Tổng quan nghiên cứu

Hiện nay, Việt Nam có hơn 6,5 triệu người có công với cách mạng thuộc diện thụ hưởng các chế độ trợ cấp ưu đãi của Nhà nước. Trải qua hơn nửa thế kỷ phát triển kể từ khi Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 20/SL ngày 26 tháng 2 năm 1947, hệ thống chính sách ưu đãi người có công đã ban hành 2 Pháp lệnh cùng hơn 350 văn bản quy phạm pháp luật dưới luật bao gồm các Chỉ thị, Sắc lệnh và Nghị định hướng dẫn thi hành. Trong hệ thống pháp luật ưu đãi xã hội, chế định pháp luật về công trình ghi công liệt sỹ giữ vai trò đặc biệt quan trọng, vừa mang tính pháp lý quản lý nhà nước vừa thể hiện sâu sắc truyền thống đạo lý đền ơn đáp nghĩa của dân tộc. Tuy nhiên, các quy định điều chỉnh lĩnh vực này trên thực tế vẫn còn tản mạn, thiếu tính đồng bộ, trong khi cả nước đang quản lý 2.919 nghĩa trang liệt sỹ với trên 800.000 phần mộ cần được bảo tồn và chăm sóc thường xuyên. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là làm rõ cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng hệ thống quy phạm pháp luật và cơ chế quản lý tài chính, từ đó đề xuất phương hướng hoàn thiện thể chế. Mục tiêu cụ thể của luận văn là khảo sát toàn diện các quy định từ Thông tư số 24/TB-TT ngày 12 tháng 10 năm 1955 đến sau Pháp lệnh Ưu đãi người có công năm 1995, xác định các điểm nghẽn trong phân cấp quản lý và cấp phát ngân sách. Phạm vi nghiên cứu bao quát 61 tỉnh, thành phố trên toàn quốc trong khung thời gian từ năm 1945 đến năm 2002. Ý nghĩa nghiên cứu thể hiện ở việc cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện pháp luật ưu đãi xã hội, nâng cao hiệu quả phân bổ ngân sách nhà nước và bảo đảm sự trang nghiêm, bền vững cho toàn bộ các công trình tưởng niệm liệt sỹ.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý luận về pháp luật an sinh xã hội và hệ thống pháp luật ưu đãi người có công với cách mạng tại Việt Nam. Pháp luật ưu đãi người có công được tiếp cận như một phân ngành pháp luật mang tính liên ngành độc đáo, kết hợp giữa phương pháp điều chỉnh mệnh lệnh - quyền uy của Luật Hành chính, các chính sách bảo đảm đời sống của Luật Lao động và cơ chế phân bổ nguồn lực của Luật Tài chính - Ngân sách. Về mặt lý luận, chính sách ưu đãi thể hiện trách nhiệm pháp lý và đạo lý của Nhà nước nhằm bù đắp thiệt hại vật chất, tinh thần cho những cá nhân đã hy sinh xương máu vì độc lập dân tộc.

Bốn khái niệm then chốt được chuẩn hóa trong nghiên cứu bao gồm:

