CHƯƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỊCH VỤ CÔNG CỘNG 1. Tổng quan về dịch vụ công cộng 1. Khái niệm dịch vụ công cộng Dịch vụ công công trong tiếng Việt thường được gọi là dịch vụ công. Theo từ điển Tiếng Việt, dịch vụ là công việc phục vụ trực tiếp cho những nhu cầu nhất định của số đông, có tổ chức và được trả công.
Như vậy: Dịch vụ chính là sản phẩm hàng hóa giữa một bên cung ứng và một bên thụ hưởng thông qua các hoạt động nhất định và có sự tác động qua lại lẫn nhau giữa các bên. Từ quan niệm về dịch vụ như trên, tác giả cho rằng:“Dịch vụ công chính là dịch vụ do Nhà nước trực tiếp đảm nhận việc cung ứng hay ủy nhiệm cho các cơ sở ngoài nhà nước thực hiện nhằm đảm bảo trật tự và công bằng xã hội, phục vụ các lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân”. Có nhiều cách tiếp cận và cách hiểu khác nhau về dịch vụ công cộng. Mỗi cách tiếp cận khác nhau sẽ có những cách hiểu khác nhau.
Ở một số quốc gia phát triển, tốc độ đô thị hóa cao, khi tiếp cận khái niệm dịch vụ công cộng các nhà quản lý đô thị có định nghĩa về dịch vụ công cộng như sau: Dịch vụ công cộng là từ thường được dùng để chỉ các dịch vụ mà chính phủ cung ứng cho các công dân của mình, có thể là trực tiếp thông qua khu vực công hay là cấp tài chính cho khu vực tư nhân cung ứng. Vấn đề này kết hợp với một sự đồng thuận xã hội rằng một số dịch vụ trong đó phải đến được với tất cả mọi người, bất kể thu nhập bao nhiêu. Cho dù DVCC không phải do chính phủ cung ứng hay cấp tài chính đi nữa những các lý do xã hội và chính trị mà 8 Luan van chúng vẫn có khuôn khổ pháp lý khác với phần lớn các ngành kinh tế khác,… và chúng có thể gắn liền với quyền cơ bản của con người, chẳng hạn như quyền được cung cấp nước sạch, ánh sáng,… Trong khi đó ở các nước đang phát triển như ở Lào và Việt Nam thì khi nghiên cứu về DVCC, trong sách “Dịch vụ công và xã hội hóa dịch vụ công – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” (Chu Văn Thành chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2004) định nghĩa là: “Những hoạt động của các tổ chức nhà nước hoặc của các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tư nhân được Nhà nước ủy quyền để thực hiện nhiệm vụ do pháp luật quy định, phục vụ trực tiếp những nhu cầu thiết yếu của cộng đồng, công dân; theo nguyên tắc không vụ lợi; đảm bảo sự công bằng và ổn định xã hội”, và cho rằng: Dịch vụ công bao gồm dịch vụ sự nghiệp công (hoặc phúc lợi xã hội), dịch vụ công ích và dịch vụ hành chính công, đồng thời nhấn mạnh là không được lẫn lộn với hoạt động công vụ (civil services) là hoạt động hàng ngày của bộ máy công quyền. Như vậy, với cách hiểu trên thì chúng ta thấy dịch vụ công cộng chính là một bộ phận nằm trong dịch vụ công.
