Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI KHAI THÁC TÀI NGUYÊN KHOÁNG SẢN 1. Tài nguyên khoáng sản 1. Các khái niệm * Khái niệm “Tài nguyên khoáng sản” Theo từ điển tiếng Việt định nghĩa “Tài nguyên là nguồn của cải thiên nhiên chưa khai thác hoặc đang tiến hành khai thác”. Tài nguyên khoáng sản là tích tụ vật chất dưới dạng hợp chất hoặc đơn chất trong vỏ trái đất, mà ở điều kiện hiện tại con người có đủ khả năng lấy ra các nguyên tố có ích hoặc sử dụng trực tiếp chúng trong đời sống hàng ngày.
Tài nguyên khoáng sản thường tập trung trong một khu vực gọi là mỏ khoáng sản. Tài nguyên khoáng sản có ý nghĩa rất quan trọng trong sự phát triển kinh tế của loài người và khai thác sử dụng tài nguyên khoáng sản có tác động mạnh mẽ đến môi trường sống. Một mặt, tài nguyên khoáng sản là nguồn vật chất để tạo nên các dạng vật chất có ích và của cải của con người. Bên cạnh đó, việc khai thác tài nguyên khoáng sản thường tạo ra các loại ô nhiễm như bụi, kim loại nặng, các hóa chất độc và hơi khí độc (SO2, CO, CH4 v.
Tài nguyên khoáng sản được phân loại theo nhiều cách: - Theo dạng tồn tại: Rắn, khí (khí đốt, Acgon, He), lỏng (Hg, dầu, nước khoáng). - Theo nguồn gốc: Nội sinh (sinh ra trong lòng trái đất), ngoại sinh (sinh ra trên bề mặt trái đất). - Theo thành phần hóa học: khoáng sản kim loại (kim loại đen, kim loại màu, kim loại quý hiếm), khoáng sản phi kim (vật liệu khoáng, đá quý, vật liệu xây dựng), khoáng sản cháy (than, dầu, khí đốt, đá cháy). Luan van 9 * Khái niệm “Khai thác tài nguyên khoáng sản” Theo quy định tại khoản 7 Điều 2 Luật khoáng sản năm 2010, khái niệm “Khai thác khoáng sản” là hoạt động nhằm thu hồi khoáng sản, bao gồm xây dựng cơ bản mỏ, khai đào, phân loại, làm giàu và các hoạt động khác có liên quan.
Khai thác khoáng sản là hoạt động có sự tham gia của tất cả các chủ thể liên quan đến khoáng sản gồm: Nhà nước - Người dân - Doanh nghiệp. Kết quả của hoạt động này là chuyển hóa khoáng sản từ ở dạng “tiềm năng” thành hàng hóa; là giai đoạn chuyển hóa giá trị “tiềm năng” của khoáng sản thành giá trị hiện thực, đem lại nguồn lợi thực tế cho phát triển kinh tế - xã hội đất nước cũng như doanh nghiệp và người dân. Do đó, hoạt động này cần có sự quản lý, giám sát chặt chẽ để tài sản do thiên nhiên ban tặng được khai thác, sử dụng một cách có hiệu quả nhất. Những đặc điểm của tài nguyên khoáng sản Để làm rõ vấn đề QLNN về khai thác tài nguyên khoáng sản cũng cần đánh giá đầy đủ những đặc điểm chung cũng như đặc điểm riêng của tài sản “khoáng sản”, các đặc điểm này đó là: - Tính hữu hạn, không tái tạo: Khoáng sản được hình thành tích tụ trong quá trình hoạt động địa chất rất lâu dài hàng triệu năm trước đó và không phải là vô hạn.
Hầu hết các loại khoáng sản (trừ một số loại khoáng sản như nước khoáng, nước nóng thiên nhiên) khi đã được khai thác để sử dụng đều “không thể tái tạo”. Chính vì vậy, khi khai thác, sử dụng khoáng sản trong từng thời kỳ cần cân nhắc kỹ để tối đa hóa lợi ích phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trước mắt cũng như lâu dài. Nói cách khác, khoáng sản phải được khai thác, sử dụng triệt để, hợp lý, tiết kiệm có hiệu quả cao nhất. - Tính rủi ro địa chất: Khi đầu tư kinh doanh vào bất kỳ lĩnh vực nào cũng đều có những rủi ro ở mức độ nhất định.