  1. Công trình ghi công liệt sỹ: Hệ thống thiết chế vật thể do Nhà nước và nhân dân xây dựng để tưởng niệm, tri ân liệt sỹ, bao gồm nghĩa trang liệt sỹ, đài tưởng niệm, đền thờ và nhà bia ghi tên liệt sỹ.
  2. Liệt sỹ: Người đã anh dũng hy sinh trong chiến đấu, trực tiếp phục vụ chiến đấu hoặc làm nhiệm vụ quốc phòng, an ninh đặc biệt, được Nhà nước công nhận và truy tặng Bằng Tổ quốc ghi công.
  3. Thân nhân liệt sỹ: Cha đẻ, mẹ đẻ, vợ hoặc chồng, con đẻ, con nuôi hợp pháp hoặc người có công nuôi dưỡng liệt sỹ tối thiểu 10 năm khi dưới 16 tuổi (hoặc tối thiểu 5 năm trong hoàn cảnh đặc biệt khó khăn).
  4. Chế độ trợ cấp ưu đãi: Khoản bù đắp tài chính định kỳ hoặc một lần gắn liền với mức độ thương tật từ 21% trở lên đối với thương binh hoặc suy giảm khả năng lao động từ 61% trở lên đối với bệnh binh.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để phân tích sự vận động của pháp luật ưu đãi người có công gắn liền với từng giai đoạn cách mạng. Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ hơn 350 văn bản pháp lý ban hành qua các thời kỳ và báo cáo chuyên ngành của Cục Thương binh - Liệt sỹ và Người có công thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 2.919 nghĩa trang liệt sỹ tại 61 tỉnh, thành phố, kết hợp chọn mẫu điển hình khảo sát chi tiết 434.070 phần mộ tại 28 địa phương đại diện cho ba miền Bắc, Trung, Nam. Phương pháp chọn mẫu phân tầng theo cấp hành chính quản lý được áp dụng nhằm đánh giá chính xác sự khác biệt giữa các địa phương có mật độ chiến tranh cao và vùng hậu phương. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê mô tả và so sánh luật học là nhằm bảo đảm tính khách quan, xác thực trong việc đánh giá tương quan giữa quy định pháp lý và năng lực thực thi tài chính thực tế tại cơ sở trong giai đoạn từ năm 1955 đến năm 2002.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, nghiên cứu chỉ ra sự bất cập lớn trong cơ cấu phân cấp quản lý hệ thống 2.919 nghĩa trang liệt sỹ trên cả nước. Cụ thể, cấp xã trực tiếp quản lý 2.439 nghĩa trang (chiếm tỷ lệ áp đảo 83,55%), cấp huyện quản lý 432 nghĩa trang (chiếm 14,80%), trong khi cấp tỉnh chỉ trực tiếp quản lý 48 nghĩa trang (chiếm 1,65%). Điều này tạo ra sự quá tải nghiêm trọng cho chính quyền cấp cơ sở.

Thứ hai, mật độ phân bố phần mộ liệt sỹ mang tính lịch sử sâu sắc và có sự chênh lệch rất lớn giữa các vùng miền. Tổng số mộ liệt sỹ trên cả nước vượt trên 800.000 phần mộ, trong đó hơn 700.000 mộ được an táng trong các nghĩa trang công lập và trên 100.000 mộ do thân nhân tự quy tập, bảo quản tại khuôn viên gia đình, dòng họ (chiếm tỷ lệ 12,50%). Các tỉnh miền Trung và miền Nam có số lượng mộ tập trung cao nhất cả nước như Quảng Nam với 71.700 mộ, Quảng Trị với 60.500 mộ, Quảng Ngãi với 40.000 mộ; trái lại, các tỉnh miền núi phía Bắc có số lượng rất thấp như Bắc Kạn chỉ có 260 mộ và Tuyên Quang có 350 mộ.

Thứ ba, nghiên cứu phát hiện có trên 1.400 phần mộ liệt sỹ người nước ngoài đang được an táng tại các nghĩa trang thuộc 15 tỉnh, thành phố miền Bắc và miền Trung, đòi hỏi quy chế pháp lý phối hợp ngoại giao và quản lý chuyên biệt.

Thảo luận kết quả

Thực tế cấp xã phải gánh vác 83,55% tổng số nghĩa trang liệt sỹ trong điều kiện ngân sách địa phương hạn hẹp và thiếu cán bộ chuyên trách dẫn đến tình trạng nhiều công trình bị xuống cấp, thiếu kinh phí duy tu thường xuyên. Dữ liệu này có thể được trình bày trực quan thông qua bảng phân cấp quản lý 3 cấp hành chính kết hợp với biểu đồ so sánh cơ cấu mộ trong nghĩa trang và mộ do gia đình tự quản lý giữa các vùng kinh tế trọng điểm. So với các công trình nghiên cứu trước đây vốn chỉ tập trung vào thủ tục hành chính hoặc chính sách trợ cấp bằng tiền, luận văn đã làm rõ mối quan hệ giữa thể chế tài chính công và hiệu quả bảo tồn công trình ghi công. Phát hiện này khẳng định việc thiếu cơ chế hỗ trợ tài chính cho hơn 100.000 phần mộ do gia đình tự quản lý là một khoảng trống pháp lý lớn cần sớm được khắc phục để bảo đảm tính công bằng xã hội trong chính sách an sinh.

