Tổng quan nghiên cứu

Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia đặc biệt, đóng vai trò nền tảng cho sự phát triển kinh tế xã hội và bảo đảm an ninh quốc phòng. Tại các đô thị đang trên đà phát triển như thành phố Hòa Bình, công tác quản lý và sử dụng đất của các tổ chức được Nhà nước giao không thu tiền sử dụng đất đang đối mặt với nhiều áp lực và thách thức lớn. Thống kê giai đoạn 2016–2018 cho thấy toàn thành phố có 227 tổ chức đang quản lý, sử dụng và bảo vệ diện tích 3.737,43 ha đất các loại, phân bổ trên 2.958 thửa đất. Trong đó, có khoảng 280,7 ha đất tọa lạc tại các vị trí trung tâm đắc địa, sở hữu giá trị thương mại và tiềm năng sinh lời rất cao. Tuy nhiên, việc khai thác quỹ đất công này còn bộc lộ nhiều bất cập nghiêm trọng. Tình trạng sử dụng sai mục đích, lãng phí tài nguyên, cho thuê mượn mặt bằng trái quy định và lấn chiếm đất đai diễn ra khá phức tạp, tương đồng với bức tranh chung của cả nước khi có tới 25.587,82 ha đất tổ chức bị vi phạm mục đích sử dụng.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của đề tài là đánh giá toàn diện thực trạng quản lý nhà nước và hiệu quả sử dụng đất của 227 tổ chức tại thành phố Hòa Bình, chỉ rõ các tồn tại, nguyên nhân cốt lõi và các yếu tố cản trở. Phạm vi nghiên cứu được triển khai trên địa bàn 15 đơn vị hành chính cấp xã, phường thuộc thành phố Hòa Bình trong giai đoạn từ năm 2013 đến năm 2017, tiến hành điều tra khảo sát chi tiết từ tháng 4/2017 đến tháng 5/2018. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện cơ chế quản lý, hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ mức 31,3% hiện tại lên 100%, đồng thời thiết lập trật tự kỷ cương trong quản trị công sản đô thị.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Đề tài vận dụng lý thuyết quản lý công hiện đại kết hợp lý thuyết địa tô kinh tế học tài nguyên nhằm phân tích động thái khai thác tài sản công của Nhà nước. Mô hình nghiên cứu được xây dựng dựa trên mối quan hệ tác động qua lại giữa ba trụ cột chính: Khung thể chế chính sách, Năng lực thực thi công vụ của bộ máy hành chính và Ý thức tuân thủ pháp luật của chủ thể sử dụng đất. Các khái niệm nền tảng bao gồm: Giao đất không thu tiền sử dụng đất theo Điều 54 Luật Đất đai năm 2013; Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Hồ sơ địa chính và Hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai. Khung pháp lý tại địa phương được củng cố bởi hệ thống 07 Quyết định quy phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân tỉnh Hòa Bình ban hành trong giai đoạn 2014–2016, tiêu biểu là Quyết định số 24/2014/QĐ-UBND về bồi thường hỗ trợ tái định cư và Quyết định số 37/2014/QĐ-UBND quy định bảng giá các loại đất.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu phối hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp. Dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ Niên giám thống kê tỉnh Hòa Bình, các báo cáo chuyên đề của Sở Tài nguyên và Môi trường cùng kết quả kiểm kê đất đai các năm 2013, 2015 và 2016. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua quá trình điều tra, khảo sát thực địa với cỡ mẫu nghiên cứu là 85 đối tượng, gồm 35 cán bộ chuyên trách quản lý đất đai từ cấp tỉnh, thành phố đến cấp xã và 50 đại diện lãnh đạo các tổ chức đang trực tiếp quản lý quỹ đất công. Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp phỏng vấn sâu chuyên gia được áp dụng nhằm bảo đảm tính đại diện cho các nhóm cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và lực lượng vũ trang.

Các phương pháp xử lý và phân tích số liệu bao gồm phương pháp thống kê mô tả, phân tổ thống kê và phân tích so sánh đối chiếu. Việc lựa chọn tổ hợp phương pháp này giúp định lượng chính xác cơ cấu biến động của 2.958 thửa đất, so sánh sự chênh lệch hiệu quả giữa các mô hình quản lý và làm rõ những rào cản hành chính trong công tác thiết lập hồ sơ địa chính. Toàn bộ quá trình thu thập và xử lý thông tin được thực hiện nghiêm túc trong mốc thời gian từ tháng 4/2017 đến tháng 5/2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô quản lý đất công rất lớn nhưng tiến độ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đạt tỷ lệ rất thấp. Trên địa bàn thành phố Hòa Bình có 227 tổ chức được giao quản lý 3.737,43 ha đất với 2.958 thửa đất. Tuy nhiên, cơ quan chức năng mới chỉ cấp giấy chứng nhận cho 927 thửa, đạt tỷ lệ 31,3% tổng số thửa đất cần cấp, thấp hơn rất nhiều so với mức hoàn thành 93,9% trên quy mô toàn tỉnh Hòa Bình.

