CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT 1. Những vấn đề lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 1. Khái niệm và đặc điểm về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 1. Khái niệm và đặc điểm về quy hoạch sử dụng đất Về thuật ngữ khoa học “Quy hoạch”, theo GS.
Nguyễn Lan QH là “sự trù tính một cách cụ thể công việc sẽ tiến hành để đạt kết quả tốt nhất” [18, tr. Theo Nguyễn Đình Bồng (2006) QH là “việc xác định một trật tự nhất định bằng những hoạt động như: phân bổ, bố trí, sắp xếp, tổ chức. Ngoài ra, QH còn được hiểu “sự bố trí sắp xếp toàn bộ theo một trình tự hợp lý trong từng thời gian, làm cơ sở cho việc lập KH dài hạn” [25, tr. Đất đai là “một phần lãnh thổ nhất định (vùng đất, khoanh đất, vạt đất, mảnh đất, miếng đất.) có vị trí, hình thể, diện tích với những tính chất tự nhiên hoặc mới tạo thành (đặc tính thổ nhưỡng, địa hình, địa chất, thủy văn, chế độ nước, nhiệt độ, ánh sáng, thảm thực vật.) tạo ra những điều kiện nhất định cho việc sử dụng theo các mục đích khác” [43].
Khi nghiên cứu về QHSDĐ có khá nhiều cách nhìn nhận khác nhau: Theo cách hiểu của Dent (1988; 1993) QHSDĐ là “phương tiện giúp cho lãnh đạo quyết định SDĐ đai như thế nào thông qua việc đánh giá có hệ thống cho việc chọn mẫu hình trong SDĐ đai, mà trong sự chọn lựa này sẽ đáp ứng với những mục tiêu riêng biệt, và từ đó hình thành nên chính sách và chương trình cho SDĐ đai” [24, tr. Định nghĩa của Fresco và ctv., (1992), QHSDĐ như là dạng hình của QH vùng, trực tiếp cho thấy việc sử dụng tốt nhất về đất đai trên quan điểm chấp nhận những mục tiêu, và những cơ hội về môi trường, xã hội và những vấn đề hạn chế khác [24, tr. 7 Trong phương pháp tổng hợp và người sử dụng đất đai là trung tâm (UNCED, 1992; trong FAO, 1993) định nghĩa: “QHSDĐ là một tiến trình xây dựng những quyết định để đưa đến những hành động trong việc phân chia đất đai cho sử dụng để cung cấp những cái có lợi bền vững nhất (FAO, 1995)” [24]. Từ các nghiên cứu của (FAO, 1976), (Van Diepen và ctv., 1988), QHSDĐ là “sự đánh giá tiềm năng đất nước có hệ thống, tính thay đổi trong SDĐ đai và những điều kiện kinh tế xã hội để chọn lọc và thực hiện các sự chọn lựa SDĐ đai tốt nhất.
Đồng thời QHSDĐ đai cũng là chọn lọc và đưa vào thực hành những SDĐ đai đó mà nó phải phù hợp với yêu cầu cần thiết của con người về bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên trong tương lai” [44]. Luật Đất đai 2013 đưa ra khái niệm: “QH là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu SDĐ của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định”. QHSDĐ có thể hiểu dưới nhiều góc độ với quan điểm khác nhau, song gần như đều thống nhất QHSDĐ có ý nghĩa rất quan trọng, liên quan hầu hết đến các mặt đời sống, xã hội, là hệ thống các giải pháp vừa mang tính pháp lý - kinh tế - kỹ thuật nhằm quản lý, sử dụng tài nguyên đất đai bền vững, hợp lý, tiết kiệm, mang lại lợi ích cao nhất không chỉ cho hiện tại mà cả trong tương lai. Qua các khái niệm nêu trên có thể rút ra một số đặc điểm về QHSDĐ như sau: Thứ nhất, QHSDĐ là một hiện tượng kinh tế - xã hội.
Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một phương thức sản xuất thể hiện ở hai mặt là lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất. Trong QHSDĐ luôn nảy sinh quan hệ giữa người với đất đai, giữa người với người, các giai đoạn phát triển của QHSDĐ phù hợp với sự phát triển của nền sản xuất xã hội, nội dung của các phương pháp QHSDĐ vì thế cũng luôn phát triển, biến đổi và hoàn thiện để phù hợp với sự biến đổi của các nhiệm vụ kinh tế, chính trị trong từng giai đoạn [26, tr. 8 Thứ hai, QHSDĐ mang tính tổng thể được thể hiện ở sự tổng hòa của nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, đối tượng thực hiện là việc khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ tài nguyên, đồng thời còn đề cập đến nhiều lĩnh vực như khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất nông nghiệp, công nghiệp. Ngoài ra, QHSDĐ còn xác định và điều phối phương hướng, phương thức phân bổ SDĐ phù hợp với mục tiêu kinh tế - xã hội, đảm bảo cho nền kinh tế quốc dân luôn phát triển bền vững, ổn định.
