghĩa là giải pháp thị trường bị thất bại đối với hàng hóa công cộng. Do vậy, giải pháp đối với hàng hóa công cộng là chính phủ tổ chức cung cấp hàng hóa công cộng. Hàng hóa công cộng bao gồm 2 loại là hàng hóa công cộng thuần túy và không thuần túy.
Hàng hóa công cộng thuần túy là hàng hóa hội đủ cả hai thuộc tính không cạnh tranh và không loại trừ (ví dụ như an ninh quốc phòng). Hàng hóa công cộng không thuần túy là hàng hóa thiếu một trong hai thuộc tính trên. Ví dụ, một con đường nếu Nhà nước đầu tư và cho phép sử dụng miễn phí sẽ có thuộc tính không cạnh tranh và không loại trừ. Nhưng nếu Nhà nước tổ chức thu phí với con đường này, nó sẽ có thuộc tính loại trừ.
Đối với các hàng hóa công cộng không thuần túy và có thu phí và lệ phí đối với người sử dụng, khu vực tư nhân có thể tham gia đầu tư vì nhà đầu tư tư nhân có thể thu được lợi nhuận từ các khoản phí đó. H2 cá nhân H2 công cộng H2 công cộng không thuần túy thuần túy Phí, lệ phí Khu vực tư nhân Khu vực tư nhân có thể tham gia đầu tư cùng Chỉ do nhà nước đầu tư đầu tư với nhà nước Hình 1.