Dịch vụ công cộng là loại dịch vụ phục vụ các nhu cầu, lợi ích chung, thiết yếu của đa số hay của cả cộng đồng. Có thể hiểu cụ thể hơn về dịch vụ công công, đó là các dịnh vụ có thu phí nhằm đáp ứng các nhu cầu bức thiết của công dân mang tính phi lợi nhuận do các cơ sở thực hiện theo yêu cầu của cơ quan nhà nước (thông qua hợp đồng hoặc nhiệm vụ phân giao) như: Cung cấp nước sinh hoạt; thoát nước; vệ sinh môi trường (thu gom rác thái); cây xanh đô thị; hệ thống chiếu sáng; giao thông vận tải công cộng; tài chính; ngân hàng; kho bạc nhà nước; bảo hiểm (y tế, xã hội v.); nhà ở theo chính sách xã hội v. Ở một khía cạnh khác các DVCC lại có thể hiểu là dịch vụ xã hội và dịch vụ kinh tế - kỹ thuật. Dịch vụ xã hội liên quan đến những nhu cầu và 9 Luan van quyền lợi cơ bản đối với sự phát triển con người về thể lực và trí lực như y tế, giáo dục, văn hóa, thông tin, thể thao.
ở nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, cũng như ở Việt Nam, các dịch vụ này thường được gọi là hoạt động sự nghiệp. Dịch vụ kinh tế - kỹ thuật là loại dịch vụ gắn với các nhu cầu vật chất phục vụ lợi ích chung của xã hội, bao gồm cung ứng điện, nước, giao thông vận tải, vệ sinh mội trường, thủy lợi, xây dựng đường sá, giao thông, cầu cống, trường, trạm,. Ở Lào các dịch vụ này do các doanh nghiệp công ích cung ứng và còn gọi “là dịch vụ công ích”. Đặc điểm của dịch vụ công cộng Khi đề cấp tới đặc điểm của dịch vụ công cộng, ta nhận thấy loại hình này có đầy đủ các đặc điểm của loại hình dịch vụ công, bên cạnh đó, nó cũng có những điểm đặc thù, riêng biệt: Thứ nhất, dịch vụ công cộng phục vụ trực tiếp cho nhu cầu, lợi ích cơ bản, thiết yếu của xã hội.
Một cá nhân, một cộng đồng, một tổ chức có thể hưởng lợi ích do dịch vụ công cộng đem lại, nhưng nhà nước chỉ thực hiện cung ứng dịch vụ công cộng khi có nhu cầu của toàn xã hội. Tức là khi phát sinh nhu cầu, nhất là nhu cầu của số đông trong xã hội, khi đó Nhà nước sẽ là đơn vị cung ứng, đáp ứng các nhu cầu, thoả mãn yêu cầu của nhân dân và tổ chức. Thứ hai, dịch vụ công cộng là hàng hóa, dịch vụ do nhà nước chịu trách nhiệm tổ chức cung ứng một cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua các tổ chức được ủy quyền. Điều này cho thấy rằng các loại hình dịch vụ do nhà nước cung ứng đáp ứng các nhu cầu cơ bản của người dân và tổ chức trong xã hội.
Dù muốn hay không thì nhà nước vẫn cung cấp bởi đó là chức năng của nhà nước nhằm quản lý toàn xã hội, cung ứng những gì mà xã hội cần. 10 Luan van Thứ ba, dịch vụ công cộng được cung ứng trước hết là vì nghĩa vụ của Nhà nước và vì quyền lợi lợi được thụ hưởng của người dân. Bên cạnh đó, dịch vụ công cộng cũng mang lại những giá trị lợi nhuận nhất định cho đơn vị cung ứng và cho toàn xã hội. Tuy nhiên, về cơ bản thì các dịch vụ này cũng giống như dịch vụ công, là không vì mục tiêu lợi nhuận, việc cung cấp DVCC không hoàn toàn diễn ra theo quan hệ của thị trường; mà hoạt động cung ứng mang tính chất phục vụ.
Thông thường, người sử dụng dịch vụ công cộng không trực tiếp trả tiền, hay nói đúng hơn là đã trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước. Cũng có những dịch vụ mà người sử dụng vẫn phải trả một phần hoặc toàn bộ kinh phí. Tuy nhiên, nhà nước vẫn phải có trách nhiệm bảo đảm cung ứng các dịch vụ này không nhằm vào mục tiêu lợi nhuận. Nghĩa là các dịch vụ công cộng được cung ứng ra là cam kết của nhà nước đối với xã hội nhằm đảm bảo cho xã hội vận hành theo khuôn khổ nhất định.