Tuy nhiên, đầu tư vào lĩnh vực Luan van 10 khoáng sản có mức độ rủi ro cao hơn bởi có một rủi ro khác xuất phát từ đặc điểm của loại tài sản này. Mỏ khoáng sản là thực tại khách quan, nằm ngoài ý muốn của con người. Khi thực hiện các hoạt động như điều tra, đánh giá, thăm dò khoáng sản là con người mong muốn có các thông tin đầy đủ hơn về mỏ khoáng sản đó trước khi đầu tư khai thác. Tuy nhiên, trong thực tế, kể cả trong trường hợp một mỏ khoáng sản đã được thăm dò tỉ mỉ thì vẫn có những khu vực không có công trình thăm dò, khi khai thác sự thay đổi chiều dày, hàm lượng v.v… và chất lượng, thậm chí không có quặng nằm ngay tại những khu vực này.
Đây chính là tính “rủi ro địa chất” của khoáng sản (nằm ngoài ý muốn của con người). Tính rủi ro địa chất của các loại khoáng sản khác nhau cũng khác nhau. Thường khoáng sản quý, hiếm có mức độ rủi ro cao hơn. Ngược lại, những loại khoáng sản thông thường như khoáng sản làm vật liệu xây dựng có độ rủi ro thấp hơn.
Khoáng sản có độ rủi ro càng cao về địa chất thì mức độ đầu tư cho hoạt động tìm kiếm, thăm dò cũng càng lớn và ngược lại. Đây là đặc điểm cần quan tâm của khoáng sản không giống với các loại tài sản hữu hình khác. - Lợi thế so sánh (“địa tô chênh lệch”): Tương tự như đối với một số loại tài nguyên thiên nhiên khác như tài nguyên đất, tài nguyên rừng, khi đầu tư khai thác cùng loại khoáng sản nhưng mỏ có vị trí thuận lợi, có điều kiện địa chất - mỏ thuận lợi hơn thì cũng có lợi thế hơn (chi phí sản xuất thấp hơn, có lợi nhuận cao hơn lợi nhuận trung bình) so với các mỏ có điều kiện khó khăn, phức tạp. Trường hợp này cũng tương tự như trong nông nghiệp khi sản xuất trên mảnh đất có điều kiện tự nhiên khác nhau mà thường được gọi là “địa tô chênh lệnh”.
Lợi thế so sánh phụ thuộc vào đặc điểm mỏ khoáng sản, thay đổi theo thời gian, không gian cũng như sự phát triển của trình độ khoa học - công nghệ khai thác, chế biến loại khoáng sản đó. Cùng một loại khoáng sản, cùng một điều kiện địa chất mỏ như nhau, nhưng mỏ có vị trí địa lý thuận Luan van 11 lợi (gần đường giao thông chính, gần các yêu cầu phải đáp ứng như: tài nguyên nước, lao động v.) thì sẽ có chi phí thấp hơn, sinh ra lợi nhuận cao hơn so với một mỏ khoáng sản cùng loại nhưng có vị trí không thuận lợi, nằm ở vùng sâu, vùng xa, hạ tầng cơ sở vật chất, xã hội thấp kém v. - Quan hệ hữu cơ với tài nguyên đất: Khoáng sản luôn gắn liền và có quan hệ hữu cơ với tài nguyên đất. Khi khai thác khoáng sản luôn phải sử dụng một diện tích đất mặt nhất định, kể cả khi khai thác khoáng sản bằng phương pháp hầm lò.