Đề xuất và khuyến nghị

Một là, nâng cao hiệu lực pháp lý bằng việc xây dựng Nghị định chuyên đề của Chính phủ về quản lý công trình ghi công liệt sỹ hoặc luật hóa chế định này trong Luật Ưu đãi người có công. Chủ thể thực hiện là Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội chủ trì phối hợp với Bộ Tư pháp, hướng tới mục tiêu giảm 50% văn bản chồng chéo và hoàn thiện khung thể chế trong lộ trình từ năm 2003 đến năm 2005.

Hai là, đổi mới cơ chế phân bổ và thanh quyết toán nguồn vốn ngân sách trung ương ủy quyền cho công tác nghĩa trang và phần mộ liệt sỹ. Bộ Tài chính phối hợp với Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố ban hành định mức chi bảo dưỡng cố định hàng năm cho từng phần mộ, bảo đảm 100% nghĩa trang cấp xã được phân bổ kinh phí vận hành thường xuyên trước quý 2 của năm tài chính.

Ba là, chuẩn hóa bộ tiêu chuẩn kỹ thuật quốc gia và đẩy mạnh số hóa hồ sơ quản lý công trình ghi công. Bộ Xây dựng phối hợp với Cục Thương binh - Liệt sỹ và Người có công ban hành quy chuẩn kiến trúc bia mộ, tượng đài, phấn đấu đến năm 2006 đạt tỷ lệ 100% nghĩa trang có sơ đồ quy hoạch chi tiết và cơ sở dữ liệu tra cứu mộ chí điện tử.

Bốn là, mở rộng chính sách hỗ trợ kinh phí thăm viếng cho thân nhân liệt sỹ và ban hành mức hỗ trợ chăm sóc cho hơn 100.000 phần mộ do gia đình tự quản lý. Sở Lao động - Thương binh và Xã hội các địa phương trực tiếp triển khai, đặt mục tiêu nâng mức hỗ trợ chi phí đi lại, ăn ở cho thân nhân thêm tối thiểu 30% trong vòng 2 năm tới.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là các nhà hoạch định chính sách và cán bộ quản lý thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội các tỉnh, thành phố. Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn để xây dựng quy hoạch nghĩa trang và lập dự toán ngân sách chi thường xuyên cho 2.919 công trình ghi công trên toàn quốc.

Nhóm thứ hai là giảng viên, nghiên cứu sinh và sinh viên ngành Luật, Hành chính công và An sinh xã hội. Công trình là nguồn tài liệu tham khảo giá trị về cấu trúc pháp luật liên ngành và phương pháp khảo sát dữ liệu quy mô lớn đối với 434.070 phần mộ tại 28 tỉnh trọng điểm.

Nhóm thứ ba là đội ngũ cán bộ lao động - thương binh và xã hội tại 2.439 xã, phường và 432 quận, huyện. Nhóm này có thể ứng dụng các đề xuất về quy trình quản lý hiện vật, giám sát xây dựng và thủ tục thanh quyết toán kinh phí tu bổ nghĩa trang tại cơ sở.

Nhóm thứ tư là các tổ chức đoàn thể xã hội, Hội Cựu chiến binh và thân nhân liệt sỹ. Tài liệu giúp họ hiểu rõ quyền lợi ưu đãi, tiêu chuẩn hỗ trợ thăm viếng và quy trình pháp lý khi di chuyển hoặc chăm sóc phần mộ liệt sỹ tại gia tộc.