Như vậy, QHSDĐ phải hội tụ được cả ba yếu tố: xác định triển vọng, mục tiêu và phương hướng phát triển cả trước mắt lẫn lâu dài; xác định không gian SDĐ; cân đối quỹ đất giữa nhu cầu sử dụng với mục tiêu phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ quốc phòng – an ninh [27, tr. Thứ ba, QHSDĐ được xây dựng gắn liền với các chính sách phát triển vĩ mô trong một thời kỳ nhất định như chính sách phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, địa phương, vì vậy QHSDĐ phải hướng tới việc định hướng cho sự phát triển bền vững, ổn định, lâu dài, đảm bảo phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước trên cơ sở khoa học, phù hợp thực tiễn nhằm đáp ứng quản lý đất đai một cách có hệ thống, phục vụ nhu cầu SDĐ lâu dài. Thứ tư, với đặc tính trung và dài hạn, QHSDĐ chỉ dự kiến trước được các xu thế thay đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bổ nhu cầu SDĐ mang tính tổng thể, không dự kiến được các hình thức và nội dung cụ thể, chi tiết của sự thay đổi [10, tr.21], vì vậy, QHSDĐ có tính chiến lược, chỉ đạo ở tầm vĩ mô. QHSDĐ chỉ ra phương hướng, mục tiêu và trọng điểm chiến lược của việc SDĐ trong vùng, cân đối tổng quát nhu cầu SDĐ của các ngành, điều chỉnh cơ cấu SDĐ và phân bổ đất đai từng vùng, khu vực.
Khái niệm và đặc điểm của kế hoạch sử dụng đất Theo Từ điển Tiếng Việt năm 2009, Nxb Đà Nẵng thì KH là: “toàn bộ những điều vạch ra một cách có hệ thống và cụ thể về cách thức, trình tự thời hạn tiến hành những công việc dự định làm trong một thời gian nhất định, với mục tiêu nhất định” [32]. 9 Khái quát hơn, có thể hiểu KH là toàn bộ những hoạt động, công việc được thể hiện cụ thể về nội dung, hình thức, cách thức, trình tự, nguồn lực, thời gian thực hiện những công việc dự định làm nhằm đạt được một mục tiêu, chỉ tiêu đề ra. Luật Đất đai 2013 định nghĩa như sau: “KHSDĐ là việc phân chia QHSDĐ theo thời gian để thực hiện trong kỳ QHSDĐ”. Như vậy, KHSDĐ là khâu thực hiện hóa chi tiết các nội dung của QHSDĐ, căn cứ vào nội dung tổng quát của QHSDĐ, KHSDĐ sẽ xác định các biện pháp, lộ trình, cách thức, thời gian tổ chức thực hiện SDĐ.
Như vậy, QHSDĐ bao giờ cũng gắn liền với KHSDĐ [33, tr. Từ khái niệm này, KHSDĐ có những đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, KHSDĐ thể hiện rõ đặc tính chính trị và chính sách xã hội. Khi xây dựng phương án lập KHSDĐ phải quán triệt các chính sách và quy định có liên quan đến đất đai theo quan điểm, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng đất đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển ốn định KH kinh tế - xã hội. Thứ hai, KHSDĐ là quá trình tổ chức thực hiện các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của QHSDĐ một cách chi tiết, cụ thể, nghĩa là căn cứ nội dung tổng thể của QHSDĐ, KHSDĐ sẽ triển khai, thực hiện trong từng vùng, ngành ở các cấp từ trung ương đến địa phương, vì lẽ đó nên KHSDĐ có ý nghĩa rất quan trọng trong thực tiễn, là cơ sở để thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất gắn với nhu cầu SDĐ của các ngành, lĩnh vực, của các cấp.
Thứ ba, việc lập KHSDĐ được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định nhằm đảm bảo tính chi tiết, thể hiện sự định hướng sử dụng đất để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và ổn định chính trị, đồng thời là công cụ quan trọng để Nhà nước quản lý toàn bộ đất đai theo quy định của pháp luật. Vai trò và ý nghĩa của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Thứ nhất, QH, KHSDĐ là công cụ pháp lý khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. 10 Sau khi QH, KHSDĐ được cấp có thẩm quyền xét duyệt, quyết định và có hiệu lực thi hành thì mọi hoạt động của cơ quan thực hiện thủ tục đất đai và người SDĐ đều phải tuân thủ và không trái với QH, KHSDĐ được duyệt, đây là giải pháp để đất đai được quản lý thống nhất, tránh tình trạng mỗi nơi làm mỗi kiểu, đi ngược lợi ích chung, phá vỡ QH chung của mỗi địa phương, quốc gia. Quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện QH, KHSDĐ là quá trình huy động lực lượng xã hội vào sự nghiệp công cộng theo phương thức dân chủ nên đó cũng là quá trình xây dựng và củng cố chính quyền dân chủ nhân dân, vì vậy nó vừa là phương thức để phát triển, vừa là công cụ để xây dựng và củng cố bộ máy Nhà nước.
Thứ hai, Nhà nước cơ cấu lại quỹ đất thông qua QH, KHSDĐ Thông qua quyền định đoạt đối với đất đai, Nhà nước sử dụng công cụ QH, KHSDĐ để cơ cấu, điều phối lại quỹ đất sao cho phù hợp với tình hình thực tế, phát huy tối đa các tiềm năng của đất đai, tạo nguồn lực về vốn phục vụ cho các mục tiêu phát triển, bảo đảm quốc phòng – an ninh và cải thiện môi trường; đồng thời, bảo vệ hợp lý quỹ đất nông nghiệp, lâm nghiệp, nhất là diện tích đất trồng lúa nước có năng suất cao, chủ động nguồn nước tưới, diện tích đất có rừng xung yếu.