Do đó, khi giải quyết vấn đề sở hữu về khoáng sản, cũng như khi đưa ra các giải pháp nhằm quản lý, bảo vệ tốt khoáng sản chưa khai thác chúng ta cũng phải giải quyết cả vấn đề liên quan giữa quyền quản lý, bảo vệ, khai thác khoáng sản với quyền sử dụng đất đai, những vấn đề về lợi ích khác có liên quan. - Quan hệ hữu cơ với tài nguyên nước: Tương tự như đối với tài nguyên đất, khoáng sản cũng có mối quan hệ hữu cơ với tài nguyên nước. Khi tiến hành khai thác một số loại khoáng sản, chúng ta phải sử dụng một lượng nước mặt cũng như nước ngầm để phục vụ công tác khai thác (nước sinh hoạt, nước phục vụ khai - tuyển v. Trong nhiều trường hợp, thân khoáng sản gắn liền với nguồn tài nguyên nước nên khi khai thác đã ảnh hưởng trực tiếp tới nguồn tài nguyên nước nằm trong khu vực khai thác khoáng sản.
Khi đó, trong quá trình khai thác cũng phải giải quyết vấn đề pháp lý khi sử dụng, tác động đến tài nguyên nước. - Tính “đa dụng”, “đa mục đích”, “đa khoáng” và thay đổi giá trị dụng theo thời gian, trình độ phát triển của khoa học công nghệ: Tùy theo nhu cầu sử dụng của nền kinh tế quốc dân mà khoáng sản được sử dụng cho các mục đích khác nhau. Đá vôi với chất lượng khác nhau có thể sử dụng để rải đường, xây dựng công trình dân dụng, công nghiệp hoặc dùng làm nguyên liệu xi măng. Đá hoa trắng có chất lượng tốt, độ trắng cao được chế biến làm Luan van 12 đá vôi dạng bột, dạng hạt cung cấp làm phụ gia trong sản xuất giấy, cao su, sơn v.
Khoáng sản nói chung, nhất là khoáng sản kim loại thường là khoáng sản đa khoáng nên cần sử dụng tổng hợp, hợp lý có hiệu quả các khoáng vật, thành phần có ích đi kèm với khoáng sản chính. Mặt khác, một loại khoáng sản khi nằm độc lập thì có thể được xem là khoáng sản chính nhưng lại được coi là đất đá thải khi khai thác đồng thời với một loại khoáng sản khác. Ví dụ: khi khai thác than lộ thiên, đá vôi hoặc đá vật liệu xây dựng thông thường được coi là đất đá thải, nhưng nếu biết và sử dụng hợp lý thì nó lại là nguyên liệu đầu vào cho mục đích khác như: rải đường, nguyên liệu sản xuất xi măng, v. Hoặc, do trình độ công nghệ tuyển thấp, hàm lượng biên của quặng titan sa khoáng (năm 1993) khoảng 10 -15 kg/m3, nhưng đến năm 2011, đã giảm xuống còn khoảng 5 kg/m3 do trình độ tuyển khoáng đã phát triển.
- Tác động trực tiếp tới môi trường trong hoạt động khoáng sản: Hoạt khai thác khoáng sản có tác động tiêu cực và trực tiếp tới môi trường, thậm chí rất lớn (hủy hoại đất mặt, thủy sinh, môi trường nước, môi trường không khí v. Tác động này không chỉ ảnh hưởng trong phạm vi khu vực khai thác khoáng sản mà còn ảnh hưởng tới phạm vi rộng lớn hơn ở xung quanh hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Do đó, khi xây dựng các chế định pháp lý quản lý khoáng sản cần phải giải quyết các vấn đề pháp lý liên quan đến môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản. Quyền sở hữu về tài nguyên khoáng sản Xét về phương thức sản xuất, tài nguyên khoáng sản là tư liệu sản xuất, một trong những yếu tố của lực lượng sản xuất, là một trong những nguồn lực phát triển kinh tế - xã hội đất nước.
Với những cơ sở thực tiễn và pháp lý rõ ràng, với bản chất của nhà nước xã hội chủ nghĩa, nhân dân có quyền làm chủ đất nước, quyết định mọi vấn đề về phát triển đất nước, có quyền sở hữu đối với những tài sản quốc gia.