Thứ tư, cũng giống như dịch vụ công, dịch vụ công cộng không phân biệt đối tượng được thụ hưởng, điều đó cho thấy tính chất rộng lớn, hướng đến toàn thể các đối tượng trong xã hội (dịch vụ công cộng mang tính xã hội). Mọi người dân đều có quyền bình đẳng trong việc tiếp nhận và sử dụng các dịch vụ công cộng do Nhà nước cung ứng. Nhà nước cam kết cung ứng các loại hình dịch vụ công cộng cho xã hội dựa trên cơ sở những nhu cầu trong xã hội, mục tiêu hướng đến là toàn thể người dân, tổ chức có nhu cầu trên nguyên tắc công bằng, bình đẳng, không phân biệt đối tượng thụ hưởng dịch vụ. Thứ năm, Nhà nước quản lý và bảo đảm tính công bằng, tính hiệu quả trong cung ứng DVCC nhằm đáp ứng nhu cầu của dân.
Đây cũng chính là đặc trưng cơ bản của việc cung ứng dịch vụ công cộng cho xã hội của Nhà nước. Nhà nước với tư cách là đơn vị quản lý chung tất cả các lĩnh vực của 11 Luan van đời sống xã hội trên địa bàn lãnh thổ nhất định. Và để quản lý có hiệu quả các lĩnh vực đó thì nhà nước phải cam kết với xã hội rằng các dịch vụ mà mình cung ứng đều là những dịch vụ tốt nhất, đáp ứng nhu cầu cơ bản của toàn xã hội và tất cả đều công bằng trong việc thụ hưởng các dịch vụ đó. Nhà nước đảm bảo sự công bằng và hiệu quả thông qua bộ máy nhà nước và hệ thống văn bản pháp luật quy định.
Căn cứ vào khái niệm và đặc điểm trên của DVCC, có thể thấy các hoạt động quản lý và cung ứng DVCC của các cơ quan HCNN ở Lào hiện nay bao gồm các loại hình cơ bản như sau: hoạt động lĩnh vực văn hóa, giáo dục, y tế, thể dục, thể thao, nước sạch và vệ sinh môi trường, giao thông công cộng, hệ thống chiếu sáng đô thị, phát triển nông thôn,…. Đều được chú trọng và đầu tư phát triển. Như vậy, qua các đặc điểm kể trên, chúng ta nhận thấy DVCC có thể được cung cấp bởi cả các tổ chức thuộc khu vực công và khu vực tư nhân. Tuy nhiên, dù các dịch vụ công cộng đó được cung ứng bởi chủ thể nào thì Nhà nước vẫn phải đứng ra chịu trách nhiệm về chất lượng của các dịch vụ công cộng được cung úng.
Chẳng hạn, mặc dù các bậc phụ huynh cho con cái học ở trường tư thục, nhưng khi chất lượng giảng dạy của trường không đảm bảo, phụ huynh có quyền đòi hỏi Nhà nước phải chịu trách nhiệm vì đã cấp phép cho trường hoạt động mà không kiểm soát được hoạt động giảng dạy thực tế của trường học đó. Đối với các loại DVCC khác đã được chuyển giao cho tư nhân, vấn đề trách nhiệm của Nhà nước cũng được xác định trên cơ sở lập luận tương tự, đó chính là việc cấp phép và cho phép các đơn vị tư nhân không đủ năng lực cung ứng dịch vụ công cộng cho xã hội. Chính vì vậy, vấn đề quản lý nhà nước đối với các DVCC càng đặt ra những vấn đề cần giải quyết. Phân loại dịch vụ công cộng Ở các quốc gia khác nhau có nhiều cách phân loại DVCC khác nhau.