Câu hỏi thường gặp

Câu hỏi 1: Hệ thống công trình ghi công liệt sỹ tại Việt Nam bao gồm những loại hình nào?
Theo quy định pháp luật, công trình ghi công liệt sỹ bao gồm nghĩa trang liệt sỹ, đài tưởng niệm liệt sỹ, đền thờ liệt sỹ và nhà bia ghi tên liệt sỹ. Đây là những không gian văn hóa lịch sử tâm linh đặc biệt lưu giữ trên 700.000 hài cốt và vinh danh công lao của các anh hùng liệt sỹ trên cả nước.

Câu hỏi 2: Cấp chính quyền cơ sở đang quản lý bao nhiêu phần trăm số lượng nghĩa trang liệt sỹ trên toàn quốc?
Khảo sát thực tế chỉ ra rằng cấp xã, phường trực tiếp quản lý 2.439 trên tổng số 2.919 nghĩa trang liệt sỹ cả nước, chiếm tỷ lệ 83,55%. Cấp huyện quản lý 432 nghĩa trang (chiếm 14,80%) và cấp tỉnh quản lý 48 nghĩa trang (chiếm 1,65%), tạo ra gánh nặng quản lý rất lớn cho cấp cơ sở.

Câu hỏi 3: Tiêu chuẩn cơ bản để người hy sinh được công nhận liệt sỹ và xây dựng mộ phần trong nghĩa trang là gì?
Người hy sinh được công nhận là liệt sỹ khi trực tiếp chiến đấu, phục vụ chiến đấu, làm nhiệm vụ quốc phòng an ninh đặc biệt gian khổ, dũng cảm cứu tài sản nhà nước hoặc đấu tranh chống tội phạm. Cá nhân phải được Thủ tướng Chính phủ cấp Bằng Tổ quốc ghi công theo đúng trình tự pháp luật.

Câu hỏi 4: Thân nhân tự chăm sóc mộ liệt sỹ tại gia đình có được hưởng chính sách hỗ trợ tài chính không?
Hiện có trên 100.000 phần mộ do thân nhân tự quản lý ngoài nghĩa trang công lập. Pháp luật hiện hành quy định chế độ trợ cấp thờ cúng hàng năm cho thân nhân và luận văn đề xuất cần bổ sung khoản hỗ trợ kinh phí bảo quản thường xuyên cho nhóm phần mộ này.

Câu hỏi 5: Pháp luật Việt Nam quản lý hơn 1.400 phần mộ liệt sỹ người nước ngoài theo quy chế nào?
Trên 1.400 phần mộ liệt sỹ người nước ngoài an táng tại 15 tỉnh, thành phố miền Bắc và miền Trung được chăm sóc chu đáo theo quy định của pháp luật ưu đãi người có công kết hợp với các hiệp định, quy chế ngoại giao quốc tế, thể hiện đạo lý thủy chung của dân tộc.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về chế định pháp luật công trình ghi công liệt sỹ trong cấu trúc pháp luật an sinh xã hội liên ngành.
  • Khảo sát và công bố bộ dữ liệu thực chứng quy mô lớn gồm 2.919 nghĩa trang liệt sỹ và 434.070 phần mộ tại 28 tỉnh, thành phố tiêu biểu.
  • Chỉ rõ bất cập căn bản trong phân cấp quản lý khi cấp xã phải chịu trách nhiệm tới 83,55% số lượng nghĩa trang nhưng thiếu nguồn lực thực thi.
  • Phát hiện khoảng trống pháp lý trong việc hỗ trợ kinh phí cho hơn 100.000 phần mộ do gia đình tự quản lý và hơn 1.400 mộ liệt sỹ quốc tế.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ từ sửa đổi thể chế, cải cách tài chính công đến chuẩn hóa kỹ thuật và số hóa quản lý mộ chí.

Về lộ trình tiếp theo, các cơ quan chức năng cần khẩn trương rà soát hệ thống hơn 350 văn bản dưới luật trong vòng 12 tháng tới để chuẩn bị ban hành Nghị định mới. Độc giả và các nhà nghiên cứu quan tâm hãy tiếp tục khai thác kết quả luận văn nhằm đóng góp thiết thực vào công tác đền ơn đáp nghĩa và hoàn thiện chính sách an sinh xã hội nước nhà.