Thứ hai, tình trạng sử dụng đất sai mục đích và sai quy hoạch diễn biến phức tạp. Tại khu vực trung tâm với 280,7 ha đất công, xuất hiện tình trạng một số cơ quan xây dựng ki-ốt cho thuê kinh doanh dịch vụ thương mại, cho mượn trụ sở hoặc thanh lý tài sản gắn liền với đất trái thẩm quyền. Thống kê thanh tra trên địa bàn tỉnh ghi nhận 32 tổ chức vi phạm pháp luật đất đai với tổng diện tích 21,0 ha.

Thứ ba, công tác cắm mốc giới và quản lý hồ sơ địa chính còn lỏng lẻo. Hơn 60% tổ chức chưa hoàn thành việc xác lập ranh giới thực địa, dẫn tới nguy cơ bị lấn chiếm đất công cộng và hành lang an toàn giao thông. Những dữ liệu này có thể được trình bày trực quan thông qua biểu đồ cột so sánh tỷ lệ cấp giấy chứng nhận giữa thành phố (31,3%) và toàn tỉnh (93,9%), kết hợp bảng tổng hợp phân loại 227 tổ chức theo từng loại hình sử dụng đất.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những hạn chế trên bắt nguồn từ nhận thức pháp luật chưa đầy đủ của người đứng đầu các tổ chức, chỉ tập trung vào nhiệm vụ chuyên môn mà buông lỏng quản lý tài sản đất đai. Bên cạnh đó, đội ngũ cán bộ địa chính cấp cơ sở còn mỏng; nguồn kinh phí đo đạc, chỉnh lý bản đồ rất hạn chế, dẫn tới toàn tỉnh chỉ mới có 24 trên 130 đơn vị cấp xã số hóa được cơ sở dữ liệu địa chính.

So sánh với bức tranh toàn quốc, nơi có 3.311 tổ chức sử dụng sai mục đích 25.587,82 ha và 313.969,03 ha đất bị tranh chấp lấn chiếm, các hạn chế tại thành phố Hòa Bình phản ánh đúng tồn tại chung của cơ chế bao cấp đất đai. Kết quả này củng cố bài học quốc tế từ Trung Quốc và Hàn Quốc: việc thiếu chế tài tài chính và thiếu hệ thống đăng ký đất đai hiện đại sẽ làm suy giảm nghiêm trọng hiệu lực quản trị tài nguyên công. Ý nghĩa nghiên cứu nhấn mạnh sự cần thiết phải gắn trách nhiệm tài sản của thủ trưởng cơ quan với hiệu quả sử dụng đất.

Đề xuất và khuyến nghị

Để tăng cường hiệu lực quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng đất công, luận văn đề xuất 5 nhóm giải pháp trọng tâm:

Thứ nhất, hoàn thiện đo đạc địa chính chính quy và đẩy nhanh cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Ủy ban nhân dân thành phố Hòa Bình phối hợp Sở Tài nguyên và Môi trường lập kế hoạch đo vẽ đồng bộ, phấn đấu nâng tỷ lệ cấp giấy chứng nhận từ 31,3% lên 100% cho toàn bộ 2.958 thửa đất của 227 tổ chức, hoàn thành trước quý IV năm 2020.

Thứ hai, ứng dụng công nghệ thông tin và xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính điện tử. Phòng Tài nguyên và Môi trường thành phố Hòa Bình chủ trì triển khai phần mềm quản lý đất đai trên nền tảng GIS, số hóa 100% hồ sơ địa chính của các tổ chức trong lộ trình 2019–2022.

Thứ ba, tăng cường thanh tra, xử lý dứt điểm vi phạm và thu hồi quỹ đất sai mục đích. Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường phối hợp với chính quyền 15 xã, phường kiểm tra định kỳ, lập biên bản và chấm dứt 100% tình trạng xây ki-ốt cho thuê, cho mượn trái phép trên 280,7 ha đất trung tâm trước tháng 12 năm 2021.

Thứ tư, nâng cao năng lực thực thi công vụ và bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý. Ủy ban nhân dân tỉnh Hòa Bình tổ chức định kỳ 15 lớp tập huấn chuyên đề hàng năm cho toàn bộ cán bộ địa chính và lãnh đạo các tổ chức sử dụng đất công giai đoạn 2019–2025.

Thứ năm, bố trí nguồn kinh phí chuyên biệt cho công tác cắm mốc bảo vệ đất. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hòa Bình phân bổ ngân sách ước tính khoảng 15 tỷ đồng để hỗ trợ 227 tổ chức hoàn thành 100% việc cắm mốc giới thực địa trong thời hạn 24 tháng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung luận văn mang lại giá trị thực tiễn và lý luận sâu sắc cho 4 nhóm đối tượng sau:

Thứ nhất, cán bộ quản lý đất đai tại Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường và Ủy ban nhân dân 15 xã, phường trên địa bàn thành phố Hòa Bình. Luận văn cung cấp nguồn tư liệu thực chứng và quy trình đo đạc, thẩm định giúp đẩy nhanh tiến độ xử lý hồ sơ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho 2.958 thửa đất công.

Thứ hai, lãnh đạo các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và tổ chức đoàn thể đang quản lý 3.737,43 ha đất. Tài liệu giúp nhận diện rõ quyền hạn, nghĩa vụ theo Điều 54 Luật Đất đai năm 2013, từ đó chủ động lập mốc giới bảo vệ và phòng ngừa các sai phạm về cho thuê, liên kết thương mại trái quy định.

Thứ ba, học viên cao học, giảng viên và nhà nghiên cứu trong ngành Quản lý kinh tế và Quản lý đất đai. Công trình là tài liệu tham khảo tiêu biểu về phương pháp điều tra mẫu 85 đối tượng, khung phân tích thực trạng và cách tiếp cận nghiên cứu tài sản công ở cấp cơ sở đô thị.

Thứ tư, các nhà hoạch định chính sách kinh tế và tài chính công cấp tỉnh. Nghiên cứu gợi mở các giải pháp hoàn thiện 07 quyết định quy phạm pháp luật của địa phương, tối ưu hóa cơ chế phân bổ nguồn lực đất đai theo hướng công khai, minh bạch.

Câu hỏi thường gặp

Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất có các quyền và nghĩa vụ cơ bản nào?
Theo Điều 54 Luật Đất đai năm 2013, tổ chức được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và hưởng thành quả đầu tư trên đất. Tuy nhiên, tổ chức tuyệt đối không được chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, thế chấp hay góp vốn bằng quyền sử dụng đất, đồng thời phải sử dụng đúng ranh giới và bàn giao lại khi Nhà nước thu hồi.

Thực trạng cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các tổ chức tại thành phố Hòa Bình hiện nay ra sao?
Tiến độ cấp giấy chứng nhận cho các tổ chức còn rất chậm. Trong tổng số 2.958 thửa đất do 227 tổ chức quản lý với quy mô 3.737,43 ha, cơ quan chức năng mới cấp được 927 thửa, đạt tỷ lệ 31,3%, thấp hơn đáng kể so với tỷ lệ chung 93,9% của toàn tỉnh Hòa Bình.

Những vi phạm phổ biến nhất trong quản lý và sử dụng đất công tại thành phố Hòa Bình là gì?
Các sai phạm chủ yếu bao gồm tự ý xây dựng ki-ốt cho thuê kinh doanh thương mại, cho mượn đất sai thẩm quyền tại 280,7 ha đất trung tâm đô thị, lấn chiếm đất công cộng và để hoang hóa lãng phí. Thanh tra đã phát hiện 32 tổ chức trên địa bàn tỉnh vi phạm 21,0 ha đất.

Phương pháp chọn mẫu và nguồn số liệu của luận văn được thực hiện như thế nào?
Nghiên cứu khảo sát 85 đối tượng bằng phương pháp phân tầng ngẫu nhiên gồm 35 cán bộ quản lý và 50 đại diện tổ chức sử dụng đất, kết hợp chuỗi dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2013–2016 từ Sở Tài nguyên và Môi trường nhằm đảm bảo độ tin cậy và tính khách quan khoa học.

Giải pháp trọng tâm nào cần ưu tiên triển khai ngay để ngăn chặn thất thoát quỹ đất công?
Ưu tiên hàng đầu là phân bổ ngân sách khoảng 15 tỷ đồng để cắm mốc giới bảo vệ cho 227 tổ chức, đẩy mạnh ứng dụng hệ thống GIS số hóa 100% hồ sơ địa chính và xử lý dứt điểm các hành vi sử dụng đất sai mục đích trước năm 2021.

Kết luận

  • Hệ thống hóa hoàn chỉnh cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý và kinh nghiệm quốc tế về quản lý nhóm đất giao không thu tiền sử dụng đất theo Luật Đất đai năm 2013.
  • Đánh giá toàn diện thực trạng 227 tổ chức quản lý 3.737,43 ha đất tại thành phố Hòa Bình, chỉ rõ tỷ lệ cấp giấy chứng nhận mới đạt 31,3% trên tổng số 2.958 thửa đất.
  • Làm rõ các hạn chế cốt lõi về quản lý quy hoạch, tình trạng buông lỏng mốc giới và sai phạm cho thuê kinh doanh trên 280,7 ha đất trung tâm đắc địa.
  • Đề xuất đồng bộ 5 nhóm giải pháp chiến lược bao gồm hoàn thiện thể chế, ứng dụng công nghệ số GIS, tăng cường thanh tra và phát triển nguồn nhân lực.
  • Đóng góp nguồn tư liệu khoa học thực chứng hỗ trợ tỉnh Hòa Bình nâng cao hiệu lực quản lý tài sản công đô thị đến năm 2025.

Trong giai đoạn tiếp theo, các cơ quan chức năng cần khẩn trương số hóa toàn bộ dữ liệu địa chính và lập phương án rà soát định kỳ hàng năm. Các tổ chức sử dụng đất cần nâng cao trách nhiệm giải trình, phối hợp chặt chẽ với chính quyền địa phương nhằm tối ưu hóa nguồn lực tài nguyên đất đai.